發(fā)揮國(guó)防動(dòng)員應(yīng)急功能應(yīng)著力搞好“五個(gè)銜接”

■ 南京陸軍指揮學(xué)院 萬(wàn)福臨 王 剛

中央軍委胡錦濤主席在2009年中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善軍民結(jié)合、寓軍于民的國(guó)防動(dòng)員體系，建立健全國(guó)防動(dòng)員組織領(lǐng)導(dǎo)制度，完善軍民結(jié)合、平戰(zhàn)一體的工作格局，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員應(yīng)急功能，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合，形成國(guó)防動(dòng)員合力。胡主席的這一戰(zhàn)略思想，為我們探尋國(guó)防動(dòng)員軍民融合式發(fā)展的路子，將國(guó)防動(dòng)員融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)指明了方向。發(fā)揮國(guó)防動(dòng)員應(yīng)急功能，積極參與政府應(yīng)急管理，是貫徹落實(shí)軍民融合式發(fā)展思想、實(shí)現(xiàn)國(guó)家有限資源使用效益最大化的客觀要求，也是整合國(guó)防動(dòng)員體系與應(yīng)急管理體系，提高國(guó)家危機(jī)管理能力的必然選擇。在現(xiàn)行國(guó)家危機(jī)管理體系框架下，國(guó)防動(dòng)員參與政府應(yīng)急管理，發(fā)揮國(guó)防動(dòng)員的應(yīng)急功能，搞好“兩個(gè)體系”在組織指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制、力量運(yùn)用、預(yù)案計(jì)劃和應(yīng)急保障等五個(gè)方面的有機(jī)銜接，是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

一、搞好組織指揮的有機(jī)銜接

國(guó)防動(dòng)員體系和應(yīng)急管理體系的主體都是政府。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，兩者將統(tǒng)一于政府危機(jī)管理體系。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)防動(dòng)員發(fā)揮應(yīng)急功能，首先要在組織指揮上與政府應(yīng)急管理體制實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系組織指揮的一體化。一是樹立聯(lián)合組織指揮觀念。不管是國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)還是政府應(yīng)急管理系統(tǒng)，都應(yīng)摒棄各自為戰(zhàn)的陳舊觀念，突破各自利益局限，從落實(shí)胡主席軍民融合式發(fā)展思想、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、發(fā)揮國(guó)家有限資源最大使用效益的角度出發(fā)，樹立聯(lián)合組織指揮應(yīng)急行動(dòng)的觀念，整體籌劃、聯(lián)合指揮、分工負(fù)責(zé)、相互配合，打牢聯(lián)合應(yīng)對(duì)危機(jī)的思想基礎(chǔ)。二是組建聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)。近年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，建立一個(gè)權(quán)威高效的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)是處置突發(fā)事件的首要前提和關(guān)鍵措施。因此，當(dāng)遇有重大突發(fā)事件時(shí)，政府應(yīng)急管理部門應(yīng)積極吸收國(guó)防動(dòng)員相關(guān)部門組建聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，依托一體化危機(jī)管理指揮網(wǎng)，組織和指揮應(yīng)急行動(dòng)，有效配置和使用國(guó)家應(yīng)急資源和力量。三是構(gòu)建一體化信息平臺(tái)。信息銜接是實(shí)質(zhì)性的銜接，也是其他一切銜接的基礎(chǔ)。可設(shè)想將國(guó)防動(dòng)員信息網(wǎng)與政府應(yīng)急管理指揮網(wǎng)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，構(gòu)建集數(shù)據(jù)采集、信息傳輸、指揮控制、輔助決策和安全保密等功能于一體的聯(lián)合應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和突發(fā)事件的危機(jī)管理指揮網(wǎng)；嚴(yán)格設(shè)置連接口令、規(guī)范操作程序、制定相關(guān)保密制度，確保聯(lián)合指揮網(wǎng)既能互聯(lián)互通、信息共享，又能防止泄密和危害國(guó)家安全，為實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與應(yīng)急管理聯(lián)合組織指揮應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急行動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的信息平臺(tái)。

