取消農業稅后云南農村發展面臨的問題及對策

李曉冰

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650223）

取消農業稅后云南農村發展面臨的問題及對策

李曉冰

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650223）

取消農業稅后，云南農村的發展中面臨著鄉村組織財力不足、日常工作正常運轉困難、鄉村債務負擔沉重、“一事一議”制度難推行、農村公共產品供給短缺、基層組織職能退化、農村土地糾紛增多等遺留問題。要解決這些問題，就應采取如下的對策和措施：加大財政轉移支付的力度，探索建立長效機制化解鄉村債務；規范完善“一事一議”制度；建立完善基礎設施投入的新機制；提高鄉村干部服務“三農”的綜合能力；推進鄉鎮機構改革，鞏固農村稅費改革的成果；規范和完善上級財政轉移支付的制度。

取消農業稅；云南農村發展；面臨的問題；對策研究

取消農業稅，是黨中央、國務院為減輕農民負擔，增加農民收入的一項重大舉措。從征糧、收稅、費改稅，直到全面取消面向農民的各種稅費，標志著農業和農村工作進入了一個全新的發展階段。然而，具有2600多年歷史的“皇糧國稅”終結的同時，也給云南農村的發展留下了若干須要研究和解決的問題。

一、取消農業稅后云南農村發展面臨的問題

1、鄉村組織財力不足，日常工作正常運轉難。（1）取消農業稅后，鄉村組織日常工作的正常運轉以及興辦公益事業面臨較大困難。過去，鄉鎮財政的常規收入主要由財政收入、地稅收入、國稅收入三部分組成。其中財政收入除以農業稅為主體外，還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其它收入；地稅收入主要是地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅等；國稅收入即增值稅的留存部分。取消農業稅后，財政收入渠道變窄，而鄉村道路建設、優撫支出等剛性支出又必須確保，盡管一再壓縮一般開支，仍很難緩解鄉鎮財政入不敷出的被動局面；村級經費雖然通過上級轉移支付得到一定的彌補，但也很有限，難以維持日常工作正常運轉。以云南臨滄市鳳慶縣為例，取消農業稅，欠發達和以農業為主的鄉鎮、不種烤煙的鄉鎮，鄉鎮財政減收81-90%；種植烤煙的三個鄉鎮，財政減收30-40%，鄉鎮支出大于收入，正常工作運轉越來越困難。（2）貧困地方的縣鄉財政更加困難。在一些以農業為主的區、縣，農業稅一般占當地財政收入的30%以上，有的達到70%-80%，有的地方農業稅收入直接并入鄉財政，有的地方則是上繳縣財政后再根據實際需要返還到鄉。而對以農業為主的地方和貧困地區來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農業稅對當地財政影響很大。在這些地方，財政可調控財力較小，鄉鎮和村級組織財力不足，農村基層組織保證日常工作正常運轉越來越困難。

2、鄉村債務沉重且化解困難，嚴重影響農村社會的穩定。取消農業稅后，鄉村債務問題越來越引起社會各界的關注，全國鄉鎮平均負債達上百萬元。以云南為例，云南省2000年鄉鎮債務為38.2億元。據有關資料，2005年底，云南省的鄉村債務已經超過100個億，鄉一級有60多個億，村一級有40多個億。鄉鎮債務基本上都屬于多年沒有還的債務。云南鄉村債務的另一個特點是隱性債務越來越多，隱性債務中的各項拖欠越來越嚴重。很明顯，數額巨大的鄉村債務如不能得到及時有效的化解，將對當地社會經濟發展產生不利的影響。第一，嚴重影響鄉村組織的正常運轉。由于債務較重，有相當一部分鄉村干部為鄉村集體墊支了日常費用，有的鄉鎮干部有好幾年的公務費不能報銷，有的村委會及村民小組干部多年以來沒有領取過干部補貼，手中握的是欠條和報帳單，鄉村干部的工作積極性受到較大影響。由于沒有經費來源，一些村組辦公費短缺，村集體組織機構無法正常工作。第二，嚴重影響干群關系和政府的形象。鄉村在借款時，均有鄉村干部在還款時間、利息等方面做出過承諾，由于償債資金不落實，無法兌現還款計劃，鄉村干部信譽受損，說話無人信，干事無人應。有的債權人因生病、子女上學前往討債，鄉村無錢給付，就亂喊亂罵，甚至發生抓扯，嚴重地影響了干群關系和政府形象。第三，嚴重影響社會主義新農村建設。由于債務較大，資金沒著落，農村教育、公路、水利設施的維修等公益性事業無力興辦，直接影響到群眾對基層組織的信任程度，干部威信下降，工作難開展。第四，嚴重影響基層組織建設。有些農村基層干部，由于村組織欠他們的錢，他們有怨言，不相信政府，不認真工作，導致基層許多工作不能正常進行，村里的事無人過問，群眾意見大。第五，嚴重影響農村社會的和諧穩定。由于償債資金不落實，加劇了債權人與鄉村的矛盾，有的債權人結伙到鄉鎮政府或鄉村干部家中催要欠款，甚至因債務糾紛而發生矛盾，從而引發一系列的社會問題。有的債權人在鄉村討債不成，就糾纏鄉鎮主要領導不放，聚眾討債，影響鄉鎮工作的正常開展和農村社會和諧穩定。

