國內外自愿環境協議對比及建議

加瑞芳,毛春梅

(河海大學公共管理學院,南京210098)

1 引言

自愿環境協議(VEAs：V oluntary environmental agreements)式環境管理是一種新的環境管理模式,是建立在企業自覺自愿基礎上,以契約形式承諾改進環境質量的環境政策工具,把它應用于企業環境管理中,對創造更為和諧的柔性化環境管理,提高環境質量,促進資源效率的提高有很大的作用。

從工業化國家企業環境管理的發展過程看,企業環境管理由強制性到自律性,再向自愿行為發展是一個必然的方向。在過去,我國多是選擇傳統的強制的環境管理方法并取得了一定的成效。但隨著社會主義市場經濟的發展、投資和生產主體的多元化,傳統的指令控制手段在解決復雜的環境問題方面難以滿足環境保護的更高要求,已暴露出愈來愈多的局限性。在傳統的命令式和經濟管理手段不能很好地解決環境問題,行政干預不能奏效的時候,面對復雜的環境問題需要靈活的方法,自愿環境協議可以有效地彌補單純行政手段的不足,與強制性的環境管理有本質的不同。自愿環境協議是適應發展需要的,因其充分調動企業自身力量應對節能減排的要求,吸引企業積極主動的作為環境管理主體參與到環境保護中來,其富有社會參與性、能調動各方積極性的激勵機制,有利于改善政府與企業的關系,可以充分發揮政府、企業和各社會組織的作用;有利于提高全社會的環境保護意識,發揮全民監督的作用;有利于企業主動采取措施,提高企業的環境管理水平;有利于我國環境政策框架的完善。自愿性管理比政府強制規范在改善環境行為上更為深入。在日本1964年第一個實施自愿性環境協議之后,美國、歐洲、加拿大和澳大利亞等在內的許多國家相繼采用了形式各異的VEA s,協議覆蓋了能源、工業、氣候變化、廢氣管理和空氣污染等多個領域。實踐證明VEAs是個很成功的環境政策手段,對我國環境管理有借鑒作用。

2 國內外自愿環境協議比較

2.1 協議主體不同

我國目前簽訂的自愿環境協議一般都是政府與企業協商后簽訂的,類型比較單一。國外自愿環境協議的主體較多,行業協會與政府簽訂協議、單個企業與政府、行業或企業單方面承諾等。如德國關于減少溫室氣體排放的承諾是由企業在1996年“全球變暖工業宣言”中單方面做出的。雖然協議是單方面提出的,但也是在與政府部門協商后形成的。企業沒有達到自愿協議的預定目標,政府將制定規章或增加稅收,督促企業實現節能和減排目標。在法國,有一項自愿環境協議在24個部門之間達成,包括工業部和環境部,制造業和商業協會等,以減少對汽車處置的環境影響。

2.2 協議期限不同

我國簽訂的自愿環境協議的期限都較短,一般2～5年。國外也有部分協議的期限較短,但是同時也有長期的協議,如為5～10年。如荷蘭政府與工業企業簽訂的減排CO2協議期限較長從1989～2000年、2001～2012年。

2.3 協議指標及評價體系不同

我國對自愿協議的實施效果缺乏合理的評價指標體系。如在山東的試點項目中設定了13項指標主要包括噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、工序能耗、余熱利用、節能量、節能率、SO2、CO2的減排量、節能效益、節能管理情況等,涉及環保、節能乃至經濟領域,有些指標達到了,還有些沒有達到,無法界定企業整體的節能目標是否達成。指標過多也造成了統計工作的冗長,因此指標的設定宜簡不宜繁。

指標太多,效果評估存在不確定性的問題。國外也認為效果評價是實施自愿環境協議的難點之一。如何將節能成績區分為是節能政策產生的效果還是企業原有節能工作的成果。國外普遍選用能效指數(IE)這個指標來設定工序的基線能耗值,再將實際的工序能耗值與其相比得出比值,通過比值大小的變化直觀地反映企業進步情況,方便企業自我評價。

