新中國成立以來國企治理結構變遷的政治根源

吳金群

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

新中國成立以來國企治理結構變遷的政治根源

吳金群

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

一個企業的生存與發展，不僅需要其治理結構在經濟上是有效率的，而且必須在政治上是合適的。對于國有企業而言，政治上的是否合適甚至比經濟上的是否有效更為關鍵。60多年來，意識形態的影響、政府的介入以及利益集團在公共決策中的博弈共同構成了我國國企治理結構變遷的政治根源。新中國成立初期，意識形態對國企治理結構變遷起著強大的推動作用。改革開放后，意識形態對國企治理結構變遷起著主要的制約作用。政府則為了實現政治理想、提高政府合法性、維護社會穩定等政治目標而廣泛介入了國企治理結構的變遷。從靜態角度看，國企治理結構變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態角度看，國企治理結構的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。

國有企業；治理結構；政治根源

所謂國企治理結構，就是指協調國有企業各利益相關者之間責、權、利關系的一整套制度安排。在計劃經濟時期，這套制度安排主要圍繞著黨委會、職代會、工會等“老三會”而展開；在市場經濟條件下，則包含了股東會、董事會、監事會、股權結構、高管薪酬、財務信息披露和透明度等諸多方面的內容。這些制度安排的創立、變更以及隨著時間的變化而變化的過程即為國企治理結構變遷。在以往的研究中，人們片面強調甚至默認了企業治理結構變遷的效率邏輯與經濟基礎，而常常忽視政治因素的重要影響。實際上，企業既存在于經濟環境之中，又深受嵌入于其中的政治環境的影響。一個企業的生存與發展，不僅需要其治理結構在經濟上是有效率的，而且必須在政治上是合適的[1]P405。對于國有企業而言，政治上的是否合適甚至比經濟上的是否有效更為關鍵。新中國成立60多年來，政治因素在很大程度上影響了國企治理結構變遷的方向與路徑。

一、意識形態的影響

意識形態是人們對于世界看法的一套信念，它不可避免地與個人在觀察世界時對公正所持的道德、倫理評價相互交織在一起[2][3]P53。新中國成立初期，在新民主主義意識形態下，國營經濟領導下的多種經濟成份得到了并存發展。其中，國營經濟處于領導地位，得到了優先發展。同時，積極鼓勵和扶持勞動人民的合作經濟與公私合營經濟；利用、限制和改造私人資本主義經濟；對于個體經濟，則通過互助合作的方式，積極而又慎重地引導其發展，走向共同富裕。隨著新政權與社會的穩定，黨和政府就著手對國營企業進行了民主改革，廢除了舊的管理制度，建立起一套符合社會主義意識形態的民主管理制度，即工廠管理委員會和職工代表大會。就企業內部領導體制而言，在國民經濟恢復時期，各大區可以自主選擇采用廠長負責制或者是黨委領導制。1953年以后，黨和政府逐步加強了中央集權和經濟的“條條管理”，在全國范圍推行了“一長制”。一長制能夠比黨委領導制更能體現責任到人，加強統一指揮，避免互相推諉扯皮，但是也存在一些缺陷，如：無法協調企業內部的黨、政、團、婦等組織的關系、與上級領導機關實行的黨委領導制不易銜接、與企業管理民主化目標有一定的沖突。因此，1956年9月，劉少奇在“八大”所作的政治報告中正式提出在國營企業中實行黨委領導下的廠長負責制。值得一提的是，對資本主義工商業的社會主義改造實際上是超前的意識形態直接催生的結果。隨著過渡時期總路線的頒布以及全國上下興起的學習熱潮，黨較好地消解了各種異質的意識形態，使得社會主義意識形態取得了在國內壓倒一切的優勢。私營企業主對交出企業的所有權與控制權雖然有些戀戀不舍，但他們又“自愿”地接受了社會主義改造。其中的主要原因在于：社會主義的信仰體系誘發了社會主義經濟與政治制度的建立，而這一套制度為了實現其內含的意識形態目標，就出臺了一系列相應的公共政策，這些公共政策大大地改變了當時的企業治理環境與實踐。在自由市場逐步消亡、國家基本控制了商品的供銷渠道、原材料缺乏、資金短缺、企業效益嚴重下滑、以及在企業內部所有者的權利與管理者的權威受到工人的嚴重挑戰等背景下，私營企業主就只能鉆進意識形態設定的唯一通道了。

