我國低碳經濟發展的現存障礙和解決思路

李 奎

（南昌航空大學 江西南昌 330063）

低碳經濟是以低耗能、低排放為基礎的經濟模式，實質是能源高效循環利用、清潔能源開發的問題，其核心是人類能源技術和節能減排技術的創新、產業結構和制度的創新，目標是減緩氣候變化和促進人類的可持續發展。所謂低碳經濟的扶持政策，是指以政府為核心的公共組織為支持低碳經濟的發展而制定的公共政策體系、公共政策過程和公共政策措施。從《聯合國氣候變化框架公約》到“巴厘島路線圖”、從《京都議定書》到哥本哈根氣候大會,低碳經濟一直是世界廣泛關注的焦點。我國政府也制定和頒布了一系列扶持低碳經濟發展的政策和法規，如：《清潔生產促進法》《中國應對氣候變化國家方案》《中國的能源狀況與政策》白皮書《循環經濟促進法》等。本文從公共政策和公共管理的視角，探討我國低碳經濟發展面臨的現存障礙和解決思路。

一、我國低碳經濟發展面臨的現存障礙

基于資源短缺和環境惡化的現狀,推進低碳經濟在我國已達成共識。然而,作為一種全新的發展模式,低碳經濟的推進還存在著深層障礙,主要表現在以下幾個方面：

1.成本與價格的單向權衡構成了無法回避的利益障礙。作為經濟活動當事人的經濟主體,在經濟活動中所考慮的主要是成本與收益的關系。從成本因素分析,按照新古典主義的解釋,就是要實現利潤最大化,在成本既定的情況下收益最大,或者在收益既定的情況下成本最小［1］。在清潔生產尚沒有全面推廣和成為硬性要求的前提下,企業進行清潔生產需要投入大量的環保設備、采購清潔原材料、使用清潔能源,這就要比同行業沒有采取清潔生產的企業背上更多的負擔,其生產成本就會高于同類產品的社會平均成本,從而偏離 “成本最低”的原則,導致“綠色產品”在競爭中處于劣勢地位。比如前些年遍地開花的小煤礦和小造紙廠就把大量正規企業逼上了絕路。從價格因素分析,由于初次資源和再生資源的價格形成機制不同,一方面是初次資源價格過低,這是因為礦藏資源價格和生產支付的環境成本過低,廉價地侵吞了公共資源。另一方面,再生資源價格偏高,這是因為各種廢舊產品和廢棄物的集中回收成本高,再利用和再生技術發展滯后,規模效益差。這樣,再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料價格更高,由此構成了推進低碳經濟的價格障礙。成本與價格的單向權衡在市場規律的利益導向下,支配著經濟主體的經濟行為。

2.傳統的經濟增長方式與現有的環保體制缺陷形成了現實的制度障礙。改革開放30多年來,我國的經濟增長方式有很多是以資源的高消耗、環境的高污染為特征。傳統的經濟增長具有慣性,使得轉變增長方式很難一蹴而就。再加上現階段我國仍以經濟建設為中心,經濟效益仍是考核政績的主要指標之一。各地區為了發展本地經濟,很有可能選擇急功近利的經濟政策來獲取政績,使得低碳經濟目前仍然只停留在技術層面上的探索,仍然處于發展的初級階段。更為艱難的是,我國現有的環境保護制度存在著很多問題。首先,環境保護力度不夠,漏洞較多,沒有足夠的權威,因而不能保證有效地貫徹實施。特別是隨著經濟的發展,污染形式日趨多樣化,定量日趨復雜化,使得現有法律、法規效力減弱。如排污收費制度,排污收費標準既難以與通貨膨脹相適應,又不足以改變排污者的行為。其次,我國依舊還存在著部門分割,如涉及生態環境保護就有農業部、林業部、環境保護部、國土資源部等部門。分部門的多頭管理不僅使生態建設和環境保護的行動難以協調一致,而且容易出現政出多門、政策沖突或政策盲區。最后,我國環境法律、法規體系中還有一個重大缺陷,就是未能明確公民的環境權益,從而使得公民不能維護自身權益,導致政府在監管污染排放方面成本過大。

3.慘淡的市場需求與嚴格的組織邊界構成了低碳經濟的技術障礙。對我們發展中國家的普通消費者來講,同等質量的產品,價格上的優勢要比環境品質更為重要；而且,目前一般消費者也不會過于關心清潔生產及其對環保的作用,消費者的環保意識僅僅依賴的是個體的道德力量。這種慘淡的市場需求直接構成了低碳經濟的技術障礙。經典的研究認為,大約70%的重大創新是由已被認識到的市場需求推動的。由于當前國內企業大都信奉 “以質量求生存,以數量求發展”的理念,綠色產品與低碳經濟無奈讓位于產品的市場占有率。如果說消費者的購買意愿是企業技術創新的分流器,那么,企業內部嚴格的組織邊界就成了技術創新的無形壁壘。傳統的組織由于將工作設計成標準化的過程,對工作范圍的狹窄說明及僵化的崗位績效指標考核,使員工難以用廣闊的眼光看待企業,在企業中難以形成技術創新的合力。［2］特別是在物質利益與生態利益發生沖突時,首先揮起的是物質利益的指揮棒。