2.4 激勵政策不同

在我國長期的政府強制手段的背景下,政府有許多對違法行為的處罰手段,對于超額完成環境目標的企業則基本上沒有進一步的獎勵措施,缺乏對環境保護做得好的企業的激勵措施。這就導致難以激勵企業主動改善環境質量、提高環境目標的積極性,企業節能動力不足。又由于缺乏具體、操作性很強的節能政策,法律法規、財稅優惠政策以鼓勵開展節能減排的企業,開展節能減排工作的阻力較大。

政府在山東試點中給予企業的鼓勵措施有：現有優惠措施的實施優先考慮試點企業、免除試點企業省內能源節能審核和能源審計、對試點企業的節能項目融資事宜提供協調擔保、對企業進行表彰宣傳等 。這些鼓勵措施在一定程度上提高了企業參與自愿環境協議的積極性,但是這些措施的力度不是很大。國外激勵企業參與自愿協議的手段比較全面,主要有信息支持、技術支持和培訓、公開表彰和獎勵、能源和環境稅收優惠、財政金融政策支持、資源產權確定及交易、環境基金支持、排污費進入產品價格、減免能源和環境審計等 。國外支持政策依據專門的稅種,我國不可能根據自愿協議設立專門的稅種或特別的優惠激勵政策。但是從長遠看自愿環境協議與能源稅或碳稅結合、自愿環境協議與能源服務公司結合等都是自愿環境協議的發展方向。

2.5 協議涉及范圍不同

我國開展的自愿環境協議主要企業來自石化、鋼鐵、電力、水泥、機械等排污耗能大戶。目前尚沒覆蓋所有高耗能和高污染行業。國外的自愿環境協議涉及的領域比較廣泛全面。如法國政府與鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個行業以及許多企業都簽署了自愿協議;德國自愿環境協議幾乎所有高能耗行業(建材、鋼鐵、有色、化工、造紙等)和能源部門(電力、油氣等)14個工業行業協會;澳大利亞參加自愿計劃的有電力、石油、天然氣等能源企業,機械加工、金屬制品、鋼、鐵、鋁、水泥等生產企業,以及食品加工類企業。

3 完善我國自愿環境協議的建議

3.1 多模式推廣自愿環境協議

自愿性環境協議是企業、政府和(或)非營利性組織之間的一種協議,協議可以是正式或非正式的,可以是具有法律效力或無法律效力的。它旨在改善環境質量或提高自然資源的有效利用。

我國應不斷采取多種形式開展節能自愿協議工作,根據協議的參與者不同可以是企業與節能行政主管部門簽訂自愿協議、行業協會組織有代表性的企業聯合與節能行政主管部門簽訂自愿協議、企業單方面發起等多種形式的自愿環境協議。根據協議的類型可以是自愿參與型協議(政府針對各行業規定了一系列需要企業滿足的條件,企業自愿選擇參與或不參與)、單邊協議(企業單方面承諾的協議,沒有任何公共機構參與,這是企業的一種自我管理行為)、協商型協議(政府與企業就特定的環境目標進行協商而達成的協議,協議中規定了要達成的環境目標以及實現目標所要采取的措施。在談判過程中,雙方就企業要達到的環境目標、政府須提供的技術和資金支持以及企業不到預定的環境目標將要接受的懲罰措施進行協商,達成一致意見)。我國也應該在實現協議規定的節能減排目標的基礎上,更加注重改善環境的管理。如丹麥的自愿協議更強調改善管理而不僅僅是降低CO2排放。

3.2 合理設定目標年限

我國自愿環境協議因處于試點階段,需要盡快知道試點效果并檢驗及適應性,因而節能協議的年限較短。在以后的應用中應該根據不同的節能減排需求可以簽訂不同年限的自愿環境協議。可以是2～5年的,也可以如荷蘭的長效協議。短期的可以較快地看到效果,但是考慮一些節能技改投資回收期較長等因素,長期協議可以給予企業更多的時間采取更加靈活的節能減排措施,最終達到改善企業節能減排的目標。使企業的自主性更強,更加有利于刺激企業改善管理來達到節能減排。長期的協議適合于那些自身環保理念比較高的企業,可以是企業在完成短期的協議目標后選擇簽訂期限更長的協議。