3、籌資籌勞的“一事一議”制度難以推行。取消農業稅后，農村公積、公益以及村內興辦公益性事業所需要的資金，是采取由村民大會或村民代表大會決定的“一事一議”辦法來解決。這既是基層實行村民自治、民主理財、民主決策的新嘗試，也是村組各項事業建設投資管理的發展方向。但在實際工作中卻困難重重。首先，“一事一議”組織開會難。改革開放，人口流動量大增，平時見面都難，召集一定規模的會議更難。參會對象多為老人、婦女、病殘人員等，達不到法定人數，往往吵嚷一陣，也形不成決議。即使形成決議的事項也難實行。其次，個別農戶對“一事一議”漠不關心，你議你的，我干我的，村級組織無任何制約辦法，使以后的“一事一議”無法開展，也無人響應。

4、農村公共產品的供給嚴重短缺，公益事業發展資金匱乏。城鄉差距大，主要表現在農村公共產品供給嚴重不足及基礎設施建設滯后，如農村義務教育、醫療衛生、計劃生育、鄉村道路、農田水利、廣播電視、鄉村電力等。上述供給，過去主要從農業稅、各項提留、統籌和攤派來提供，取消農業稅也就取消了提留、統籌等各種稅費。客觀上減輕了農民負擔，但公共產品和公益事業的供給及資金短缺問題凸現，其中尤以農村基礎教育為甚。取消農業稅后，農村基礎教育的投入方式改為“以縣為主”，即將農村義務教育納入縣級財政預算，主要由縣級財政預算來投資農村基礎教育。這一改革盡管遏制了過去的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農民負擔，但是，并未從根本上解決農村基礎教育的投入問題，因為縣鄉財政原本是一體的（在許多地區，縣鄉財政始終沒有分開），將農村基礎教育的投資主體從鄉鎮改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。其實，縣級財政并不比鄉級財政好到哪里去。從云南的情況看，縣級財政有不少是“吃飯財政”，沒有多余資金投入農村基礎教育。因此，在財政的束縛下，縣級政府只好拼命的控制甚至壓縮教育編制，或者大范圍的拆并農村中小學校。鄉村組織運轉及興辦公益事業更加困難。農村公路興修維護、農田水利基本建設、學校設施改造、村級衛生防疫保健等公益事業，因沒有經費及時投入而一拖再拖，陷入停滯狀態。

5、基層干部及組織主動開展工作的觀念淡漠，職能退化。過去，鄉鎮干部70%以上的時間和精力被用來抓征收農業稅。取消農業稅后，廣大基層干部從繁重的“催糧催款”任務中解脫出來，鄉村干部一夜之間變成了無權、無錢、無抓手的“三無”干部，對取消農業稅后自己該干什么、怎么干，心中無底，茫然無措，思想觀念和工作方式還沒有隨角色的變化轉變過來，人浮于事的現象較為突出，很難在群眾中貫徹落實黨的方針政策，把上級黨組織和政府的要求轉化為群眾的自覺行動。以取消農業稅為終結的農村稅費改革，引發了農村一系列的變革，村級組織的職能也隨之改變，從催收錢糧等繁重工作中解脫，轉移到興辦公益事業、為群眾服務等中心工作上來。但一些鄉（鎮），非但沒有精簡，反而膨脹。鄉（鎮）機構還是老一套，沒有根本改變。村級組織并非一級行政單位，卻承受著鄉（鎮）政府計劃體制的壓力，同時，又承受著市場經濟條件下群眾意識提升而產生新需求的壓力、履行辦理本村公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見要求和提出建議的職能。現實中，除了調解民間糾紛外，其余職能由于村級組織本身無經濟實力，無收費渠道，沒有權威而無法履行。取消農業稅后，大部分村級組織需要得到政府轉移支付款項的支持，故村級組織實際上依附于鄉（鎮）政府開展工作，其獨立開展工作的職能退化

