制度控權視閾下的黨內監督體系
——以機關黨組織監督職能的發揮為例

王海峰

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300191）

制度控權視閾下的黨內監督體系
——以機關黨組織監督職能的發揮為例

王海峰

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300191）

基于權力濫用的可能性，控權論提供多元化的控權方式，以保證權力的有效運行，其中制度控權在諸種控權方式中最為有效，但控權不僅僅著眼于對權力的控制，而且應關注權力所具備的建設性功能，即對權力的積極引導也能成為控權的一種有效方式。機關黨組織的相對“弱”地位使其行使監督權受到制約。機關黨組織監督職能的發揮必須具有完備的制度體系。除獨立的權力體系、網絡化的社會體系、人才體系外，民主也是一種監督力。黨內民主制度的完善，有助于機關黨組織監督職能的發揮。

機關黨組織；監督職能；制度體系；存在問題；完善對策

黨政機關是既承擔著承上啟下，保證政令暢通，維護全黨工作大局的責任，又擔負著根據全局的要求和本地區、本部門的實際，謀劃和推進改革、發展和穩定的重任。國家權力的運行，作用的發揮，責任的履行，實際上主要是由各級黨政機關中占有很大比例的黨員和黨員領導干部直接承擔的。如何加強對黨政機關黨員特別是黨員領導干部的監督，是機關黨組織面臨的一個重大課題。制度控權是機關黨組織監督職能發揮的重要手段。制度體系的完備與否，對監督的效果有著至關重要的影響。

一、制度體系在機關黨組織發揮監督職能中的重要作用

制度建設是一項具有根本性和長期性的重要工作，因為制度對權力的制約，是控權的不二法則，制度是決定因素。黨的一系列制度賦予了機關黨組織的監督職能地位，為機關黨組織監督作用的發揮提供了重要制度保證。

1、黨的一系列制度賦予了機關黨組織的監督職能。我們黨歷來高度重視機關黨組織在黨內發揮的監督作用，黨章規定：“各級黨和國家機關中黨的基層組織，協助行政負責人完成任務，改進工作，對包括行政負責人在內的每個黨員進行監督，不領導本單位的業務工作。”即黨章賦予機關黨組織“監督”的職能。1998年，《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》規定，機關黨組織對黨員特別是黨員領導干部監督的主要內容和方法，是對機關黨組織實施監督的具體化。黨的十六屆四中全會提出：“機關黨組織要嚴格組織生活，加強對黨員特別是領導干部的教育和監督。”黨的十七大對全面推進黨的建設新的偉大工程作出了總體部署，對機關黨組織發揮職能作用提出了新的要求。黨的十七屆四中全會指出：“把服務中心、建設隊伍貫穿機關黨組織活動始終，發揮黨組織在完成本部門各項任務中的協助和監督作用。”由此可見，制度賦予了機關黨組織以監督職能。

2、黨的制度規定了機關黨組織監督的主要任務、內容與方法。黨章規定了機關黨組織的主要職能，一是協助，二是監督。《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》具體規定了機關黨組織的九項主要職責，進一步明確了機關黨組織的主要任務，同時，也規定了機關黨組織的八項監督內容與八種監督方法，從制度上具體化了機關黨組織對黨員特別是黨員領導干部的監督。

3、全方位、立體化的監督網絡，為機關黨組織發揮監督職能提供保障。對黨員特別是黨的領導干部的監督，既來自于黨內、又來自于黨外，這實際上是個多層次、多方位、多渠道的監督體系。機關黨內的各項制度，是機關黨組織履行監督職能的有效保障。目前，機關黨組織普遍建立了學習教育制度、黨內生活制度；在發展黨員方面形成了黨員民主議事等制度；在檢查和監督領導干部方面形成了“廉政公示”，個人重大事項和收入申報等制度。體制內存在的黨外監督，是機關黨組織發揮監督職能的又一制度保證。黨外監督主要是群眾監督、輿論監督和民主黨派的監督。輿論監督在監督黨的領導機關和領導干部方面起著十分重要的作用。

二、機關黨組織發揮監督職能面臨的問題

事實已充分地證明：沒有以制度為載體的監督是沒有秩序的監督，沒有以制度為保障的監督是軟弱的監督。目前，機關黨組織的工作受到各級黨委的重視，其監督職能也有一定程度的發揮，但是，也應該看到，機關黨組織因制度體系的不足，存在著監督職能發揮乏力的現象，主要表現在：