3.3 完善協議指標及評價體系

在企業用能排污情況及節能減排潛力評估的基礎上,合理設定自愿環境協議的目標。目標既不能太高也不能太低。建立合適的評價指標體系,也是強化和完善支持、激勵機制的一個重要方面。企業的能耗數據不準確,直接影響節能目標的制定、評估的準確性,繼而影響自愿協議的實施。逐步建立起科學、合理的自愿協議指標的數據庫,節能環保考核評價指標體系。將工序能耗和部分技術經濟指標作為自愿協議指標,根據各企業的現有能源消耗情況和節能潛力,并參考國際先進的能效水平作為國內先進企業節能自愿協議的目標值,以國內先進能效水平作為一般企業節能自愿協議的目標值。指標的設定宜簡不宜繁并結合當前形勢適時更改。建立清潔生產審計和評價指標體系,建立清潔生產示范工程,實施和推廣環境質量標志等,以此來規范企業的環保行為,推動企業生產模式的轉變,促進企業樹立全新的環保形象。

3.4 完善我國自愿環境協議的激勵政策

國外的自愿環境協議取得了很好的成績,離不開其全面保障協議實施的相關配套手段及措施。如日本的法律框架、管理機構、公共財政、重點用能企業管理、設備能效標準、標識、節能獎懲、節能宣傳、節能優惠政策(補貼、貸款優惠、貼息等)等方面全面推進了節能降耗活動。美國的法律框架、管理機構、公共財政、節能基金、激勵政策(現金補貼、稅收減免、低息貸款)、設備能效標準、標識和認證、節能項目等方面促進了自愿環境協議的實施。荷蘭的法律框架、公共財政、稅收政策、激勵政策、設備能效標準、標識、節能獎勵等等都保障了自愿環境協議的順利實施。

節能自愿協議應避免單純的行政干預,而應與經濟激勵結合進行。根據我國國情,自愿協議的支持政策應以現有政策為主,注重政策的配套使用,對簽訂自愿協議的企業給予減稅和免稅、表彰和獎勵、提供信息和技術幫助、提供政府的財政支持、減少對企業的核查評估等政策支持 。并進一步參考國外的激勵措施,完善對企業的激勵機制。包括利益誘導(既可以是經濟利益誘導性的力量也可以是精神利益引導性)、示范的力量。

3.5 多領域推廣普及自愿環境協議

自愿環境協議可以涉及的領域廣泛,包括工業、交通運輸、建筑業、商業、公共機構、農業、旅游等,無論是大中小企業,都可以在相應的節能減排方面制定協議。如造紙廠排放大量的廢水,可以與政府簽訂協議,規定日排放量和水污染程度的等級;鋼鐵冶煉行業內的企業之間也可以簽訂協議,限制排放量大的企業減少日排放量,從而改善環境的空氣質量。之前將重點放在了工業企業上,因其能源消耗及成本都較大,較重視節能工作。現在應制定規劃,在現有工作的基礎上,擴大自愿環境協議的試點范圍,向其他高能耗行業,如建材、石化、造紙、有色等推廣應用,還可以推廣到農業、運輸、旅游等行業中,以及考慮放在商業企業、大專院校和科研院所上,這些方面的節能潛力也是巨大的。濟南大學就是第一家簽署節能自愿協議的高校。濟南大學把學校的節約與節能工作提高到為社會負責的高度,自我施壓,樹立節約型學校的理念。中國移動移動簽訂了第一家通訊業的自愿協議。這些為在其他領域推廣自愿環境協議起到了很好的帶動作用。

4 結語

我國應鼓勵企業參與自愿環境協議,用協議中的共同利益點把企業與環境部門建立起新型的合作關系,使自愿環境協議成為強制管理和經濟管理手段的補充,使其成為節能減排管理的一個新方法,實現環境與經濟的和諧發展。

[1]鄭金武,陳 彬.自愿還是強制：節能減排期待企業內在需求[N].科學時報,2007-08-08(3).

[2]蔣 蕓.節能自愿協議：節能新機制[J].中國科技投資,2006(9)：40～ 42.

[3]劉啟明.自愿協議引領節能新潮流[N].中國電力報,2006-05-31(1).