6、種田“零負擔”導致農村土地糾紛增多。由于農民種田實現了“零負擔”，農村爭田要地現象逐漸凸現，外出務工的農民紛紛要求收回原來委托村組轉包的土地、撂荒后由村組調整轉包的土地、代耕代種的土地，或者對被占用征用的土地要求提高補償費，由此引發的糾紛、上訪事件增多；農村第二輪土地承包的遺留問題日漸顯露，一些新生人口、因婚嫁等原因遷入的人員要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的農戶將退耕還林的土地復墾或干脆開荒，生態環境遭到破壞。隨著糧食直補、良種補貼等惠農政策的落實，農民種田的效益比以往有所提高，過去不要地的農戶現在要地種糧，由此引發一系列的土地糾紛，主要有以下幾種類型：第一，減人不減地、增人要增地引發的糾紛。自土地承包到戶以來，減人的土地沒有調減下來，新增人口無耕地現象比較普遍，戶與戶之間土地不均。以往交稅費，種地多則交稅多，缺地農民沒有多大意見。現在不交稅了，土地成了無稅產業，增人沒增地的農戶強烈要求增加承包地。第二，村組機動地管理不規范引發的糾紛。在土地承包到戶的過程中，為發展村集體經濟，不少村留有機動地。這些機動地有的租賃給了種植大戶，有的承包給了本村農戶，還有的以抵債方式交給債權戶耕種。這些承包戶中，有的長期拖欠承包款，導致村組有賬無錢，想辦的公益事業無錢辦，大多數農民強烈要求收回機動地，重新分配到戶，讓農民真正得到實惠。第三，外出棄田戶重新要地引發的糾紛。過去，因種地收入低，負擔過重，部分農民認為種田不合算，有的舉家外出打工將土地撂荒，有的將承包田硬性交還村組。但這些田地需承擔稅費，村組干部只好通過做工作，將這些閑置田地轉包給其他無地或少地農戶。取消農業稅及“兩補”惠農政策出臺后，這些農戶紛紛回村要求返還其承包地，而現已耕種的農戶不愿意歸還，村組干部難以出面協調。

7、上級財政轉移支付難以及時到位。國家財政轉移支付，是既減輕農民負擔，又確保農民負擔明顯減輕不反彈，實現鄉鎮機構和村級組織正常運轉，農村義務教育經費正常需要的有力保障。但目前財政轉移支付存在如下缺陷。第一，各級財力分配的比例不甚合理。我國現行的財政轉移支付制度，是以1994年的分稅制改革為基礎的。由于事權下放與財力不相適應，基層政府缺乏主體稅種。省級和縣級政府將近一半的支出，是通過獲得上級政府轉移支付來彌補的。地方政府特別是基層政府的財權與事權之間存在較大的差距。第二，財政轉移支付的項目和內容不夠規范。中央政府財力增強后，各地各部門對財力的需求加大，所以，需要轉移支付的項目愈益增多，規模越來越大。特別是其中專項撥款的規模增長較快，其項目越來越龐雜，幾乎涉及所有財政支出的領域。項目結構及其相互之間的比例關系缺乏科學規定。第三，財政轉移支付的立項程序不夠完善。有些項目往往是領導拍板，缺少嚴格申報、論證以及其他相關的程序。第四，財政轉移支付的基本情況不夠透明。由于財政轉移支付本身不夠完善，制度不夠健全，所以，透明度也就很不夠。第五，對財政轉移支付的后期使用缺乏監控管理。由于多數轉移支付不是作為正常的財政預算嚴格加以控制和管理的，所以，對這些轉移支付的款項怎么使用，管理上就很難到位，也很難嚴格起來。

