交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設問題研究

■ 南京軍區(qū)交通戰(zhàn)備辦公室 呂芝祥 譚紀全 陳寶鋒

隨著非傳統(tǒng)安全威脅的日益凸顯，如何按照胡錦濤主席提出的應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務的要求，充分認清交通戰(zhàn)備與應急管理的內在聯(lián)系，加快實現交通戰(zhàn)備與政府應急機制的有效銜接，扎實推進交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設，是新形勢下推動交通戰(zhàn)備創(chuàng)新發(fā)展面臨的重要課題。

一、充分認識交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設的重要性和必要性

（一）交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設是適應國家安全形勢發(fā)展的時代需要。我國在《2008年中國的國防》白皮書中指出：中國仍面臨長期、復雜、多元的安全威脅與挑戰(zhàn)；要統(tǒng)籌兼顧傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題，加強國家戰(zhàn)略能力建設，完善國家應急管理體系。國家安全的概念被賦予新的內涵，不僅要具備保衛(wèi)主權和領土完整的軍事能力，而且要具備有效應對自然災害、恐怖襲擊等多種非傳統(tǒng)安全威脅的能力。新的形勢賦予交通戰(zhàn)備新的時代內涵，按照軍民融合發(fā)展理念，拓展應急功能，以應急促進應戰(zhàn)，以應戰(zhàn)牽引應急，推動應急應戰(zhàn)一體化建設，全面提升應急應戰(zhàn)快速反應和綜合保障能力，這是任務所迫、職能所系、大勢所趨。

（二）交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設是推進交通戰(zhàn)備系統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑。從中央軍委戰(zhàn)備規(guī)劃小組到交通戰(zhàn)備領導小組，再到各省（市）交通戰(zhàn)備辦公室，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)經受了東南沿海緊急戰(zhàn)備、邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)等重大軍事行動檢驗，充分體現了交通戰(zhàn)備的強大應戰(zhàn)功能。近年來，充分發(fā)揮協(xié)調功能，動用了大量交通專業(yè)保障力量，圓滿完成抗洪搶險、抗冰雪災害、反恐維穩(wěn)等非戰(zhàn)爭軍事行動交通保障，但總的看，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)還沒有完全納入政府的應急保障體系中，交通戰(zhàn)備的職能地位還沒有得到充分體現。因此，著眼應戰(zhàn)保障要求，強化平時應急職能，爭取擔負同級政府、行業(yè)的交通應急應戰(zhàn)職能，才能在新形勢下有更大作為，推進交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設具備了良好的發(fā)展條件。2003年“非典”之后，我國的應急管理圍繞 “一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）的建設不斷深化，頒發(fā)的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《民用運力國防動員條例》，以及《國務院、中央軍委關于進一步加強交通戰(zhàn)備工作的意見》等法規(guī)和文件，為交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設提供了法制和機制上的重要保障。圍繞統(tǒng)一組織體制、整合信息資源、集成指揮平臺、規(guī)范指揮流程的城市應急指揮中心建設，已經在上海等地相繼展開，為推進交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急應戰(zhàn)一體化建設提供了重要機遇和實踐平臺。

（四）交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設是世界發(fā)達國家維護國家安全，應對戰(zhàn)爭與自然災害等多重威脅的普遍選擇。世界發(fā)達國家普遍實行軍民結合、應急應戰(zhàn)一體化的動員體制。美國成立了聯(lián)邦緊急事務管理署，將應戰(zhàn)職能拓展到水災、地震、反恐等多方面，“9·11”事件之后，國土安全部的首要任務就是保護美國本土免遭進一步的恐怖襲擊，兼具原聯(lián)邦緊急事務管理署戰(zhàn)時緊急動員、民防、救災等職能。從英阿馬島戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭到伊拉克戰(zhàn)爭，美、英等國都啟動了應急動員程序，快速完成兵力和物資遠程投送，顯示了交通戰(zhàn)備應急建設對應戰(zhàn)能力的巨大推動作用，體現了應急應戰(zhàn)一體化建設的巨大效益。澳大利亞的國家救災組織設在國防部，在堪培拉指揮部設有協(xié)調室，稱為國家應急協(xié)調中心，這一措施可有效保證聯(lián)邦資源集中調度使用。

二、交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設面臨的形勢

（一）指揮體制“統(tǒng)”的難度大。從抗冰雪災害、抗震救災等行動保障的組織指揮與協(xié)調實踐看，軍隊與地方、軍隊內部及政府管理部門間還存在職能交叉、多頭指揮等問題。國家現行危機管理體制在應急指揮機構設置、職能定位和編制方面還未完全統(tǒng)一，還處在邊實踐邊摸索階段，據統(tǒng)計，在30個省（區(qū)、市）級應急辦中，有正廳級機構7個，副廳級13個，正處級10個。現實環(huán)境決定了推進交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化組織指揮體制建設的難度相當大。

