論社會團體的行政公益訴訟原告資格——從可行性及規(guī)則設(shè)計的角度

馮 勇

(中共河南省直機關(guān)黨校,鄭州 450002)

行政公益訴訟是指有權(quán)主體依法就行政機關(guān)已經(jīng)侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟,通過法院依法審理,追究違法者責(zé)任的活動。近年來,行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生,為了維護社會公共利益,需要在我國建立行政公益訴訟制度,而建立該項制度的一個前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。筆者認(rèn)為,借鑒西方發(fā)達國家的做法,社會團體應(yīng)當(dāng)具有行政公益訴訟原告資格。社會團體是指以實現(xiàn)會員的共同意愿為目的、通過一定的形式組合起來的并按照一定的章程開展活動的非盈利性互助組織。本文將從社會團體作為行政公益訴訟原告的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實依據(jù)、具體規(guī)則等方面進行探討和分析。

一、社會團體提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

(一)社會團體提起行政公益訴訟與以社會權(quán)利制約行政權(quán)力理論的精神相符

在國家發(fā)展到“行政國”階段之后,行政權(quán)力的過度膨脹已經(jīng)成為不爭的事實。行政權(quán)日益強大的后果,一方面是使社會運行更加有序,但另外一方面則是權(quán)力濫用導(dǎo)致的公共利益受損。那么,面對行政權(quán)力對公共利益的損害,我們應(yīng)當(dāng)如何進行救濟呢?傳統(tǒng)的民主政治理論強調(diào)國家權(quán)力的分立及相互制衡,即以一種公權(quán)力制約另一種公權(quán)力。但是這樣會使國家權(quán)力的配置陷入一個永無窮盡的怪圈:國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后,為保證其行為合乎法律和社會公益,就有必要設(shè)立并授權(quán)另一個機關(guān)對其進行監(jiān)控。而另一個機關(guān)如果濫用權(quán)力,又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。依此,公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運作,即使其行為危及社會公益,社會權(quán)利也無法干預(yù),更無權(quán)借助司法手段對之進行審查,而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決,即以分權(quán)和制衡的機制加以解決。這樣的制度設(shè)計有兩大弊端:一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴張之勢,運作效力低下,造成社會資源、司法資源的浪費;另一方面過分夸大了權(quán)力制約權(quán)力的重要性,而低估了來自社會權(quán)利的制衡力量。我們應(yīng)當(dāng)看到,用權(quán)力制約權(quán)力的模式具有天然的缺陷,因為,國家機關(guān)之間并不是完全獨立的,總會有這樣或那樣的利害關(guān)系,它們本身也組成了一個集團、一個階層,所以,讓其相互監(jiān)督的公正性、可靠性和有效性均值得懷疑。基于此,我們應(yīng)當(dāng)突破“權(quán)力制約權(quán)力”的理論羈絆,看到用社會權(quán)利制約行政權(quán)力的重要性。而行政公益訴訟產(chǎn)生的意義也就在于此。與單個的公民相比而言,具有一定獨立性的社會組織的優(yōu)勢在于其更有利于防止或者削弱國家對公民的單向控制。因為任何自治組織都有一種內(nèi)在的傾向于獨立地位的發(fā)展趨勢,這種趨勢是對國家權(quán)力或寡頭統(tǒng)治的一種有效抗衡。早在 19世紀(jì)霍布豪斯就認(rèn)識到社會及社會組織對國家的控制作用。他認(rèn)為國家處于主導(dǎo)地位,對整個社會經(jīng)濟運行加以控制的同時,各種按自愿結(jié)合原則組成的、具有相對獨立性的團體,如工會、協(xié)會等,應(yīng)當(dāng)作為國家控制的一種必要補充,以防止國家干預(yù)走向極端。[1]所以,如果我們賦予社會團體就損害公共利益的行政行為提起司法審查的權(quán)利,將保護公益的司法大門向社會打開,就可以用社會權(quán)利對行政權(quán)力進行制約,充分發(fā)揮社會團體在保護公益中的作用。