二、解決取消農業稅后云南農村發展中面臨問題的基本對策

1、加大財政轉移支付的力度，在減負的同時維持農村基層組織的正常運行。在行政體制沒有取得根本性突破之前，要妥善解決農民減負與維持農村基層組織正常運行的關系問題，否則，農民負擔即使暫時減輕也難免會反彈。取消農業稅后，農村基層組織沒有了稅費收入，要維持其正常運行，就必須加大中央和省級財政轉移支付的力度，才能從根本上保證農村稅費改革所取得的成效，才能確保農民負擔不反彈，才能做到將財政轉移支付補助全部及時分配到鄉鎮用于農村的“三個確保”。黨的十七大報告明確提出了要提高一般性轉移支付的規模和比例。在加大財政轉移支付力度的同時，要逐步完善財政轉移制度。第一，要明確財政轉移支付的目標。科學確定財政轉移支付的政策目標是規范財政轉移支付制度的根本依據。目前，我國財政轉移支付的目標應定位于確保各地都能提供最低標準的公共服務，重點用于貧困地區的基礎產業建設。第二，要統一規范財政轉移支付的標準。要選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客觀性因素。如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基礎設施等因素來確定各地的轉移支付數額。第三，要建立財政轉移支付的評價、監督和考核指標。據此對轉移支付資金的使用效益進行評價和考核，另一方面，要建立一套行之有效的監督制約體系，對財政轉移支付資金的分配情況、使用過程和經濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效率的最大化。

2、探索建立防債化債的長效機制，積極采取各種措施化解鄉村債務。第一，要對鄉村債務進行清理。對于債務的形成要詳細分類，并把責任落實到人。屬于個人因素造成的，要追究個人的責任。屬于上級不切實際的要求導致的鄉村負債，上級要通過財政轉移支付予以償還；屬于鄉村組織決策失誤形成的債務，由鄉村組織自行化解。要進一步強化群眾監督財務管理的制度，發揮村民理財小組的作用，遏制新的債務發生；要嚴肅化債紀律，進一步加大村級財務預算的控管和公開力度，通過制度約束鎖定老債，規范村級組織接待行為，禁止村組向金融機構和個人高息借貸，不再發生新債，防止前清后亂，前化后增，特別要注意探索建立防債化債的長效機制。第二，要通過盤活鄉村資產，積極償還債務。對村集體擁有的企業、基地、閑置房產等固定資產和“四荒”等資源，經村民代表會議討論，進行資產評估和產權界定，可采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發利用，盤活存量資產，籌集資金用于償還村組債務。對于鄉村組織為了解決過去因借貸完成稅費任務、發工資、保運轉、興辦企業等借貸的高息借款，要在清理核實的基礎上由當地政府出面協調，經雙方協商，可從借款之日起，按照金融部門規定的同檔利率，由鄉鎮農經部門確認后同意換據。過去已付息的高出部分，可以用于抵充本金。鄉村組織要加大清收債權和化債的力度。對有關單位和個人拖欠集體的款項，要根據不同對象和性質，分別采取經濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收，多途徑化解債務。第三，限期清收各種欠款。對國家干部、企事業單位職工及其家屬的欠款，要限期清收，對有還款能力而拒不還款的單位和國家干部職工，可申請法院依法清收。對單位和個人長期占用集體資金和資產謀取私利的，要依法嚴肅查處。第四，建立化解鄉村債務的目標責任制。應樹立“化解鄉村債務也是政績”的理念，把化解鄉村債務納入政府的任期責任目標，制定具體的實施細則，將債務量化分解，按一定時期分階段化解債務，建立嚴格的考核制度，把鄉鎮政府負債特別是顯性的直接負債和債務的增減程度作為考核鄉鎮政府主要領導人任期目標和工作實績的重要內容，將化解債務工作落到實處。第五，規范政府行為，建立債務監管機制和新增債務的審批制度。轉變鄉鎮政府的職能，使鄉鎮政府不再插手和干預企業的生產經營活動，逐步退出競爭性領域的投資，也不再用行政手段干預農戶的生產與決策行為。對于社會公益性的投資，也要建立在科學論證和量力而行的基礎上，建立債務監管機制和新增債務的審批制度。加強對干部的離任審計，并采取定期審計、離任審計、隨機審計相結合的方法，強化對各鄉鎮債務和財務的審計監督工作。對屬于轄區內的社會公益性項目支出，實行項目報批和審批制度；為審批產生的新債務，對主要負責人要追究行政和法律責任，控制新債務的產生。

