當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新

顏克偉

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新

顏克偉

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

信訪制度作為解決人民內(nèi)部矛盾的一項(xiàng)重要舉措，是具有中國特色的民愿表達(dá)和糾紛解決機(jī)制。當(dāng)前，隨著社會(huì)的發(fā)展和矛盾的突出，信訪制度自身的缺陷也日益顯現(xiàn)。改革信訪制度已勢在必行。本文旨在探討信訪存在的困境及完善信訪制度的對(duì)策。

中國；信訪制度；面臨的困境；完善措施

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行信訪救濟(jì)機(jī)制在大量社會(huì)矛盾面前表現(xiàn)出的軟弱和力不從心，已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題。在新形勢下，如何正確審視現(xiàn)行信訪制度存在的問題，把握其歷史走向，對(duì)于我們更好地建構(gòu)整個(gè)國家的權(quán)利救濟(jì)體系，有效解決群眾上訪的問題具有重要的意義。

一、當(dāng)前信訪制度面臨的困境

1、溝通的困境：救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累。在現(xiàn)行的信訪體制下，群眾上訪的問題長期大量積壓，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的不斷激化和上訪的不斷升級(jí)，由個(gè)體的上訪發(fā)展成群體性行為，由一般性矛盾發(fā)展為干群矛盾甚至突發(fā)性社會(huì)事件。很明顯，如果不及時(shí)改革現(xiàn)行的信訪制度，人民群眾在經(jīng)過不斷的上訪挫折后，這種由單純制度性缺陷引發(fā)的社會(huì)問題很可能演變?yōu)樾湃挝C(jī)及對(duì)政府合法性的懷疑，使黨和政府的執(zhí)政根基受到一定程度的削弱，社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)受到損害。

2、功能的困境：信訪的權(quán)利救濟(jì)功能具有明顯的缺陷。信訪救濟(jì)最大的弊端在于非程序性和結(jié)果的不確定性。信訪救濟(jì)除憲法外沒有直接、具體的法律依據(jù),新《信訪條例》只是一些對(duì)信訪工作的要求與處罰性的規(guī)定,缺乏一套清晰的、普適的運(yùn)作規(guī)則和程序性規(guī)定。相反,支配信訪救濟(jì)的是一套因人而異、變動(dòng)不居的規(guī)則。因此,與司法救濟(jì)相比,信訪不可能提供普適的和可預(yù)期的權(quán)利救濟(jì)。

3、人治的困境：權(quán)責(zé)不明確,隨意性較大,人治色彩濃厚。一般而言,信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置上均低半格；信訪工作人員結(jié)構(gòu)呈倒金字塔型，越往下越少，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為一人制。基層信訪部門處于無人辦案、無權(quán)辦案和無錢辦案的狀態(tài)，這與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的將信訪工作解決在基層形成悖論。法律對(duì)信訪案件的處理沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范,各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式有較大的差異,立案和處理視領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和信訪工作人員的責(zé)任心、情緒而定,隨意性較大。由于責(zé)任不落實(shí),信訪問題長期得不到解決,致使群眾反復(fù)進(jìn)行信訪。

4、和諧的困境：信訪活動(dòng)組織化趨勢明顯,群體性事件和集體上訪頻繁，過激行為時(shí)有發(fā)生。在利益主體或集團(tuán)的利益通過制度性渠道表達(dá)不見效或在某些特殊因素的作用下,就會(huì)進(jìn)行強(qiáng)制性的利益表達(dá),從而對(duì)執(zhí)政黨、政府施加壓力。信訪活動(dòng)中,一些人為同一訴求跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)和網(wǎng)上串聯(lián)赴省進(jìn)京上訪。在嚴(yán)格的責(zé)任考核下，當(dāng)“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。少數(shù)地方使用暴力等手段攔截上訪群眾已是公開的事實(shí)，這將產(chǎn)生十分惡劣的政治后果，特別是導(dǎo)致了基層激進(jìn)主義的萌發(fā)，增加了街頭表達(dá)的可能性，這將嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