(二)社會團體提起行政公益訴訟符合保護公民合法權(quán)益的現(xiàn)代法治要求

法治社會尊重公民個人權(quán)利,而個人權(quán)利往往通過其所在的組織或團體實現(xiàn)。現(xiàn)代社會的特性決定了人們必須通過集體運動才能解決很多問題,滿足必要的需求。[2]社會團體根據(jù)其自身成立的宗旨、章程,有維護其成員合法權(quán)益的職責(zé),當(dāng)其成員的權(quán)益遭到行政行為侵犯時,除了有批評、建議等權(quán)利外,應(yīng)賦予其提起公益訴訟的權(quán)利。社會團體的真正介入是解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的的重要條件之一,將訴權(quán)直接賦予社會團體,可以有效解決卷入糾紛的當(dāng)事人眾多和個人起訴“搭便車”等問題。“社團的主要功能是對成員利益和公共利益的維護,以及對政府活動的參與和監(jiān)督,對行政訴訟的參與則是社團實現(xiàn)這一功能的途徑之一。當(dāng)社團成員的普遍利益受到侵害時,社團應(yīng)有資格以自己的名義提起行政訴訟。”[3]所以,注重社會團體的權(quán)利保障并且賦予其提起訴訟的權(quán)利,是實現(xiàn)公民個人權(quán)利的重要手段,同時也實現(xiàn)了個人價值與社會價值的結(jié)合與統(tǒng)一。

(三)社會團體提起行政公益訴訟符合其成員的共同利益

從本質(zhì)上講,社會團體應(yīng)當(dāng)是其成員的利益共同體,人們由于存在著某種共同的利益需求而走到一起,結(jié)為了社會團體,所以,社會團體提起行政公益訴訟必然符合其成員的共同利益。首先,社會團體實際上可以看作是某些公眾之間達成的契約,即團體以章程作為其設(shè)立和活動的法律基礎(chǔ)。在其存續(xù)期間,必然會圍繞成立目的和宗旨開展活動。它又獨立于政府系統(tǒng),是一種民間性質(zhì)的組織,是具有共同需求的人員組織起來,共同制訂規(guī)則實現(xiàn)社會團體內(nèi)部的自我監(jiān)管,保護自己的利益并進而實現(xiàn)成員間、團體間的互益。故而,社會團體具有非盈利性、民間性、自律性、公約型、互益性等特點。其次,社會團體的最大優(yōu)勢在于其可對成員提供僅憑個體無法達到的目的,從而實現(xiàn)對其成員的回饋與保護。社會團體作為一種集團組織,必然具有為社會成員提供服務(wù)的天性。隨著社會的高速發(fā)展和行政管理模式的不斷完善,社會團體逐漸成為了政府與成員之間的中介環(huán)節(jié),有些事務(wù)如果由個體成員自行完成,不僅會加重個體成員的負(fù)擔(dān),也會因個體成員的能力和精力有限而難以完成,若由社會團體完成則相對容易且成本更低。因此,社會團體和其成員之間必然具有服務(wù)關(guān)系。社會團體提起行政公益訴訟實際上還是體現(xiàn)了其保護功能與服務(wù)功能,即對成員利益和社會公益進行維護,并對政府活動進行參與和監(jiān)督。

二、社會團體提起行政公益訴訟的現(xiàn)實依據(jù)

(一)社會團體提起行政公益訴訟符合其成立的初衷和目的

從性質(zhì)上來看,我國的社會團體是由公民自愿組成,為實現(xiàn)成員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織,具有非贏利性、民間性、自治性和維護公益性等特征。它代表特定領(lǐng)域內(nèi)不特定多數(shù)人所享有的共同利益,這種利益雖不同于全社會的普遍利益,但也具有公共的品格。由于社會團體成立的初衷就是推動和保護共同利益,因此它們對相關(guān)公共利益更為關(guān)注,是行政公益訴訟的積極推動者。另外,現(xiàn)在正處于一個個人權(quán)利日益彰顯的時代,而個人權(quán)利往往通過其所在的社會組織或團體實現(xiàn),即所有團體的行為最終都可以歸結(jié)為團體成員的個人行為。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護,以及對政府活動的參與和監(jiān)督,其有責(zé)任執(zhí)行本社團的宗旨,維護與之相關(guān)的公共利益。因此,當(dāng)成員的共同利益受到侵害時,社會團體應(yīng)當(dāng)有資格作為原告提起訴訟,從而實現(xiàn)其成立的初衷和目的。

