建國以來黨管農村工作體制機制的沿革及啟示

謝忠平

（中共天津市委黨校 黨建研究所，天津 300191）

建國以來黨管農村工作體制機制的沿革及啟示

謝忠平

（中共天津市委黨校 黨建研究所，天津 300191）

黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。建國以來，在領導農村工作的實踐過程中，黨管農村工作的體制機制也得到不斷的完善和發展，形成了自己的特點。回顧和總結建國以來黨管農村工作體制機制的變遷，為以后進一步創新與完善黨管農村工作體制機制提供了有益的借鑒。

建國以來；黨管農村工作；體制機制；沿革與特點；經驗與啟示

新中國成立以來，由于農村工作始終在黨和國家的各項工作中具有戰略性、基礎性的地位和作用，黨中央也始終把農業、農民和農村問題擺在各項工作的首位，始終堅持黨對農村工作的強有力的領導。在領導農村工作波瀾壯闊的執政實踐中，不但初步形成了一套具有中國特色的黨管農村工作的體制機制，而且為未來黨管農村工作體制機制的進一步完善與創新積累了寶貴的經驗。

一、建國以來黨管農村工作體制機制的沿革

第一階段（1949-1957）：黨管農村工作體制機制的形成時期。新中國成立后，黨直接領導完成了土地革命，引導農民走上了合作化道路，并迅速在中國農村建立了鄉村基層政權體制，基層鄉鎮建黨委，村建黨支部。1952年11月12日，中央決定成立農村工作部，負責制定和實施全國農村的各項方針政策，并且每兩個月要向黨中央做一次關于農村工作的專題報告。1953年2月，建立中共中央農村工作部，與分管農業的副總理和國家農業部共同實施中央的農村工作政策；地方在縣級以上各級黨委建立農村工作部（或農村工作委員會），作為同級黨委領導農村工作的工作部門。

第二階段（1958-1978）：黨管農村工作體制機制的曲折發展時期。1962年10月，撤銷中共中央農村工作部，中央和地方黨委對農村工作的領導趨于黨政不分；隨著人民公社的普遍建立，基層實行黨政合一、權力高度集中的“一元化”領導體制，這一時期是農村干部權力的鼎盛時期，也是基層組織的超強控制時期；“文革”時期，各級革委會成立，黨管農村的體制機制處于紊亂狀態。

第三階段（1979-現在）：黨管農村工作體制機制的改革完善時期。“文革”結束后，中央沒有恢復農村工作部，但80年代設有農村政策研究室，承擔一定的政策指導職能；1989年，撤銷農村政策研究室，中央再也沒有設立專門指導農村工作的機構。地方仍普遍保留黨的農村工作委員會或農村工作部。基層隨著家庭聯產承包制的推行，鄉鎮建制的恢復，人民公社的解體，黨的方針政策通過縣、鄉黨委一直到村黨支部貫徹落實；隨著農村經濟的發展，有的農村在村一級建立黨委；實行民主自治，有的基層黨組織直選，黨的基層領導體制開始進入民主化、制度化和規范化的階段。

二、建國以來黨管農村工作體制機制發展的特點

1、中央領導體制從直接領導轉為政策指導，但始終堅持黨對農村工作的強有力領導。從新中國的成立到改革開放之前，黨對農村工作的領導體制，在黨中央的層面表現為直接領導：即要么通過中央農村工作部直接領導農村工作，要么直接由中央作出決定。十一屆三中全會以后，中央領導體制由直接領導逐漸轉變為政策指導。中央沒有恢復于1962年撤銷的農村工作部，1983年設立的中共中央書記處農村政策研究室，基本上是一個研究機構，受中央委托起草有關農村方面的政策性文件，既不管人、財、物，更不會直接發號施令。1989年，中央農村政策研究室撤銷后，中央再也沒有設立專門指導農村工作的機構，農村工作由中央直接制定重大方針政策，由國務院具體實施。與改革開放以前相比，以中共中央名義制定下發的關于農村工作的決議文件減少，一般都是在歷次黨代會報告、中央經濟工作會議以及關于制定國民經濟和社會發展的規劃綱要中，中央對農村工作都會作出相應的規定和要求，當然，特別重大的問題，仍以中央全會決議的形式加以制定。因此，盡管黨管農村工作的領導體制有所變化，但黨中央始終把農業、農民和農村問題擺在各項工作的首位，始終堅持黨對農村工作的強有力的領導。黨的領導是保持農村社會穩定和經濟繁榮的根本政治保證，也是農村基層民主建設得以順利進行的根本政治保證。正如黨的十五屆三中全會作出的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中所指出的：“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則”。