5、法治的困境：法制不健全，法治權(quán)威弱化。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。實(shí)踐中，有的案件由于領(lǐng)導(dǎo)的批示，處理過于隨意，往往導(dǎo)致解決了一個(gè)舊的案件卻引發(fā)出更多的新案件。更值得關(guān)注的是，由于中國傳統(tǒng)法律中長期存在的“無訟”的法律觀念，人民群眾對(duì)走司法途徑不報(bào)太多的希望。長期以來，一些地區(qū)群眾的信訪問題最終如何解決，主要看群鬧的程度，于是，就出現(xiàn)了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的現(xiàn)象，進(jìn)而誘發(fā)了大量社會(huì)性的非法律尋求救濟(jì)行為，如越級(jí)上訪、群體上訪，這些無疑會(huì)對(duì)國家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。矯正司法不公與消解司法權(quán)威并存，客觀上導(dǎo)致現(xiàn)代國家治理基礎(chǔ)的弱化，現(xiàn)行信訪制度借助行政權(quán)威，承擔(dān)著越來越重的公民權(quán)利救濟(jì)功能。在法治不健全的環(huán)境下，這種靠上級(jí)行政主體介入的途徑，無疑能矯正某些司法不公，幫助一些群眾實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。但如果因此使廣大群眾把信訪視作優(yōu)于司法救濟(jì)的一種權(quán)利，就會(huì)使信訪功能嚴(yán)重錯(cuò)位，并產(chǎn)生很大的負(fù)面效應(yīng)。法治是現(xiàn)代國家的治理基礎(chǔ)，嚴(yán)格地講，信訪只是包括行政訴訟、行政復(fù)議等行政救濟(jì)的手段之一，而司法救濟(jì)才是公民權(quán)利救濟(jì)最主要的形式。信訪制度作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊通道，雖然對(duì)老百姓起著“寬慰劑”的作用，但以信訪救濟(jì)替代司法救濟(jì)的嚴(yán)重后果，無疑沖擊了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上弱化了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。

二、完善與發(fā)展信訪制度的對(duì)策

1、開創(chuàng)大信訪格局。整合信訪資源,改變目前我國信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散的局面。考慮到目前我國將信訪機(jī)構(gòu)整合為一的條件尚不成熟，建議由黨委牽頭，擴(kuò)大信訪聯(lián)席會(huì)議制度，將人大、政府、法院、檢察院的信訪部門作為大信訪的主體，重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，進(jìn)而建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會(huì)矛盾處理機(jī)制,探索“大信訪格局”，并通過立法，統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，其核心是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因，而要解決信訪洪峰，就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。信訪工作事大權(quán)小，在某些地區(qū)，信訪部門已經(jīng)成為冷衙門，信訪工作沒有人愿意干，一無實(shí)際權(quán)力，二怕承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。信訪干部的主要力量是一些退居二線的老同志、老干部，遇到信訪事件，能推就推，甚至能誆就誆。事情辦不好，群眾的積怨越來越深。這無疑是信訪渠道不通暢的一個(gè)重要方面。