(二)社會團體提起行政公益訴訟具有訴訟能力的優(yōu)勢

每個社會成員都有自己的利益需求,并試圖通過某種方式將自己的需求表達出來。但單個社會成員進行利益表達時,難免勢單力薄,因此要通過一定的團體進行利益聚合,進而進行集體表達。與個人相比,社會團體對公共事務(wù)更為熟悉、了解,人力、物力往往更為充裕,有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。另外,社會團體也具有專業(yè)知識的優(yōu)勢。行政公益訴訟案件往往比較復(fù)雜,在論證行政行為的違法性、違法行為造成的損失以及二者之間的因果關(guān)系等方面都需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識,而社會團體常常比個人更具有這樣的專業(yè)優(yōu)勢。社會團體的成員往往是某一方面或某一領(lǐng)域的專家,擁有專業(yè)知識和技能,可以滿足現(xiàn)代訴訟的需要。因而社會團體的介入比個人的參與更能產(chǎn)生強大的效應(yīng),是解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的的重要途徑之一。鑒于有關(guān)社會團體在環(huán)境保護及公眾消費等領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來越大,代表性越來越典型,受害人利益、社團利益及社會公益的一致性逐漸明顯,將訴權(quán)直接賦予社會團體,不但可以保障受害者的實體權(quán)益,而且可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費,同時對行政權(quán)力進行有效制約。

(三)社會團體提起行政公益訴訟有成功經(jīng)驗可供借鑒

由社會團體作為原告提起行政公益訴訟,是當(dāng)今世界各個國家和地區(qū)較為普遍的做法。按照我國臺灣地區(qū)行政公益訴訟制度的要求,公益代表人可由任何公民或獲得法律特別授權(quán)的社團法人擔(dān)任,從而確立了社會團體組織作為行政公益訴訟原告的合法地位。在美國,公共福利團體具有行政公益訴訟的原告資格。比如,法院承認(rèn)環(huán)保組織有請求審查農(nóng)業(yè)部長不采取措施限制劇毒農(nóng)藥使用行為的原告資格,承認(rèn)地方資源保護組織有請求審查國有森林采伐決定的原告資格。在法國,行政公益訴訟被稱為越權(quán)之訴,與之相適應(yīng)的團體訴訟制度也比較發(fā)達,“對于影響個別成員利益的決定,同時也影響集體利益時,維護這種利益的團體有資格提起越權(quán)之訴”[4]。

三、社會團體提起行政公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計

(一)社會團體提起行政公益訴訟的保障措施

要充分發(fā)揮社會團體提起行政公益訴訟的優(yōu)勢,我們應(yīng)當(dāng)采取一些保障措施。首先,應(yīng)當(dāng)從法律上對社會團體提起行政公益訴訟進行肯定和鼓勵。具體來講,就是通過相關(guān)法律、法規(guī)的明文規(guī)定賦予部分社會公益團體以行政公益訴權(quán),使社會團體提起行政公益訴訟有法可依。其次,應(yīng)建立社會團體提起行政公益訴訟的勝訴獎勵制度。雖然公益訴訟本質(zhì)上是為了維護社會公共利益,但是如德國學(xué)者施塔姆所說:“法律所追求的正義實現(xiàn)即社會生活的最完美的和諧,只有將個人的欲望與社會的目標(biāo)相適應(yīng)才能達到。有助于達到這一目標(biāo)的規(guī)則就是正義的,否則就是不正義的。”[5]在行政公益訴訟中,作為原告的社會團體要承擔(dān)舉證責(zé)任,還要為訴訟花費大量的人力、物力和財力,因此對原告這種保護社會公共利益的行為以獎勵的形式加以補償或鼓勵,必將有利于更多的社會組織和公民加入到維護公共利益和監(jiān)督國家公權(quán)力合法運行的隊伍,從而推動行政法治的實現(xiàn)。最后,應(yīng)當(dāng)明確社會團體作為原告的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任的分擔(dān)是否合理,是影響公益訴訟能否進行到底及最終訴訟結(jié)果的關(guān)鍵。在行政公益訴訟情形下,有關(guān)對公益訴訟損害或可能損害的事實證據(jù)必須由原告承擔(dān);有關(guān)程序或民事上的事實,則應(yīng)遵循“誰主張、誰舉證”的原則。考慮到原告舉證上的困難,可在訴前設(shè)置獨立的證據(jù)調(diào)查階段,從而有利于及早明確爭訴焦點,防止訴訟拖延,也便于法院嚴(yán)把立案關(guān),防止濫訴。