3、規范完善“一事一議”制度，防止農民負擔出現反彈。針對“一事一議”目前存在的問題，應從以下幾個方面進行規范：第一，把好議事范圍。取消農業稅后，根據有關規定，村內進行農田水利基本建設、修路架橋、植樹造林等集體生產和公益事業還很多，對哪些是應該納入“一事一議”范圍，哪些不該列入，村民委員會要根據各自然村的實際情況，掌握好議事的范圍。第二，把好議事的程序。在實施“一事一議”中，需要向農民籌資籌勞的項目、數量等事項，由村組提前準備并作預算，經全體村民大會或村民代表大會討論決定。村民會議應當由本村村民的半數參加，或者由本村三分之二以上的農戶代表參加，所作決定應當經到會村民二分之一以上通過的程序執行，不按規定程序進行的“一事一議”，村民有權拒絕。第三，把好議事的上限。“一事一議”作為農村興辦公益事業的一項制度，在籌資中要嚴格控制住上限，不要讓“一事一議”的籌資成為各種不合理集資、增加農民負擔的借口。第四，做好議事監督。公益事業興辦結束后，要對籌資及支出情況進行核算，做到收入清楚，使用明白，報鄉鎮農民負擔管理部門審批，并向群眾張榜公布，接受群眾監督。第五，規范完善“一事一議”的政策法規。要讓目前的“一事一議”制度規范操作，就要盡快讓“一事一議”逐步走向法制化的軌道，不斷提高村民的議事意識、議事水平和議事能力，使“一事一議”在新農村建設中發揮積極的作用。要嚴格區分農民自愿投工投勞改善自己生活生產條件與加重農民負擔之間的政策界限，對農民直接受益的村組公路、農田水利等基礎設施，在農戶自愿、民主協商、依法辦事的前提下，鼓勵農民自力更生，辦好管好自己受益的事。對村范圍內大面積受益的重大事情，需要全村農民籌資籌勞的，必須通過“一事一議”，并按籌資、籌勞的有關程序報批。對改善公益設施，農民自愿投工投勞的，可通過鄉鎮、村向上爭取，對所需資金給予適當的補助。有條件的地方，也可以通過農村能人、利用民間資本建設和管理公益設施，鄉鎮村應加以引導和協調。同時，各級農村經營管理部門要加大監督管理的力度。要監督“一事一議”的預算方案是否真實、科學，農民能否承受，看準備工作做得實不實，是否家喻戶曉、人人皆知；監督議事程序是否合法有效，村民代表會議是否流于形式，參會人數和表決人數是否達到法定人數標準；要監督好“一事一議”所籌款項的管理，看款項是否專戶儲存、專戶核算、專人管理、專款專用。

4、建立完善農村公共基礎設施投入的新機制。建立明確規范的中央和地方農村公共產品投入體制。分稅制后，財政收入由地方向中央和省級政府集中的趨勢明顯。在縣鄉財政困難重重的情況下，目前這種供給體制若得不到根本性改變，農村公共產品的供給現狀將不斷惡化。為此，政府公共性職能需要在政府間適當搭配。例如，義務教育、計劃生育等，是關系國計民生的全局性“公共產品”，應考慮中央政府提高在這些方面的出資力度。國家應根據農村公共產品的不同性質，建立起有中央、省、縣鄉、農民“四位一體”的農村公共產品供給體制，在目前縣鄉財政比較困難的情況下，鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面公共產品的提供問題，應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決。特別是鄉村道路建設應當由過去以農民為主改為以縣級政府為主，把鄉村道路建設納入州、市交通建設的總體規劃。積極探索多種形式的農村公益事業建設方式。在國家財力還不很雄厚和縣鄉財力還十分困難的情況下，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經濟的公共資本轉化等方式，大量吸引民間資本參與農村公共產品的提供，實現政府與私人共同供給，以及私人部門投資，政府在政策上給予優惠和適當財政補貼等方式；或者利用受益區居民村民代表會等形式，通過受益農戶協商討論，出工出力興辦公益事業，并簡化審批程序，對全村大面積受益的公益事業，需動員全村勞力和資金的事，通過“一事一議”解決；對改善公益設施，農民自愿投工投勞的，可通過鄉鎮、村組向上爭取資金，對所需材料給予適當補助來辦；按照誰投資誰受益的原則，還可通過農村能人，利用民間資本建設和管理公益設施，以多種籌資渠道和提供形式緩解建設資金的不足，這是解決目前農村公共產品供給不足的有效途徑。

