對新一輪土地利用總體規劃修編的建議

申娜

(大連市國土資源發展研究中心,遼寧大連 161001)

1 引言

目前,各地正在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰略性、科學性、實用性和可操作性的土地利用規劃,成為擺在我們面前的一個難題。本文將就上一輪土地利用總體規劃修編中出現的幾個問題進行分析,結合新的形勢,對新一輪土地利用總體規劃修編提出一些淺見。

2 上一輪土地利用總體規劃修編存在的問題

2.1 規劃實施的權威性和指導性不強

按照規定,土地利用總體規劃一經批準,就具有法律效力,各部門都必須按照總體規劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發生了變化,例如重大項目的投建,行政區劃的重建、土地現狀的變化等,規劃編制時間長導致規劃在某些方面明顯滯后,影響了規劃的實施和指導性。

2.2 規劃編制的彈性不夠

上一輪規劃是自上而下下達指標,以保護耕地為重點,指標注重從國家的宏觀利益出發,考慮地方實際不夠全面,過于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級到縣級指標分的過死,使得一些經濟發展快的地方需要用地指標而束手無策。在另一些地方,由于經濟發展緩慢,規劃的指標又形成“沉淀”,發揮不了應有的作用[1]。當出現預測以外的大型工程發展項目時,則需經常不斷地調整規劃,也使規劃失去了應有的嚴肅性。

2.3 規劃的法律和規程不完善

目前有關土地利用總體規劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規劃的基本原則和各級人民政府必須編制規劃的義務,對土地規劃的法律屬性、法律效力并沒有明確界定[2]。現行的規程只有原國家土地管理局1997年頒布的《縣級土地利用總體規劃編制規程(試行)》。目前新一輪土地利用規劃試點工作已有8年之久,在修編過程中,缺乏適應新形勢的、統一的編制指導意見或規程的約束,影響了規劃工作的效率和質量。

2.4 與相關規劃銜接不夠

上一輪土地利用總體規劃的目標年是2010年,可是許多地方已經將城市總體規劃、村莊和集鎮規劃等專業、專項規劃編制到了2020年,甚至有的已經把規劃“超前”做到了2030年,導致真正應該發揮“龍頭”作用的土地利用總體規劃卻滯后于上述的專業、專項規劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規劃與工業規劃、交通規劃、水利規劃、林業規劃等相關規劃也不能有效銜接,各類用地的規模和布局偏差較大甚至完全脫節,影響了土地利用總體規劃的效力。

2.5 規劃的公眾參與性不足

在上一輪規劃修編時,雖然適當考慮了一些公眾的意見,如在編制規劃的前期階段,調查人員通過調查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動的,范圍僅限于被調查的幾個問題,而且帶有規劃者的主觀愿望,同時缺乏廣泛性[3]。所以,從這個角度來看,規劃編制的公眾參與的內容與深度是遠遠不夠的,對公眾參與的形式、時間、信息服務等都沒有詳盡的規定,從而加大了規劃實施的困難程度。

3 新一輪土地利用總體規劃修編的建議

3.1 正確認識土地利用規劃的重要地位

從我國目前實際情況看,土地政策參與宏觀調控一方面主要通過等級制的土地利用總體規劃來對不同層面的地域范圍內的土地利用情況進行制度安排和技術安排,另一方面主要通過與價格相關的各種土地使用制度的改革來培育和影響土地市場,從而影響土地資源的配置結果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經濟調控,其側重點是在行政手段和行政措施的改革和運用上。土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段,是政府加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證,應真正發揮新一輪土地利用總體規劃在宏觀調控中的作用,樹立土地利用總體規劃的權威性[4]。

3.2 規劃修編應堅持“剛柔并濟”的原則

土地利用規劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時也出現了一些難以協調的問題。在新一輪土地利用規劃編制時,應及時提出“剛性與彈性相結合”的理念,使規劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強規劃對社會經濟發展戰略調整的適應性和引導性。其中“彈性管制”[5],不只是體現在規劃編制過程時分配指標的彈性以及空間布局的彈性,同時也包括未來土地利用的彈性調控,根據變化的情況,在時空上進行合理調整,增強規劃實施的彈性力度,這樣才能使規劃真正為國民經濟和社會發展提供用地保障和用地服務,使規劃落實到實處,從而提高新一輪規劃的可操作性和科學性。

3.3 建立完備的法律保障體系

要使土地利用規劃的編制和實施能夠落到實處,真正起到應有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應盡快制訂出臺《土地利用規劃管理條例》等專門法規[2]。通過立法,明確土地利用規劃的地位、內容和法律責任等,確保各級土地利用規劃的依法編制(或修編)和實施。同時編制和修訂各級土地利用規劃規程或編制辦法,在這方面,應借鑒其他部門的經驗。如建設部于 2006年實施了修訂后的《城市規劃編制辦法》,國家環境保護總局2003年發布了《規劃環境影響評價技術導則》等,這些法規都對相關的規劃工作起到了重要的推動作用。

3.4 做好規劃銜接,注重公眾參與

新一輪土地利用總體規劃應采用的是“開門編規劃”的思路進行修編。通過與社會各界的廣泛交流、溝通、協調,從而使規劃表現出廣泛的社會參與度。

(1)做好與有關部門的銜接工作,與上下級規劃做好銜接,同時與城市總體規劃、工業規劃、新農村建設規劃等相關規劃在布局上、相關指標也要協調一致。特別是城市總體規劃應該按照土地利用總體規劃確定的城市規模和城市發展方向,合理布局,構建科學的城鎮建設體系,并在規劃成果上予以落實,增強規劃的總體性,控制性。

(2)公眾參與,充分利用網絡信息手段,發布規劃的主要內容,請公眾提出意見,將公眾的有愿望和理想變成切實可行的現實方案,同時,將規劃的目標與設想及時與公眾交流,以提高規劃方案的可靠性和滿意度,體現“以人為本”的思想,增強規劃的可行性。

3.5 健全保障體系

目前各地都在積極探索規劃實施方面有很好的做法,要以現行的法律法規為基礎,適應社會主義市場經濟體制的要求,更新土地規劃管理理念,逐步建立以規劃管制、計劃調控為核心的土地規劃管理制度體系。同時由于規劃實施是一個長期的過程,還應根據規劃實施的不同階段所出現的實際情況進行調整,可以結合規劃管理信息化的建設,研究建立規劃實施的動態監測、評價和管理體系。

[1]黃曉林.新形勢下土地利用規劃面臨的問題及對策思考[C].北京:北京土地規劃國際學術研討會,2005.

[2]張 勇.第三輪土地利用總體規劃修編有關問題的思考[J].國土資源情報,2008,8(6):17～18.

[3]湯江龍,湯開興,夏 敏.新一輪縣級土地利用總體規劃修編思路探討[J].東華理工學院學報:社會科學版,2007(2):127～131.

[4]臧俊梅,王萬茂.我國土地利用總體規劃編制的理念與思考[J].國土資源,2006(10):34～37.

[5]李冬梅,濮勵杰.土地利用總體規劃修編重點與難點問題探討[J].資源開發與市場,2007,23(4):312～315.