2、黨在領導農村工作的過程中，始終堅持黨委決定重大方針政策，黨委和政府共同實施的工作機制。從建國以來的實踐來看，無論是50年代的土地改革、農業合作化、人民公社，農村公共食堂、60年代的“四清”和社會主義教育運動，70年代的農業學大寨，80年代的家庭聯產承包責任制、廢除人民公社和恢復鄉鎮建制、發展鄉鎮企業，還是90年代的村民自治以及進入新世紀以來的建設社會主義新農村和農村土地流轉，這些引起中國農村發生深刻變革的重大事件都是在黨中央的直接決策和直接領導下進行的，在具體的實施的過程中，都是黨委和政府共同實施的工作機制。

3、地方始終實行黨政雙重領導體制，存在黨政機構重疊的問題。針對這一問題，在2006年至2007年的全國省、市、縣、鄉（鎮）四級黨委換屆中，全國各地基本實現了中央提出減少地方黨委副書記職數、實行常委分工負責、擴大黨政領導交叉任職比例的要求，地方各級黨委內部大多實行了“一正兩副”的形式，地方黨委不再設立專管農業的副書記，從而使得地方在管理農村工作中存在的雙重領導體制得到一定的變革和改善。同樣，在最基層的農村黨支部與村委會，也存在雙重領導體制的困擾，根據《村民委員會組織法》，農村經濟社會發展的各項工作應由村民大會直接選舉出來的村委會負責，但根據《中國共產黨基層組織條例》，鄉鎮黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心，這就說明村黨支部可以領導村委會，村里的各項事務也離不開基層黨組織的領導，因此，仍然實行的是一種雙重領導體制。

4、基層黨組織對農村工作的領導經歷了從高度集中向發揮農民群眾自主精神的轉變。新中國成立后，鄉村黨組織是伴隨著土地改革運動的開展而逐步建立起來的，并在土改工作隊撤離后在鄉村居核心領導地位。土改后，黨領導億萬農村走集體化道路，到1958年開始在基層建立了政社合一的人民公社體制，這一領導體制的突出特點是領導權的高度集中統一，即黨的一元化領導。“文革”時期，各級革委會紛紛成立，體制雖然非常紊亂，但人民公社的體制仍然得以保留下來。在改革開放后的1982至1985年期間，農村恢復了鄉鎮建制，取代人民公社體制，稍后開始用村委會取代原來的生產大隊，行駛行政管理職能。經過10多年的試點，1998年，國家正式頒布實施《村委會組織法》，將村委會定位為群眾自治組織，在基層實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。黨的十六大提出完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度。基層黨組織對農村的領導實現了由高度集中體制向發揮農民群眾自主精神的轉變。

三、建國以來黨管農村工作的經驗與啟示

1、必須用科學的體制機制來保證黨對農村工作的領導。一要深刻認識建立健全科學的體制機制的重要性和必要性。我們要把體制機制當作一種資本來對待，科學的體制機制可以減少黨的執政成本，增強黨的群眾基礎，鞏固黨的執政基礎；相反，則會帶來制約和削弱的負面作用。因此，必須以科學的體制機制來保證黨對農村工作的領導。二要堅持衡量體制機制科學化的基本標準。即有助于更好地推動農業生產力的發展；有助于協調各級各類領導農村工作的機構之間的關系；有助于建立領導者與被領導者即黨組織與農民群眾之間的良性關系；有助于克服官僚主義，增強領導活動的效率與活力；有助于培養造就更優秀的領導農村工作的干部隊伍；有助于農村的和諧穩定。三要積極探索推動黨管農村工作的體制機制科學化的實現途徑。如及時調整黨管農村的各類各級機構的設置、科學劃分各級各類機構的職責與權限、合理規定領導者的領導層次與幅度；積極探索切實加強基層組織建設的方式方法，擴大覆蓋面，創新活動方式，充分發揮農村基層組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，等等。總之，只有不斷推動體制機制的創新，建立科學合理的體制機制，才能保證黨的農村政策的順利實施，促進農業發展、農民增收和農村穩定。