二、搞好協(xié)調(diào)機(jī)制的有機(jī)銜接

從現(xiàn)實(shí)功能來(lái)看，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)與政府應(yīng)急管理委員會(huì)同屬議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立健全這兩個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于提高國(guó)家應(yīng)急能力具有重要意義。其中，各級(jí)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室和政府應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室都發(fā)揮了綜合協(xié)調(diào)作用，是國(guó)動(dòng)委和應(yīng)急委發(fā)揮應(yīng)急功能的重要常設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，搞好“綜合辦”和“應(yīng)急辦”之間的有機(jī)銜接是實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與應(yīng)急管理有機(jī)銜接的關(guān)鍵。一是建立工作協(xié)商機(jī)制。主要是建立任務(wù)分析、資源整合、效益評(píng)估、應(yīng)急調(diào)整等工作協(xié)商機(jī)制。“綜合辦”和“應(yīng)急辦”應(yīng)根據(jù)預(yù)警信息，協(xié)商研判突發(fā)事件可能發(fā)生的時(shí)間、范圍、環(huán)境、社情、所需力量和各自任務(wù)等，及時(shí)提出處置建議，科學(xué)編配力量，啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案。根據(jù)對(duì)處置效果的評(píng)估和行動(dòng)中遇到的新情況、新變化，適時(shí)調(diào)整部署，確保完成應(yīng)急任務(wù)。二是建立信息通報(bào)機(jī)制。就是要打破兩個(gè)系統(tǒng)間的情報(bào)信息壁壘，充分利用地方黨政機(jī)構(gòu)及各級(jí)組織機(jī)構(gòu)信息接觸面廣泛、應(yīng)急響應(yīng)靈敏、獲取信息渠道多樣、信息保障資源豐富的優(yōu)勢(shì)，努力完善和對(duì)接適合執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)需要的情報(bào)獲取手段，健全共享互通、實(shí)時(shí)傳遞的情報(bào)信息機(jī)制，切實(shí)為遂行應(yīng)急任務(wù)提供預(yù)警性和動(dòng)態(tài)性的情報(bào)信息。三是建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，我國(guó)各級(jí)政府的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制已與國(guó)際接軌，分為Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）。而國(guó)防動(dòng)員響應(yīng)級(jí)別只區(qū)分為總動(dòng)員和局部動(dòng)員兩級(jí)。為確保完成應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急雙重任務(wù)、實(shí)現(xiàn)分級(jí)精確動(dòng)員，可設(shè)想將局部動(dòng)員響應(yīng)細(xì)分為跨戰(zhàn)區(qū)動(dòng)員、戰(zhàn)區(qū)動(dòng)員、省區(qū)動(dòng)員和市（縣）區(qū)動(dòng)員四個(gè)級(jí)別，在此基礎(chǔ)上形成應(yīng)急管理響應(yīng)與國(guó)防動(dòng)員響應(yīng)動(dòng)態(tài)銜接機(jī)制。即當(dāng)遇有危機(jī)事件時(shí)可視危害程度同時(shí)啟動(dòng)兩種響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理與國(guó)防動(dòng)員的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。例如，當(dāng)發(fā)生特大自然災(zāi)害時(shí)，國(guó)家可同時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急管理Ⅰ級(jí)響應(yīng)和跨戰(zhàn)區(qū)動(dòng)員響應(yīng)機(jī)制，最大限度地動(dòng)員社會(huì)救援資源和力量投入搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)；當(dāng)發(fā)生重大社會(huì)安全事件時(shí)，國(guó)家可同時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急管理Ⅱ級(jí)響應(yīng)和戰(zhàn)區(qū)動(dòng)員響應(yīng)機(jī)制，快速動(dòng)員足夠的國(guó)家強(qiáng)力資源和力量維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。

三、搞好力量運(yùn)用的有機(jī)銜接

國(guó)防動(dòng)員不僅戰(zhàn)時(shí)能應(yīng)戰(zhàn)，而且平時(shí)也能應(yīng)急，是國(guó)家危機(jī)管理的主體力量。因此，搞好國(guó)防動(dòng)員力量和國(guó)家應(yīng)急管理力量運(yùn)用的銜接，是整合國(guó)防動(dòng)員與政府應(yīng)急管理兩種資源、避免重復(fù)建設(shè)、提高國(guó)家危機(jī)管理能力的必然選擇，其實(shí)質(zhì)就是將國(guó)防動(dòng)員力量納入政府應(yīng)急管理力量體系，分類集中建設(shè)，優(yōu)化組合運(yùn)用，提高國(guó)家應(yīng)急資源的使用效益。一方面，要搞好力量構(gòu)成的銜接。即構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能多樣、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的應(yīng)急力量體系，實(shí)現(xiàn)資源共享。例如，針對(duì)政府應(yīng)急管理系統(tǒng)防核生化專業(yè)力量薄弱的情況，國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)此類專業(yè)保障分隊(duì)?wèi)?yīng)予以加強(qiáng)；而政府應(yīng)急管理系統(tǒng)掌握的消防、醫(yī)療衛(wèi)生和工程搶修力量強(qiáng)大，國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)則可不建或少建此類分隊(duì)。另一方面，要搞好職責(zé)任務(wù)的銜接。在搞好力量構(gòu)成銜接的基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室應(yīng)適時(shí)組織對(duì)政府和國(guó)防動(dòng)員應(yīng)急力量相關(guān)負(fù)責(zé)人、指揮員的教育培訓(xùn)，明確各自職責(zé)任務(wù)。結(jié)合本地區(qū)的自然地理?xiàng)l件和社會(huì)情況，針對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)和各種處置力量的特點(diǎn)，賦予不同應(yīng)急分隊(duì)不同的處置任務(wù)，確保職責(zé)、任務(wù)和時(shí)機(jī)的無(wú)縫鏈接。