（二）信息系統(tǒng)“聯(lián)”的范圍窄。我國應急應戰(zhàn)一體化信息系統(tǒng)的主要特點是各部門、各行業(yè)建設發(fā)展較快，但還處于分散配置階段。軍事交通運輸信息網絡覆蓋面還比較窄，向基層保障單元延伸不夠；交通戰(zhàn)備與同級政府部門及鐵路、航空、海事、港口等行業(yè)信息管理系統(tǒng)沒有實現橫向融合；國防交通與應急處置信息系統(tǒng)在通信平臺、數據接口、數據庫結構、功能要求等方面缺乏統(tǒng)一標準,無法實現互聯(lián)互通和資源共享，不利于人、財、物、信息等各種資源在危機處置中發(fā)揮最大配置效益。

（三）力量體系“控”的渠道散。各地編制完成了交通專業(yè)保障隊伍的整組方案，但交通專業(yè)保障隊伍未能全面納入民兵序列，“一兵多職、編組交叉”的問題仍然沒有從根本上得到解決，曾出現過一支隊伍同時接到來自政府、軍分區(qū)和交戰(zhàn)辦的保障命令的尷尬局面。承擔隊伍整組任務的交通運輸企事業(yè)單位，在缺乏有效法規(guī)制度約束和優(yōu)惠政策扶持的情況下，按照市場經濟規(guī)則行事，按照整組方案全員額把隊伍拉出來承擔任務的自覺性不高。

（四）預案體系“合”的力度小。近年來，各級政府交通部門和交通運輸企業(yè)都按照《國家突發(fā)事件總體應急預案》的要求，制定了相應的交通應急預案，在各類應急保障行動中發(fā)揮了重要作用。但從應急應戰(zhàn)一體化建設的需要看，交通戰(zhàn)備應戰(zhàn)預案與應急預案還未有效融合，軍地之間、政府部門之間的應急交通保障預案還存在一定交叉重復和空白，預案體系的整體性、聯(lián)動性、可操作性還不夠強，不利于交通應急保障資源和力量跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)快速支援與互補。

三、加強交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設的對策措施

交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設是一項創(chuàng)新性的復雜系統(tǒng)工程，應堅持軍民融合發(fā)展理念，按照常態(tài)準備的要求，軍地合力、突出重點、穩(wěn)步推進。

（一）依法建設。《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國國防動員法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《民用運力國防動員條例》、《軍隊參加搶險救災條例》和《國務院、中央軍委關于進一步加強交通戰(zhàn)備工作的意見》等法律法規(guī)為加強交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設提供了法律依據。各級交通戰(zhàn)備部門要認真學法，善于將法律法規(guī)轉化為推動工作的有力抓手，增強協(xié)調力度。通過積極有效的措施，提高政府、交通行業(yè)管理部門和運輸企業(yè)的國防意識和法制意識，營造軍地合力、集智攻關、齊抓共管的良好氛圍，保證應急應戰(zhàn)一體化建設各項工作落實到位。

（二）信息主導。加強交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設，首要任務是建立適應應急應戰(zhàn)軍地聯(lián)合指揮需要的信息系統(tǒng)。以省（市）交通戰(zhàn)備辦公室為中心，綜合集成鐵路、港航、交通、民政、通信及同級國動委等部門的信息系統(tǒng)，推進向縣級交通戰(zhàn)備部門的延伸；按總部總體部署，依托黨政專網，構建總部、軍區(qū)、省（市）交通戰(zhàn)備部門的國防交通網絡平臺。加強交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設任務需求論證，建立統(tǒng)一的接入信息指標體系和數據規(guī)范，切實做到按需采集、動態(tài)更新、流轉順暢。

（三）試點推動。交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設是一項長期性、基礎性工作，必須確保穩(wěn)步推進，務求實效。目前，要抓住國家大力推進應急管理體制和城市指揮中心建設的契機，結合各省（市）實際，依托現有信息資源、指揮平臺和指揮場所，組織開展交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設試點，研究論證交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化指揮體制，探索實踐交通戰(zhàn)備指揮中心建設標準，豐富交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設理論成果，為上級機關提供決策依據。

（四）主動作為。在應急保障中用兵練兵強兵，是加強交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化建設的應有之義。各級交通戰(zhàn)備部門要主動作為，發(fā)揮交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的資源優(yōu)勢，積極爭取應急交通保障任務，爭取成為設在單位負責交通應急指揮的常設職能部門，勇挑“應急”、“應戰(zhàn)”兩項重擔，充分體現作為，有作為才有地位，有作為才有發(fā)展。