改革開放前的國企治理結構雖在不同的時點有所差異，但都與傳統社會主義意識形態與計劃經濟體制相適應，屬于典型的行政型治理。其最大特點就是兩權不分，政企不分，從而導致企業治理中的資源配置行政化、經營目的行政化與經營者人事行政化[4]P294。改革開放后，如果從對計劃與市場關系的認識、個體與私營經濟的地位、收入分配制度與基尼系數等三個維度來透視，中國的主流意識形態已在國家主導下發生了巨大的轉變[5]。這一轉變可以1992年為界分成前后兩個時期。1992年之前，屬于中國意識形態轉型的探索階段，黨從革命意識形態的概念庫中選擇出某些特定的概念符號，對其進行重新強調與解釋，成功地把意識形態從傳統全能社會主義的“革命信仰”引向了后全能主義的世俗化階段。從1978到1984年，中國剛剛從“左”的禁錮中走出來，國營企業的外部治理機制乃是以“計劃經濟為主，市場調節為輔”。在這一背景下，國企治理結構的改革就只能采用不具有意識形態負面沖擊且容易被當時觀念接受的形式，即放權讓利，擴大企業自主權。1984年10月，黨的十二屆三中全會改變了企業治理的外部機制，提出了“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”理論，并于1987年發展為“國家調節市場，市場引導企業”。與此相適應，實行國營企業所有權和經營權的“兩權分離”正式成為主導性的改革思路。然而，整個改革進程始終都是在主流意識形態框定的場域內進行。這就是“籠子與鳥”的理論，也就是說，企業是一只鳥，不能老是綁著它的翅膀，要讓它自由地飛。但是，國營經濟體系是一個大籠子，鳥再怎么飛，也不應該飛出這個籠子。所以，20世紀70年代末到90年代初的國企治理結構變遷實際上是一場“籠子里的變革”。

1992年以后，中國的意識形態轉型開始具有了明確的目標，一個連貫的向市場體制轉變的戰略開始出現[6]P14。1992年初鄧小平的南方談話，針對左派思潮原教旨主義地反對市場化改革的保守傾向，提出“右可以葬送社會主義，‘左’也可以葬送社會主義。中國要警惕右，但主要是防止‘左’”[7]P375，從而結束了理論界諸多關于姓“資”、姓“社”問題的爭論，進一步解放了人們的思想。10月，黨的十四大提出：“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。從此，國企治理的外部機制開始了發生質的變化。也正是這一年，我國將“國營企業”開始改稱為“國有企業”。1993年11月，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，建立現代企業制度是國有企業改革的根本目標。12月頒布的《公司法》，則為現代企業制度的構建、也為被市場經濟國家廣泛認可的公司治理奠定了法律基礎。相對于產權改革而言，公司制度是一個具有較少意識形態色彩的概念，因此，本應與公司制改革同步進行的產權改革，在實踐中是稍稍滯后的。在國有企業的公司化以及隨后的產權制度改革過程中，不時地會有意識形態的沖擊與憂慮。20世紀80年代的股份制試點以及90年代初兩家證券交易所的建立，為全面的股份制改造打下了基礎。然而，股份制改造會不會削弱公有制的主導地位、與社會主義國家的基本性質是否一致等問題一直縈繞在決策者心目中，生怕觸動了敏感的意識形態神經而使改革半途而廢。比如，國有股權必須占絕對控股地位、而且不可上市流通的規定就是當年為回避意識形態爭論而設計的近乎絕妙的想法。但是，這樣的制度安排至少蘊藏著兩個重要的問題：一是股權結構的不合理，國有股一味的“獨大”不僅是一種控制性資源的浪費，而且不利于提高企業的經濟效率；二是股權分置問題，近2/3左右的股票不能上市流通使得我國股市的發展出現畸形。在國有股減持失敗后，中國證監會于2005年4月29日發布了《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，宣布正式啟動股權分置改革試點工作。目前，中國已逐漸步入“后股改時代”。雖然“大小非”問題依然困擾著中國股市，但股權分置改革仍將以時間最短、進展最順利，及對改革成效爭議最小的重大制度變革而載入國企治理結構變遷的史冊。