(二)社會團體提起行政公益訴訟的方式

第一,以代理人的身份參與行政公益訴訟。社會團體在接受委托后,可以以權(quán)利受到行政行為侵害的個人或組織的代理人身份提起行政公益訴訟。從形式上看,這與非公益性組織在一般的行政訴訟案件中作為原告的代理人參與訴訟是沒有區(qū)別的,但兩者的本質(zhì)區(qū)別在于訴訟目的的不同。在行政公益訴訟中,訴訟的目的是維護公共利益,而在一般的行政訴訟中訴訟的目的是維護個體的利益。社會團體在接受委托時,該組織的法定代表人是委托訴訟代理人。法定代表人征得委托人同意,可以指定該組織的成員作為訴訟代理人。

第二,支持起訴,即由社會團體幫助、鼓勵具有公共利益因素的行政爭議中的個人或組織提起行政訴訟。社會團體提供的幫助除了心理上、道義上的支持之外,更包括物質(zhì)上的幫助和法律上的幫助,但需要注意的是,社會團體并不能代為行使訴權(quán),即支持起訴只能以訴訟外的支持為手段,而并不享有訴訟上的權(quán)利和義務(wù)。目前,我國的相關(guān)法律法規(guī)中尚沒有支持起訴的規(guī)定。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)盡快確立這一起訴制度。由于行政相對人與代表國家的行政主體相比往往處于弱勢地位,可能會因為懼怕公權(quán)力而不愿或不敢對行政機關(guān)提起訴訟。而充分發(fā)揮社會團體支持起訴的作用,可以有力維護行政相對人的合法權(quán)益。

第三,作為原告直接提起行政公益訴訟。這是社會團體參與行政公益訴訟的重要形式。社會團體作為原告直接提起行政公益訴訟的前提,是社會團體對與其沒有利害關(guān)系的行政行為享有原告資格。我國應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗,賦予社會團體提起行政公益訴訟的原告資格,使社會團體能夠作為原告直接對危害公共利益的行政行為提起訴訟,以便更好地維護國家利益和公共利益。[6]

(三)對社會團體提起行政公益訴訟的必要限制

社會團體行使行政公益訴權(quán)獨具優(yōu)勢,但是如果對其行使訴權(quán)不規(guī)定法律的邊界,就可能出現(xiàn)濫用行政公益訴權(quán)的現(xiàn)象,所以應(yīng)該對社會團體提起行政公益訴訟進行必要的限制。從防止濫訴和我國的國情出發(fā),可以考慮對團體訴訟做如下一些限制:首先,能夠提起團體訴訟的社會團體必須是公益性團體,且是被行政機關(guān)承認(rèn)的、有信譽的合法團體。其次,如果出現(xiàn)以下兩種情形之一者,團體不宜主張其成員利益。第一,團體內(nèi)部成員利益存在明顯分歧和沖突,比如,某項行政行為會損害團體中一部分成員的利益,但是卻會給另一部分成員帶來收益;第二,某些權(quán)利主張必須由成員自己決定提出,比如,某些有關(guān)人身權(quán)的糾紛。再次,由社會團體的性質(zhì)決定,社會團體提起行政訴訟應(yīng)限于其宗旨和業(yè)務(wù)的范圍。社會團體只能對影響其成員權(quán)益的行政行為提起訴訟,對超出社會團體宗旨和業(yè)務(wù)范圍的案件,社會團體不享有起訴的資格。因為,每一個社會團體成立的宗旨、目的各不相同,社會團體能夠作為公益代表人,源于其宗旨,亦應(yīng)限于其宗旨的范圍。最后,團體訴訟最主要的目的是行使權(quán)利保護的預(yù)防功能,受行政行為損害的利益一般并不屬于社會團體本身,因此一般無權(quán)行使損害賠償請求權(quán),除非團體已經(jīng)得到其成員的明確授權(quán),否則賠償請求權(quán)還是屬于其成員所有。

[1]鄒永賢.現(xiàn)代西方國家學(xué)說 [M].福州:福建人民出版社,1993:158-159.

[2]黎軍.行業(yè)組織的行政法問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2002:138.

[3]孫碗鐘,江必新.行政管理相對人的權(quán)益保護 [M].北京:人民法院出版社,2003:335-336.

[4]王名揚.法國行政法 [M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1988:680.

[5]張宏生,谷春德.西方法律思想史 [M].北京:北京大學(xué)出版社,1990:354.

[6]唐秋玲,熊勇先.社會團體的行政公益訴訟原告資格[J].湖南冶金職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2006(1).