1、監督缺乏權威性，導致弱監。監督的實質是制約權力，要實現對權力的制衡，就必須賦予監督者以必要的監督權。一是從目前機關黨組織的地位與權限來看，部門黨組或行政領導班子與機關黨組織在理論上是指導關系，但在實際上卻成為事實上的領導關系，機關黨組織只能在單位黨組或行政領導下開展活動。二是從機關黨組織對黨員的教育管理來看，民主生活會、民主評議黨員等項工作的質量不高、要求不嚴，存在表面應付、走過場的現象。三是從被監督者的地位來看，黨員領導干部，尤其是“一把手”職高權大，難以監督。在一些單位和部門，對一把手賦權過重，班子成員和下屬，包括機關黨組織不敢、不好對“一把手”進行監督。

2、監督體制上的關系不順，導致監督過程的虛監。一是從機關黨組織書記的配備來看，有三種傾向：（1）機關黨組織書記由單位領導班子成員兼任。（2）機關黨組織書記由老弱人士來擔任。（3）機關黨組織書記是由行政領導來決定。這種建構也給機關黨組織發揮監督作用帶來了一定的難度。二是機關黨組織不參與本單位業務工作的領導，本單位黨員領導干部也無向黨組織報告工作的責任，使機關黨組織缺乏有效的監督條件和監督手段。三是活動經費得不到保障。大多數單位黨組織的活動經費還沒有列入部門行政經費預算，經費緊張已成為制約機關黨組織開展活動的一個重要因素。

3、在運行機制上，監督工作缺乏系統性和穩定性容易導致漏監。監督作為一種帶有強制性的活動，如果沒有健全的監督制度和權威性的規定作為保障并規范監督行為，勢必顯得軟弱無力，難以收到實效。一是沒有建立互相配套的、具體的、操作性強的監督體系。如機關黨組織如何監督黨員領導干部、監督的內容、方法、途徑等，還沒有一個較完整的可操作的條例或規定。二是在實際監督工作中，屬于行為規范的“不準”比較多，而違反“不準”如何處置的規定卻很少。三是關于黨內監督的原則性制度多，而具體性、程序性、可操作性的監督制度少。四是對機關黨組織實施監督的內容、方法、程序等還沒有明確詳盡的制度規定，存在著較大的隨意性和盲目性，操作起來無章可循。五是缺乏強有力的監督機制。事后監督多，事前、事中監督少，造成監督的被動和措施的滯后性。

三、完善機關黨組織發揮監督職能的對策

機關黨內監督是一項系統工程，需要有健全的制度來規范和保障。監督的有效實施，要靠制定和執行相關制度來實現。機關黨組織監督職能發揮的制度體系應包括權力體系、民主制度體系、監督網絡系統與人才體系等，應建構黨內、黨外，全方位、立體化的監督網絡。

1、賦予機關黨組織更多的監督權限，樹立監督的權威，建立監督相對獨立的權力體系。就監督的功能而言，可分軟性監督的“權利監督”與硬性監督的“權力監督”。目前，就機關黨組織的監督方式而言，機關黨組織既沒有對機關領導干部的直接考察權，又沒有對他們的制約權。從某種意義來說，它只是一種“軟性”監督。因此，要加強機關的黨內監督，就必須確保機關黨組織的權力，增強其監督的權威性。一是確保機關黨組織對本機關重大問題決策的“參與權”。機關黨組織書記或主持工作的常務副書記應參加或列席本單位領導班子討論決定重大問題的會議，這樣，有利于機關黨組織做好預防性監督。二是確保機關黨組織對黨員干部任免、調動、獎懲的“建議權”。凡本單位對包括行政負責人在內的黨員干部進行評議、考核活動，都應吸收機關黨組織的代表參加；上級黨組織對本單位黨員領導干部進行考核時，應單獨體現出機關黨組織的意見；本單位領導班子在對黨員干部任免、調動和獎懲前，應征求機關黨組織的意見。三是確保機關黨組織對其所屬黨組織負責人任免的“審批權”。本單位黨委或行政領導班子不能任免基層黨總支或黨支部的書記、副書記。四是要確保機關黨組織向上級黨組織的“報告權”。機關黨組織認為有必要時，可向上級黨組織報告本單位黨員領導干部的情況。