在中國這樣一個(gè)行政主導(dǎo)的國家，在司法難以真正獨(dú)立的情況下,需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)來了解社會(huì)存在的問題,了解民眾的需要，并通過賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威來解決社會(huì)問題。我們可以參照國外通行的監(jiān)察專員、申訴專員等制度，考慮將現(xiàn)有的政府信訪機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立獨(dú)立的監(jiān)察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領(lǐng)域及國家公共事業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各類投訴和求決，向各級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2、完善人大的信訪制度。（1）要以人民代表大會(huì)制度的建設(shè)為中心。根據(jù)代議制政府的運(yùn)作原理，公民通過選舉自己的代表來組成國家權(quán)力機(jī)關(guān),國家權(quán)力機(jī)關(guān)受代表的委托組建行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)又根據(jù)法律規(guī)定來具體運(yùn)作和管理國家事務(wù),為人民服務(wù)。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主、參與管理國家大事和實(shí)現(xiàn)公民憲法權(quán)利的首要途徑。在我國，人民代表大會(huì)代表是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的中間環(huán)節(jié)。人民政府的有效運(yùn)作，不僅需要公民通過選舉、罷免代表和公職人員，通過意見表達(dá)和輿論監(jiān)督等，來制約政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)，而且，更需要人大及其代表的制度化監(jiān)督。信訪工作也不例外，通過完善人大及其代表對(duì)信訪活動(dòng)的制度化參與,不僅有助于強(qiáng)化代表與選民的聯(lián)系,體現(xiàn)其政治溝通、政治代議的功能，而且，還有助于其權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施,從而督促政府和司法機(jī)關(guān)依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。只有把信訪制度的改革與人民代表大會(huì)制度建設(shè)結(jié)合起來，按照代議制政府的原理來構(gòu)建社會(huì)糾紛與矛盾處理機(jī)制，我們才能成功地實(shí)現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。（2）充分發(fā)揮人大代表的作用。美國政治學(xué)家加布里埃爾·A·阿爾蒙德與西德尼·維伯研究了西方國家里人們影響國家的策略。對(duì)于一項(xiàng)不正確的地方法規(guī)，人們的反應(yīng)是:在美國有20%、英國有45%的被調(diào)查者會(huì)獨(dú)自直接與政治領(lǐng)導(dǎo)人或新聞單位接觸，給當(dāng)?shù)氐恼晤I(lǐng)袖寫信或去上訪他。更多的人愿意采取“集體上訪”策略，美國56%、英國34%的回答者愿意爭取某個(gè)非正式群體的幫助來影響一項(xiàng)非正義的地方法規(guī)——如鼓動(dòng)他們的鄰居、朋友或熟人寫抗議信或簽署請?jiān)笗．?dāng)前，各地應(yīng)推出人大代表定期接待選民、代表參與信訪、設(shè)立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，一方面，可以彌補(bǔ)代表與選民聯(lián)系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面，也為各級(jí)信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實(shí)現(xiàn)法治化的轉(zhuǎn)變和重新定位提供條件，逐步改變目前信訪工作中人大代表基本缺位的現(xiàn)象，因?yàn)槿舜蟠磉B著兩端，一頭是國家機(jī)關(guān)，一頭是人民群眾，把國家和人民聯(lián)系起來。換句話說，現(xiàn)行信訪制度是一種制度外的安排，正常的公民訴求和意見表達(dá)路徑應(yīng)當(dāng)是找人大代表訴說。建議充分發(fā)揮人大代表在信訪工作中的主力軍作用,人大代表每月應(yīng)當(dāng)設(shè)立固定的時(shí)間和地點(diǎn)接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關(guān)他們的問題或提供咨詢，建立起暢順的民意表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)我國社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3、加快信訪的司法改革。法律、法規(guī)是保障信訪工作上通下達(dá)最可靠的保障。當(dāng)前，面對(duì)信訪工作存在的一系列問題，更應(yīng)該注重從司法層面進(jìn)行深化改革，樹立司法權(quán)威，促使民眾積極通過司法維護(hù)自身權(quán)益。司法救濟(jì)的阻滯是信訪制度存在的根本原因，改革信訪制度必須從加強(qiáng)司法權(quán)威著手。司法的不獨(dú)立是我國目前司法中存在弊病的根源，一定程度上而言，正是因?yàn)樗痉▽徟泄ぷ髦写嬖诘母瘮『碗S意性，消解了公民對(duì)司法的信任。新信訪條例規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，信訪人對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向上述機(jī)關(guān)提出。以上規(guī)定在一定程度上將不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，回歸了信訪制度作為收集和傳達(dá)民意與公民政治參與途徑的本質(zhì)，同時(shí)，也為司法預(yù)留了合理的空間。因此，在信訪制度改革的同時(shí)，應(yīng)加快司法改革。