二、政府的介入

一般來說，政府具有狹義與廣義之分，狹義的政府僅指政權系統中的行政部門，而廣義的政府則包括行政、立法與司法等所有的政權體系。在我國，因為存在特殊的黨政體制，處于領導地位的共產黨也可以被納入到廣義政府的行列。本文所討論的政府主要是指廣義政府，即黨和國家意志的體現者。我們不能假定政府只有政治目標，但是可以假定政府的目標不是純經濟的[8]。而且，在制度變遷中政府的政治目標通常支配著經濟目標[9]。在總體上，我國國企治理結構變遷可以被看作是一個由政府主導的制度變遷過程。這一過程在本質上屬于政治性決策，并由政府來推動。盡管有許多其他因素共同影響著國企治理結構的變遷，但與政治決策者的改革意愿相比，都只能處于從屬性地位。我們可以把政府介入國企治理結構變遷的政治目標函數簡單地描述為：F（I，L，S）=F1（I）+F2（L）+F3（S）。其中，F1（I）代表政治理想，F2（L）代表政府合法性，F3（S）代表社會穩定。I、L、S分別代表影響這三個分目標的因素集，而 、、則表示這三個分目標在整體政治目標中的權重。

所謂政治理想，就是在政治系統運行過程中，人們對稀缺資源進行權威性分配的一種價值追求。它是人們對政治生活“應然”狀態的一種信仰，不僅為人們的政治生活提供了重要的精神支柱，也為人們的政治行為提供了必要的行動指南。新中國成立后，在毛澤東心目中，就是要創造“一個純粹公有制成分、實行產品經濟、分配上大體平均、限制‘資產階級權利’的自我封閉的‘社會主義’樂園。在這個社會里，產品并不豐富，但是分配平均；社會分工極為模糊，但是‘公正’；所有制成分單一，但是‘純潔’”[10]P130。為逐步地實現這一政治理想，政府利用強大的行政壓力、無聲的資本滲透和劇烈的群眾運動這三大武器[11]，使得新中國成立初期的企業治理發生了天翻地覆的變化。在外部治理機制方面，消滅了市場，建立了計劃經濟；在所有權結構上，消滅了私有制，建立了單一的公有制；在控制權方面，“工人階級領導”為政府與工人提供了相互合作的信念基礎。同樣地，改革開放后政府介入國企治理結構的變遷也是（雖不僅僅是）為實現某種政治理想。只不過，此時的政治理想更多地具有“迂回”的特點。正是在中國特色的社會主義理想的導引下，國企的外部治理機制逐漸從計劃經濟轉軌到了市場經濟；在所有權結構上日益呈現出多元化與混和的特征；普遍建立了股東會、董事會、監事會等現代企業治理結構。

政府合法性，也就是公眾基于某些價值標準而對政府管理所表示的認可。它是政府闡述其權力來源的正當理由，也是公眾自愿接受政府管理的價值依據。政府對國企治理結構變遷的適當介入之所以能夠提高其合法性水平，其主要原因在于：政府可以彌補國企治理結構變遷中的市場不足與失靈；政府推動國企治理結構變遷具有諸多的優勢；政府主導的改革可以改善國企的績效并促使國民經濟健康發展。如果政府介入國企治理結構變遷能夠給所有利益相關者都帶來凈福利的增加（即帕累托改進），那么，政府的合法性就會得到顯著的提高。然而，這種理想狀況很少能夠出現。因此，次優的目標就是在作了卡爾多-希克斯補償以后，某些利益群體有凈福利的增加。但遺憾的是，因為市場的“交易失靈”與政府“二次分配失靈”同時存在，這一次優目標也不一定能夠實現。更為現實的情況是，在政府介入國企治理結構變遷過程中，有些利益群體得利了，而有些利益群體受損了。為謀求合法性水平的提高，政府就需要保證從得利群體獲得的政治支持大于受損群體施加的政治反對。