4.模糊的目標路徑認識與狹隘的本位主義觀念構成了低碳經濟的思想障礙。事實上,中國的低碳經濟發展在起步階段,就已開始露出走入歧途的跡象。比如說,一些地方把低碳經濟發展當做一個項目來抓；個別部門把推動低碳經濟與生態工業園區建設混為一談。盡管低碳經濟的概念溫度在不斷上升,但是對路徑問題還相當模糊。另一種值得注意的情況是,在有關低碳經濟方面,更多看到的是政府主導的身影,而作為市場的主體,數量龐大的各類企業似乎置身事外。發展低碳經濟本來是全社會的事情,現在卻似乎變成了只屬于某個或者某幾個政府部門的事。許多地方經濟增長和就業壓力往往很大,地方政府通常會把保障和鼓勵更多的企業生產放在第一位。未來,國家一旦頒布推進低碳經濟發展的有關法律法規,條件必然比關閉“十五小”的更為苛刻,屆時來自地方政府有形或無形的阻力也將會更大。

二、扶持我國低碳經濟發展的對策和建議

1.增加政府的制度供給,提供低碳經濟發展的制度保障。首先,要借鑒國外的 “成功經驗”［3］,加緊制定 《低碳經濟法》《可持續發展法》《資源循環利用法》等相關法律法規體系,為低碳經濟發展提供法律支持。其次,要及時出臺相關獎罰政策,如征收碳稅、征收填埋和焚燒稅、征收生態稅以及某些領域實行減免稅收,等等。再次,要改變過去對領導干部的考核辦法,明確將低碳經濟納入政府決策者政績的考核體系,建立新的評價和考核指標體系。各級政府自上而下應該層層簽訂低碳經濟目標責任制,督促其行使低碳經濟職能,抑制地方保護主義。最后,重構資源的產權制度,對那些可能或已經留下 “公地悲劇”的產權制度進行改革。比如,那些小造紙、小煉油之類的 “十五小”企業之所以屢禁不止,是因為法律沒有明確附近居民、農民擁有不受污染的權利。如果政府明令受害者可按單位排污量得到賠償,那么,老百姓就能有效“維權”。

2.重構社會價格體系,解決價格和成本障礙。一方面,要完善自然資源價格形成機制,驅動企業低碳經濟的實現。資源的稀缺性必須通過市場供求反映為高價格,否則,企業沒有壓力來實施碳減排。因此,應取消對自然資源的價格管制,并將部分壟斷級差收益當做資源的再生費用留給企業；另一方面,應該對當前一些輕描淡寫的收費加大征收力度,大幅度提高碳排放收費標準,使企業的污染成本大幅度地提高,讓企業感到切膚之痛,促使企業外部成本內部化,使企業在高昂的污染代價和清潔生產、循環再利用增值之間作出正確的選擇,自覺走低碳經濟之路。

3.建立綠色GDP核算體系,科學衡量經濟發展水平。所謂綠色GDP（全稱為綠色GDP核算）,即綠色國民經濟核算體系［4］。其主要框架指標包括：資源生產率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環利用率、廢棄物最終處置降低率等。它綜合了經濟與環境核算,是一種全新的國民經濟核算體系,它可以理解為“真實GDP”,因為它不但反映了經濟增長的數量,而且反映了經濟增長的質量,更科學地衡量一個國家和區域的真實發展和進步,真正體現環境-經濟大系統的低碳經濟理念。

4.明確環境產權,制定獎懲規則。明確環境產權［5］界定范圍既包括現有的自然資源和自然環境,又包括破壞生態環境與資源所造成的侵權和經濟損失。對產權難以界定的自然資源和自然環境,如空氣、河流等,可以通過劃分各地區一定的責任范圍,如合理分攤環境治理費用和嚴格法制約束,制定出明確的獎懲規則。對無法避免的資源消耗和環境污染,可以通過政府作為維護生態環境的代表與污染者之間進行環境產權與排污權的付費許可污染的交易以及排污權的產權交易,盡可能減少環境污染和無節制使用自然資源及由內部經濟性行為導致的外部非經濟性行為。

5.開展綠色教育,倡導低碳消費。為了提高低碳經濟政策的實施效果,需要加強對公眾環境意識的培養。低碳消費引導低碳生產,而公眾的環境意識又決定其消費偏好。綠色教育政策包括：逐步建立和完善環境保護工作制度,帶動民眾廣泛參與環保實踐；經常舉辦環境污染案例聽證會,加強環境案件的社會影響；加強輿論宣傳,強化環境意識。低碳消費則至少應從三個方面來理解：一是倡導消費未被污染或者有助于公眾健康的綠色產品。二是在消費過程中注重對碳減排的倡導,盡可能減少環境污染。三是引導消費者轉變消費觀念,注重環保,節約資源和能源,改變對環境不宜的消費方式。

［1］［美］丹尼爾·布羅姆利.經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎［M］.上海：三聯書店,1996：57.

［2］AfzalS,Sidddiqui,Chris Marnay.Realpotions of US federal LC Eresearch［M］.Boston：AllynandBacon,2007：99.

［3］HenrikLund.LC Estrategies for sustainabled evelopment［J］.Energy,2007(9)：77.

［4］Kurokawa,Kosuke.AnoverviewofsystemtechnologyinJapan［J］.RenewableEnergy,2005(8)：34.

［5］［美］B·Guy·Peters.公共政策工具［M］.北京：中國人民大學出版社,2007：107.