5、加強基層組織建設，提高鄉村干部服務“三農”的綜合能力。加強基層組織建設。第一，要解決好鄉村干部的思想認識問題。鄉村干部在思想認識方面主要存在以下問題：一是盲目樂觀的思想。認為取消了農業稅，農村最大、最困難的問題解決了，不需要農村干部了。二是畏難消極的情緒。認為農村負債重，資金缺口大，干部報酬低，農村事務難開展，工作實績不明顯。三是工作不安心。認為機構改革，個人升遷希望小，待遇低，積極工作不值得。各級政府要針對農村干部存在的現實思想，有針對性的進行教育，使他們樹立正確的人生觀、價值觀，積極承擔起富一方百姓、保一方平安的責任。第二，精簡村干部，減輕村級負擔。要適當調整村委會的規模，逐漸取消村干部論資排輩、宗族勢力的思想，提拔、重用一些有膽識、年輕有為、能為群眾謀福利的村干部，使群眾相信村干部有協調干群關系的能力。第三，切實提高農村干部的整體素質，發揮村民自治的作用，確保農村社會穩定。一是要加強引導，使鄉村干部的工作由直接干預生產、催種催收向為農民和農村提供市場信息、生產技術、產品銷售等方面的全程服務轉變。在這個轉變的過程中，要建立合理的利益機制，允許鄉鎮一般干部、鼓勵分流干部通過組建協會、充當經紀人等形式，在帶動農民增收的同時，獲得正當的經濟收益。二是引導鄉鎮干部把工作精力向抓項目、謀發展上傾斜，通過大搞招商引資，盤活現有資源，為財政增收開辟更多稅源，從而在地方經濟實力不斷壯大的同時，使鄉鎮干部的福利待遇逐步得到提高。只有這樣，鄉鎮干部才能始終保持飽滿的工作熱情，為農業農村工作做出積極的貢獻。三是穩定惠農政策，建立長效的減負機制。各級對農優惠政策要做到相對穩定，盡量想農民所想，從調控農資、農產品價格方面做文章，讓農民真正得到實惠。

6、積極推進鄉鎮機構改革，鞏固取消農業稅為終結的農村稅費改革成果。第一，要努力推進鄉鎮機構改革。通過改革來壓縮人員，減輕負擔，建立確保農民負擔不反彈的長效機制。為做好深化鄉鎮機構改革的各項工作，有條件的地方可以加大撤并力度。嚴格規定和控制鄉鎮和事業編制，由省級實行總量管理，不得突破，基層機構和人員一律不得增加。要清退機關和事業單位超編、借調、臨時聘用人員，嚴格控制領導職數，妥善安置分流人員，按照事業性單位公益性職能與經營性職能分開的原則，整合鄉鎮事業站所，鄉鎮政府不再新設自收自支的事業單位。第二，要加大縣以上的政府機構改革。政府機構改革的目標是提高政府的效率，減輕財政負擔。圍繞這一目標，加大對縣以上機構的改革的力度，在政府職級的設置上，可將現行的五級政府改設三級，即將現設置的中央、省、市（州）、縣、鄉五級政府改設為三級政府：中央、省、縣三級。原因是現在鄉鎮政府的職能是殘缺的，無法履行其職能。中央作宏觀調控，省級按中央的宏觀調控政策，作好區域規劃。縣級處于落實層，抓好微觀的管理，這樣，減少兩個層級管理，可以減少中間環節，提高工作效率，同時，又能減少一大批財政供養人員，為政府減輕負擔。這些減下來的養人經費又可以通過轉移支付來切實地幫助縣級政府維持運轉，切實減輕農民負擔，促進縣域經濟的發展和社會穩定。政府級次若能得到有效精簡，職責也較易廓清，有利于減少行政運轉經費，減輕企業和農民負擔。第三，解決好人員分流工作，減少財政供養人員。一是嚴格定崗定員。在撤并鄉鎮、進行人員分流時，要在核定編制的基礎上嚴格定崗、定員。人員定崗要堅持“四化”方針和德才兼備的原則。按照群眾參與、綜合考評、組織決定的要求進行。二是做好分流人員的安置工作。從某種意義上講，以取消農業稅為終結的農村稅費改革能否獲得成效，關鍵取決于人員能否真正精簡下來。若還是減不下來，生之者寡，食之者眾，農民負擔屢減屢反彈的現象則永遠難以得到解決。因此，要把分流鄉鎮超編人員作為取消農業稅后的一項重要工作切實抓好。三是結合鄉鎮機構改革，做好定機構、定人員、定經費的工作，清理超編人員，以解決財政供養人員過多的問題，同時，加快鄉鎮事業單位改革的步伐。規范鄉鎮財政供給范圍，按照公共財政的要求，嚴格控制鄉鎮財政在小車、會議、郵電、借貸和差旅費等方面的支出。深化支出制度的改革，推行部門預算、政府采購及國庫集中收付制度。