正如馬克思指出的，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關[12]P82。因此，一旦有了利益上的沖突，人類本能的魔鬼就會被充分調動起來，甚至不惜犧牲社會運行的有序性和連續性，社會動蕩或不穩定便由此產生。具體而言，國企治理結構變遷的過程會滋生不穩定因素的原因主要有：一是收入分配差距日益擴大。貧困（無論是相對的還是絕對的）導致了人們的“渴望”與“現實”之間的差距越來越大，從而不斷滋長“頹喪”，成了社會不穩定的一個根源。二是管理層的腐敗大量涌現。當國有企業職工發現他們還在為生活上的入不敷出苦苦掙扎時，經理們卻在大肆揮霍公有資產。許多企業破產倒閉，他們的廠長經理卻因此暴富，成為“窮廟里的富方丈”。三是某些利益群體的被剝奪感日益增強。工人在喪失國家的有效保護，又沒有自己組織的情況下，日益成為“市場鞭子”和管理者專制的受害者[13]。在國企治理結構變遷過程中，弱勢群體體驗到了強烈的被剝奪感，而且對美好生活的“追求”已經被明確地喚醒。同時，他們被許諾在未來的某個時間一定會夢想成真。但是，在既定制度指引的航向上又看不到實現夢想的希望。此時，那些在長久等待中希望落空的弱勢群體，就可能會利用他們幾乎唯一可用的資源——騷亂的權力。

為實現政治理想、提高政府合法性以及維護社會穩定，我國政府積極介入了國企治理結構的變遷，其方式主要有：第一，引導國企治理結構改革的方向。我國作為經濟轉型國家，政府擁有更多的“日程安排權”[14]。政府不僅可以利用市場機制逐漸誘導最佳治理結構的形成，更可以利用手中的權力直接設定國企治理結構改革的方案并強制推行。因此，無論是經濟體制改革目標的選擇，還是兩權分離、承包制、公司化與股份制改革，我國政府在引導國企治理結構改革的方向上發揮的作用都比較顯著。第二，建立國企治理結構變遷的法制基礎。法律層面的制度安排是有關企業治理的公共契約，它可以節省企業各利益相關者簽訂具體合同時所要花費的成本。我國國企治理結構變遷的法制基礎經歷了一個從弱到強的歷史過程，取得了一系列積極的成果，并已初步建立了較為完整的企業治理規范體系。其中，1994年實施的《公司法》和1997年實施的《證券法》是兩個標志性法律。第三，拓展國企治理結構變遷的選擇空間。政府取消一種帶有限制性的政策的效應，相當于擴大制度選擇的集合[2]。與計劃經濟時期相比，我國政府對國有企業的過度規制已得到大大放松。同時，競爭性市場體系的構建有助于各利益相關者作出更多的自主選擇。比如，經理人市場的完善有利于企業家職能的分解，并可通過代理權的爭奪來降低代理成本；公司控制權市場的完善可以形成一種無形的壓力，減少代理人的偷懶行為，并為股權的分散提供某種可能；產品市場的有序競爭則可以迫使代理人在營造自己獨立王國時有所收斂。