四、搞好預(yù)案計(jì)劃的有機(jī)銜接

預(yù)案計(jì)劃的有機(jī)銜接是確保國(guó)防動(dòng)員與政府應(yīng)急管理部門面對(duì)突發(fā)事件時(shí)有條不紊、協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的重要前提和關(guān)鍵措施。一方面，政府應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室要搞好政府預(yù)案計(jì)劃的納入式銜接。政府應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室在制定總體預(yù)案時(shí)，應(yīng)將國(guó)防動(dòng)員力量納入應(yīng)急力量體系，整體籌劃、統(tǒng)一使用。在制定各類專項(xiàng)預(yù)案時(shí)，應(yīng)將國(guó)防動(dòng)員各專業(yè)保障分隊(duì)與政府應(yīng)急管理系統(tǒng)掌握的各類應(yīng)急救援隊(duì)伍合理編組、搭配使用，增強(qiáng)應(yīng)急力量的復(fù)合性和多能性。另一方面，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室要搞好國(guó)防動(dòng)員預(yù)案計(jì)劃的主動(dòng)銜接。國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室應(yīng)明確應(yīng)戰(zhàn)需求和應(yīng)急任務(wù)，結(jié)合本地區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)情況和可能擔(dān)負(fù)的應(yīng)急任務(wù)，修訂完善國(guó)防動(dòng)員總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和行業(yè)部門應(yīng)急預(yù)案，形成與政府應(yīng)急管理預(yù)案相銜接、與完成多樣化軍事任務(wù)相適應(yīng)的應(yīng)急動(dòng)員預(yù)案體系。通過(guò)溝通，熟悉政府應(yīng)急管理預(yù)案的級(jí)別劃分、任務(wù)區(qū)分、力量使用和保障方式，在其框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急動(dòng)員級(jí)別劃分對(duì)應(yīng)、任務(wù)區(qū)分一致、力量使用互補(bǔ)、保障資源共享，確保與政府應(yīng)急管理預(yù)案的有機(jī)銜接。

五、搞好應(yīng)急保障的有機(jī)銜接

應(yīng)急保障是有效處置突發(fā)事件的重要保證，是一個(gè)涉及多領(lǐng)域、多部門、多種類的系統(tǒng)工程。應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)政府在應(yīng)急管理和國(guó)防動(dòng)員中的主體地位，采取配發(fā)、購(gòu)置、預(yù)征、儲(chǔ)備等途徑，積極完善多層次、多手段、多方位的應(yīng)急保障渠道，建立聯(lián)供聯(lián)保機(jī)制。一是通用裝備物資技術(shù)政府保。對(duì)于應(yīng)急行動(dòng)需要的通用裝備物資，例如大型工程機(jī)械、船艇車輛、切割工具、通信設(shè)備、營(yíng)房設(shè)施等，政府應(yīng)采取企業(yè)儲(chǔ)備和市場(chǎng)儲(chǔ)備相結(jié)合的方式，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)配、依法征用，統(tǒng)一保障國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)和政府應(yīng)急管理系統(tǒng)遂行各類應(yīng)急任務(wù)，做到全時(shí)跟進(jìn)、全程服務(wù)、全力保障。同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)技術(shù)層面的軍民融合，為依靠政府進(jìn)行通用技術(shù)保障奠定基礎(chǔ)。二是專用裝備物資技術(shù)各自保。對(duì)于各類專用裝備物資，應(yīng)按照“誰(shuí)列裝誰(shuí)使用誰(shuí)保障”的原則，由各個(gè)系統(tǒng)自行保障。同時(shí)，使用單位應(yīng)與生產(chǎn)廠家建立聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制，在完成重大應(yīng)急任務(wù)時(shí)要求相關(guān)廠家提供隨伴保障，增強(qiáng)保障的可持續(xù)性。三是專項(xiàng)任務(wù)行動(dòng)經(jīng)費(fèi)政府供。依據(jù)政府應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室制定的預(yù)案，將應(yīng)急行動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政支出的固定項(xiàng)目。有條件的地方也可建立危機(jī)管理基金，按照政府補(bǔ)助、各系統(tǒng)自籌、民間捐贈(zèng)相結(jié)合等方式，綜合利用社會(huì)財(cái)力，為政府應(yīng)急管理部門與國(guó)防動(dòng)員部門共同處置各類危機(jī)提供資金保障。