2、拓寬機關黨組織的監督渠道，促進監督工作的良性循環，建立健全監督網絡體系。只有不斷拓寬監督渠道，建立起自上而下、自下而上、縱橫交錯、內外結合的監督網絡，才能消除監督的“空白區”和“中間地帶”。一是要加快建設機關黨組織的監督運行機制。盡快制訂機關黨組織對黨員、黨員對黨員領導干部、領導干部相互之間、機關上下級黨組織之間、各組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監督制約機制，以形成縱向與橫向密切配合的監督體系。二是監督部門要各司其職，各負其責。機關黨組織的重點放在對黨員的教育和管理；紀檢監察機關的重點放在執紀執法；組織人事部門的重點放在管好用好干部。同時，又要注意互相協調，溝通聯系，強化黨紀、政紀、法紀和經濟監督的統一協調，形成監督的整體合力。三是要充分發揮紀檢機關的牽頭作用。建立以紀委牽頭、各監督部門參加的聯席會議制度。同時，要依靠人民群眾的監督，加強輿論監督，實行政務公開，增強工作的透明度，特別是對群眾普遍關注的熱點問題，如干部任免、福利待遇等；對有關加強監督的決定、制度實行社會公開；重視網絡監督，以形成相互補充、相互協調的社會監督網絡，發揮社會監督的整體效能。

3、努力提高機關黨務干部的素質，增強履行監督職能的能力。機關黨組織及黨務工作者自身素質的增強，是提高監督質量和效果的重要途徑。一是加強機關黨務干部隊伍建設，把好入口關。真正把政治強、作風硬、素質高的干部充實到黨務干部隊伍中來。機關黨務干部要具備進行監督的專業知識。要提高監督者的監督能力，客觀上要求監督者不僅要有較高的政治理論水平和法律知識，還要有較強的監督專業知識。各級機關工委要加強對機關黨務干部尤其是紀檢干部監督專業知識方面的培訓。通過學習、教育、培訓，提高機關黨務工作者的政治素質和業務能力，造就一支政治強、業務精、事業心強的機關黨務干部隊伍，不斷提高機關黨組織履行監督職能的能力。二是提高機關黨組織的政治影響力。上級黨組織應支持機關黨組織參與組織人事部門做好機關干部的考核、民主評議和選拔任用工作。三是機關黨組織書記（或專職書記）由上級工委（或上級組織）考察審批，增強其工作的相對獨立性。四是要建立一個好的機關黨支部班子，特別是要選好支部書記。機關黨支部是對機關黨員進行教育、管理和監督的直接組織者。機關黨組織大量的、經常性的工作要靠機關黨支部書記去實施、落實。因此，機關黨支部書記素質的高低、責任心的強弱，直接關系著機關黨組織工作的效力。我們必須把那些具有堅強黨性、熱心支部工作，威信高、原則性強的黨員，選拔出來擔任支部書記。機關領導對那些兼任支部書記的同志，要盡可能地減輕他們業務上、工作上的擔子和壓力，以便他們能有較多的精力和時間去思考和組織支部的工作，條件允許的機關，最好配置專職書記，以便有專人去抓機關黨的工作。

4、完善黨內民主制度，健全機制，建立監督的民主制度體系。民主也是一種監督方式。黨內民主是黨組織力量的基礎，是實現對權力“軟性”監督的重要保障。一方面，要進一步擴大黨內民主，依靠組織的力量，提高機關黨內監督的權威。積極推行黨務公開、政務公開，不斷提高黨員干部的民主意識、主人翁意識和參與意識，讓機關廣大黨員積極參與到黨內監督的實踐活動中來；另一方面，要探求科學的權力運行機制，加強機關黨的“剛性”監督。一是建立和完善機關黨組織的監督制度，實現監督工作的規范化、制度化。健全制度主要是建立落實黨員領導干部雙重組織生活會制度、定期民主評議黨員領導干部制度、黨員行政負責人向黨員大會報告工作制度、專職機關黨務干部列席單位重要行政會議的保障制度和經費保障制度。二是強化預防和懲治機制。要加強事前防范，完善相應的預防機制；強化事中監督，健全權力運行過程的監督機制；強化事后監督機制和懲罰功能，這是機關黨組織發揮監督作用的重要保障。

①楚德江：《新控權論:構建雙重責任機制》，《鄭州大學學報》(哲學社會科學版)，2009年第1期。

②《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》。

③本書編寫組：《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（輔導讀本），人民出版社，2009年9月版。

④楚德江：《控權理論的價值與缺憾》，《甘肅社會科學》，2008年第3期。

D262.13

A

1671-2994（2010）02-0087-03

2009-12-22

王海峰（1976- ），男，山西臨縣人，南開大學周恩來政府管理學院副教授、博士。研究方向：中國政黨。

*本文系天津市哲學社會科學重點學科建設工程項目《關于黨內決策權、執行權、監督權相互制約相互協調運行機制研究》（項目編號：TJSKGC-GLOg12）的階段性研究成果。

責任編輯：劉建文