三、利益集團的博弈

所謂利益集團，是指在利益多元化的社會中，由已經意識到存在共同利益的人們組成的，為實現共同的目標，以自覺的方式聯合起來參與政治過程，并試圖影響一個國家或地區公共決策的非政權性集合。國營企業的效率低下問題早在20世紀60年代初期就被注意到了，但是在1978年以前，對這一問題的改革思路都局限于行政性的放權和收權，即部門和地方之間經濟管理權力的重新劃定，以及與此緊密相連的行政機構增減的循環往復之中，不僅沒有觸及傳統經濟中的深層次問題，而且形成了“一死就放—一放就亂—一亂就收—一收又死”的死亂循環。改革伊始，無論是政府官僚利益集團、經營者利益集團還是職工利益集團都有通過提高企業效率來分享更大“業績蛋糕”的沖動與需求，同時又比較容易地（盡管可能是膚淺地）觀察到了傳統國企低效率的根源在于企業缺乏經營自主權。所以，按照“摸著石頭過河”的改革邏輯，企業改革就從放權讓利開始，圍繞著“權利換效率”這個中心展開[15]P47。放權讓利式的國企治理結構改革，促進了企業的增產增收，實現了“國家多收，企業多留，個人多得”的帕累托改進。然而，放權讓利只是新舊體制轉換時期的一種過渡方法，國營企業在本質上還是難以改變行政附屬物和計劃工具的地位，讓官僚利益集團與經營者利益集團共同分享企業剩余索取權和控制權勢必摩擦不斷并滋生腐敗。而且，因為制度安排的不合理和激勵的不兼容，陷入了放權不足則企業仍然缺乏能夠行使優化配置資源的充分自主權，放權太多又導致內部人控制使所有者失去最終控制權的困境。

企業利潤的連續下降，使得官僚、經營者與職工等利益集團的利益都受到了損失。1985年后，國務院對承包經營責任制進行了試點，并于1987年在國營大中型企業全面推廣。其基本思路是：國營企業財產屬于全民所有，在企業以承包經營合同明確其與國家間責權利關系的基礎上，由國家授予企業經營管理權，實現國家所有權與企業經營權的“兩權分離”。實踐證明，承包制較大地調動了企業經營者和廣大職工的積極性，在一定程度上提高了企業的經濟效益，增強了國營企業的活力。但是，承包制只是在不改變國家所有制的前提下，對企業的經營權、剩余索取權與控制權以合約的形式在國家與企業之間作了新的安排，并沒有從根本上觸動企業的產權制度、組織制度和管理制度。隨著時間的推移，承包制在企業治理方面的缺陷也開始顯現，比如：承包制雖然能夠對好的績效進行激勵，但卻難以對壞的績效進行懲罰，所謂的“大棒”像根細長的面條那樣軟弱無力；承包制下的國企產權出現了“場內”與“場外”兩個所有者，并導致了嚴重的“內部人控制”；承包制下政府與經營者之間的關系依然具有強烈的行政化色彩，極易發生“鞭打快牛”與權錢交易；經營者常常無視企業發展的長遠利益，通過拼機器拼設備，讓員工加班加點，追求自身短期利益的最大化。

有必要注意的是，在我國全面推廣承包制改革之前，在國內少數地方實際上已經開始了股份制的試點。與股份制試點相適應，1990年11月上海證券交易所成立，1991年4月深圳證券交易所成立。從此，新中國中斷了近50年的資本市場又徐徐開啟。既然承包制與股份制幾乎是在同時進入決策者視野并在實踐中進行試點的，那么為什么在1993年之前，中國國企改革的主導方式是承包制而不是股份制？這一改革路徑的形成，一方面是因為人們對股份制的認識水平還非常有限，又因長期受傳統社會主義意識形態的影響，依然擔心股份制改革的政治風險。另一方面也是各個主要利益集團的共同選擇，而且這一制度選擇在總體上具有帕累托改進的性質。對于中央決策部門而言，選擇承包制而非股份制，有助于延長他們在計劃經濟體制下的政治生命。對于地方政府來說，采用承包制而不是股份制有助于增加預算外收入，從而增加其可支配的預算規模。對于經營者利益集團而言，承包制可以使企業保留國有身份，繼續享受國家計劃的保護。同時，職工利益集團選擇承包制既可以保住其鐵飯碗，又可以在提高收入水平的同時享受在職的閑暇。所以，承包制而不是股份制是當時各主要利益集團的共同選擇。