2、必須隨著農村經濟社會的發展適時改革完善黨的領導體制和工作機制。任何領導體制和工作機制都具有社會屬性和自然屬性，它的社會屬性決定了我們必須根據生產力的發展和經濟基礎的改變，不斷變革并發展領導體制和工作機制，以使其適應變化了的情況，突破原有的僵化與教條的觀念。它的自然屬性決定了我們變革、發展與完善領導體制的過程中，正確地對待歷史上與國外的領導體制，既不能盲目照搬，也不能一概排斥，而應在立足自身現實條件的基礎上，采取客觀、科學的態度，去粗取精，取長補短，用批判繼承的觀點吸取其中的合理因素，為我所用，以加快黨管農村領導體制和工作機制的改革與完善的進程。正是基于以上認識，在進入改革開放新的歷史時期后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社這種政社合一的體制明顯不適應農村經濟社會發展的需要，于是，我們黨果斷地恢復了鄉鎮建制，撤銷了人民公社。自1998年推行村民自治后，針對農村基層普遍出現的“強村委、弱支部”的局面，各地黨組織探索推行了直選黨支部書記、“一肩挑”、“兩推一選”、“公推直選”等方法來增強農村黨支部的群眾基礎。總之，隨著農村經濟社會的發展，適時改革完善黨的領導體制和工作機制，是建國以來黨管農村工作的一條寶貴經驗。

3、改革黨管農村工作的體制機制，必須尊重農民群眾的首創精神。只有這樣，才有利于調動農民群眾的積極性，維護農民群眾的根本利益。黨的農村政策好不好，領導體制活不活、工作機制順不順，農民群眾感受最深，也最有發言權。黨領導農村工作的實踐也證明，什么時候我們對農民群眾的首創精神給予足夠的尊重，對他們的積極性加以充分的調動，切實維護他們的根本利益，什么時候黨管農村工作的體制機制就能做到運轉協調、科學高效，黨在農村的執政基礎也就越加鞏固。在社會主義建設初期，我們黨曾經超越生產力的發展水平，不顧農民群眾的切實感受和真實意愿，在農村建立了政社合一的人民公社體制，結果，使社會主義建設遭受重大挫折。改革開放后，我們吸取了這方面的慘痛教訓。1979年9月28日，中共中央在《關于加快農業發展若干問題的決定》中明確指出：我們對農業的領導，一定要從實際出發，一定要按照自然規律和經濟規律辦事，按照群眾利益辦事，一定要堅持民主辦社的原則，尊重和保護社員群眾的民主權利，決不能濫用行政命令，決不能搞瞎指揮和不顧復雜情況的“一刀切”。在這一精神的指引下，農村才出現了家庭聯產承包經營責任制、鄉鎮企業、農民進城打工、村民自治、土地流轉、農民專業合作組織等等這些新生事物，這些都源于億萬農民的創造，無不是尊重和充分發揮農民首創精神的產物。對此，鄧小平深有感觸地總結道：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”①胡錦濤總書記也指出：“在改革的過程中，必須注重調動廣大農民的積極性和主動性，尊重農民的首創精神，切實保障農民的自主權。”②因此，我們必須堅持“黨委領導，農民主體”的原則，尊重農民的首創精神，相信群眾并依靠群眾，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為黨領導農村一切工作的出發點和落腳點，在總結研究農村改革發展實踐中不斷創新黨管農村工作的體制機制。

4、必須積極推動黨管農村工作體制機制向民主化、制度化和規范化的方向發展。黨的十一屆三中全會以來，我們加快了黨管農村工作體制機制民主化、制度化和規范化的步伐，但由于各種原因，黨管農村工作的體制機制在總體上仍然屬于集約制、一元制或者統屬制。從黨中央自上而下，一級管一級，形成的是一個類似金字塔式那樣的指揮系統，但管轄的范圍與規模隨層級的降低而逐漸縮小的領導體制。現行的這套體制機制具有權力集中、責任明確、步調統一、行動迅速等好處，但也存在權力過分集中，容易滋生官僚主義，導致“一把手”獨斷專行，上級包辦下級，從而壓制下級與基層的積極性、主動性與創造性等缺點。要克服以上缺點，就必須通過各種措施來積極推動黨管農村工作體制機制向民主化、制度化和規范化方向發展。只有使黨管農村工作的體制機制走上民主化、制度化和規范化的軌道，才能推動農村基層民主的發展，活躍農村基層民主生活，保障農民群眾直接行使民主權利；才能充分調動廣大農民群眾建設社會主義現代化的積極性和創造性；才能推動黨的農村政策的決策民主化和科學化，推動農村基層組織和黨風廉政建設，強化黨員和群眾對干部的監督，密切黨群干群關系；才能科學引導農村干部依法治村，正確執行黨的群眾路線和政策，按章辦事，做好工作。

注釋：

①《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年版，第242頁。

②《十六大以來重要文件選編》（上），中央文獻出版，2004年版，第117頁。

D267.2

A

1671-2994（2010）02-0078-03

2010-01-07

謝忠平（1976- ），男，江西九江人，中共天津市委黨校黨建研究所副教授。研究方向：黨的建設。

責任編輯：許如江