7、進一步規范和完善上級財政轉移支付的制度。在現階段，財政轉移支付作為我國宏觀調控的重要手段，還非常需要。為了保證最大限度地發揮財政轉移支付的積極作用，必須對目前財政轉移支付中存在的一些問題，認真加以研究，采取切實措施加以改進。要不斷提高財政轉移支付的規范化水平，力求使這一制度盡快走向完善。第一，調整和改善財政轉移支付的結構和項目。對稅收返還和體制上解部分，應該從激發活力和掌握平衡的角度，調整返還或上解的具體比例和方式，保證中央與地方之間的財力保持在適當的比例，保證地區之間既能夠享有大致均衡的公共產品服務，又避免鞭打快牛的傾向，防止助長依賴思想。對財力性轉移支付和專項撥款兩部分，應進一步規范項目，逐步明確轉移支付的具體條件，制定統一的轉移支付制度，增加公開和透明的程度，最大限度地減少主觀隨意性。對財政轉移支付的項目要適當進行清理，在條件成熟的情況下逐步將其納入基本的財政制度之中，適當減少并非十分必要的財政轉移支付項目。第二，規范財政轉移支付的標準和程序。要進一步改革財政和稅收制度，合理劃分各級政府的職能和權限。在此基礎上，改進轉移支付的計算方法，更加充分和全面地考慮各地自然條件、人口、環境、歷史、經濟基礎、發展速度等多種因素，更加客觀和科學地確定財政轉移支付的標準。建立嚴格的專項撥款項目準入機制，制定具體縝密的財政轉移支付的操作程序，使每個重要的環節和運作方式都更加合理、規范，減少可變因素和外部條件的干擾，減少立項、使用過程中的隨意性和盲目性。第三，加快制定財政轉移支付的法律法規。按照依法治國的要求，應該加強財政立法工作，盡快建立和健全有關財政轉移支付的法律，并輔之以相關的法規、規章和制度，把財政轉移支付納入法制化、規范化、程序化和透明化的軌道。要使財政轉移支付的各個環節都有法可依，保證財政轉移支付的權威性和穩定性。第四，對財政轉移支付的使用進行嚴格管理和監督。財政轉移支付的項目、規模，都應該由黨委、政府集體研究決定，避免由少數人說了算。財政轉移支付特別是專項撥款，應該盡可能列入計劃范圍。各級人大應該加強對財政預決算的審查和監督，財政轉移支付項目應逐步納入審查范圍。在人大或獨立于政府外可以考慮建立撥款委員會，專門對財政轉移支付進行審查。在目前情況下，首先要建立一定的可行機制，對財政轉移支付的項目特別是使用情況進行審查、管理和監督，防止財政轉移支付的范圍被隨意擴大和縮小，防止有關的資金款項被挪作它用。

F327

A

1671-2994（2010）02-0108-06

2010-01-03

李曉冰（1958- ），男，浙江寧波人，中共云南省委黨校經濟學教研部副教授。研究方向：社會主義市場經濟理論與實踐。

責任編輯：陳文興