1993年11月，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度是國有企業改革的根本目標。12月，我國頒布了公司法。現代企業制度改革目標的確立與公司法的頒布，標志著中國開始了經濟型治理的深度探索。在某種程度上，探索的進程與最終的結果都取決于利益集團間的力量對比。從靜態角度看，國企治理結構變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態角度看，國企治理結構的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。中央決策部門一方面主張推進現代企業制度建設，另一方面又因為擔心在此過程中會發生國有資產的流失以及國企職工的就業無法保障（從而危害社會穩定），對股份制改革持較為謹慎的態度。即使他們預見到了公司化與股份制可以帶來財政收入的增長，但還是擔心在充分試點與建立配套制度之前貿然推進企業改革會引發職工利益集團的不滿，危害其政治前途。對于地方政府而言，1993年“國有企業和主管部門收入”從預算外收入中劃出，導致預算外收入大幅下降。1994年的分稅制又使地方財政收入在全國總財政收入中的比重劇減。更嚴重的是，1993年以后，國有企業（尤其是地方企業）的虧損額急劇增加，地方財政來源于國企的收入大大減少，而且還得為國企的巨大虧損埋單。因此，地方政府積極主張推進現代企業制度的建設。在計劃經濟年代，經營者可以利用企業的國有身份享受優惠與照顧。然而，隨著社會主義市場經濟體制目標的確立與商品市場化程度的提高，企業的國有身份不僅享受不了多少的優惠，反而因為產權不清、權責不明、政企不分、管理不嚴、機制不活等原因而在與鄉鎮企業和私營企業的競爭中屢屢受挫。此時，現代企業制度給了經營者美好的憧憬。相對來說，職工在改制過程中的風險承受能力更低一些。企業的改制，一般不會大幅度提高在職職工的工資和福利水平。但是，由于改制后會加強企業管理，促使生產率的提高，影響職工對閑暇的享用（部分職工還可能會失去工作崗位），而這必然會損害職工的總體福利水平。更何況，改制以后的企業一般會失去國有企業的傳統身份，職工的地位也就從“主人”轉變為“雇工”，這又會造成職工的心理損失。所以，如果沒有足夠的補償，職工往往會反對企業的改制。因此從總體上說，20世紀90年代中期以來國企治理結構的改革主要是由官僚利益集團發起、經營者利益集團支持、職工利益集團權變的博弈場景下展開的。在這一過程中，因為掌握著主導制度變遷最為重要的權力資源，官僚利益集團的作用最為關鍵。

四、結論與啟示

60多年來，意識形態的影響、政府的介入以及利益集團在公共決策中的博弈共同構成了我國國企治理結構變遷的政治根源。新中國成立初期，超前的意識形態對國企治理結構變遷起著強大的推動作用。改革開放后，滯后的意識形態對國企治理結構變遷起著主要的制約作用。政府則為了實現政治理想、提高政府合法性、維護社會穩定等政治目標而廣泛介入了國企治理結構的變遷。從靜態角度看，國企治理結構變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態角度看，國企治理結構的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。

歷史表明，人們過去作出的選擇決定了其現在可能的選擇[3]中譯本序P1。同樣的道理，歷史將繼續證明，人們現在作出的選擇可能影響其未來的發展路徑。人們只有充分考慮到國企治理結構變遷的政治邏輯，才能準確地理解國企治理結構變遷的歷史，并進而更好地把握國企治理結構改革的未來。顯然，意識形態、政府以及利益集團等政治因素還將影響國企治理結構的進一步改革。透過政治根源，我們發現，世界各國的企業治理改革不能盲目地去追求“全球趨同”，因為各國的政治差異比經濟差異更難以消除。無疑，這一發現對于我國的國企治理結構改革具有重要的指導意義。需要提醒的是，本文強調了國企治理結構變遷的政治根源，并不是要完全否定國企治理結構變遷背后的效率邏輯與經濟基礎，我們只是強調了長期以來被人們忽視的政治視角，試圖提醒人們在狹隘的新古典工具箱內難以發現所有經濟問題的解決方案，并喚起人們對國企治理結構變遷背后政治問題的關注。

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（責任編輯 劉華安）

F121.1

A

1008-4479（2010）04-0023-06

2010-03-02

浙江省社科重點研究基地2009年度重點課題“保增長背景下的我國政企互動模式研究”（09JDLB003Z）。

吳金群（1975-），浙江東陽人，經濟學博士，浙江大學公共管理學院講師，主要研究方向為政府與企業、地方政府與區域發展等。