4、嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制、聽證制和終結(jié)制。（1）問責(zé)制。這項(xiàng)制度的核心是信訪機(jī)構(gòu)和工作人員的責(zé)任制及其嚴(yán)格監(jiān)督，具體內(nèi)容由依法確定信訪主體、規(guī)范信訪行為、明確信訪責(zé)任、加強(qiáng)信訪監(jiān)督和提高信訪水平五個(gè)方面構(gòu)成。健全信訪責(zé)任制的重點(diǎn)是健全信訪執(zhí)法制度，包括法律法規(guī)分解制度，信訪公示制度,信訪法律、規(guī)范宣傳制度，培訓(xùn)信訪人員制度,信訪情況報(bào)告制度，信訪承辦人員違法行為責(zé)任追究制度。可以在各部門之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則處置，防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。同時(shí)，突出申報(bào)終結(jié)單位的工作責(zé)任，信訪終結(jié)機(jī)制中確定“誰申報(bào)、誰負(fù)責(zé)”的工作標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了申報(bào)終結(jié)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在終結(jié)申報(bào)表上簽署意見，經(jīng)政府審核后，認(rèn)定申報(bào)終結(jié)的信訪事項(xiàng)的處理確有錯(cuò)誤的，不予批準(zhǔn)；錯(cuò)誤嚴(yán)重或?qū)е聡?yán)重后果的，依照中紀(jì)委、監(jiān)察部、國家信訪局的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行信訪工作責(zé)任的追究。（2）聽證制。申報(bào)單位應(yīng)當(dāng)在完成專門聽取信訪人的訴求并予以全面核查，告知信訪人有權(quán)選擇律師為其提供法律幫助，進(jìn)而組織公開聽證會(huì)，并經(jīng)過集體研究后方可申報(bào)終結(jié)，力爭通過嚴(yán)格的程序規(guī)范。在聽證程序設(shè)計(jì)中，可以嘗試引入了第三方介入模式，通過公信力較高的人大代表、政協(xié)委員等人士的參與，使聽證會(huì)自始至終在陽光下運(yùn)行，公開、公平、公正地聽取雙方意見，作出聽證評(píng)判意見，未超過半數(shù)聽證員認(rèn)可的，申報(bào)單位不得申報(bào)終結(jié)。如此設(shè)計(jì)，突出一個(gè)理念，就是擴(kuò)大信訪終結(jié)機(jī)制的社會(huì)參與面，讓社會(huì)來監(jiān)督政府部門是否依法辦事，限縮無理信訪老戶與政府部門博弈的空間。（3）終結(jié)制。在“息紛止?fàn)帯钡囊庾R(shí)前提下，創(chuàng)立無理纏訪終結(jié)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制首先由山東省青島市政法機(jī)關(guān)創(chuàng)立并予以實(shí)踐的，該機(jī)制的基本內(nèi)容是:對(duì)部分確無問題可解決但又纏訪不斷的涉法信訪人，由政法部門提出處理意見，并分別經(jīng)局長辦公會(huì)或檢委會(huì)、審委會(huì)研究確定，由各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)簽字上報(bào)，由政法委、政法各部門領(lǐng)導(dǎo)以及地方政府信訪局參加的涉法信訪聯(lián)席會(huì)議研究，不再列入接訪、登記和考核范圍，并向上級(jí)有關(guān)部門報(bào)告?zhèn)浒浮?/p>

5、努力使信訪活動(dòng)走上規(guī)范化、法制化的軌道。一個(gè)法治的社會(huì)必然是一個(gè)秩序良好的社會(huì)，整個(gè)社會(huì)必然在一定的社會(huì)規(guī)范中運(yùn)作，而在現(xiàn)行信訪制度下，信訪可以說是一個(gè)缺少規(guī)則的權(quán)利救濟(jì)，信訪主體的活動(dòng)在無序中進(jìn)行。如何使信訪制度擺脫這些困擾，適應(yīng)政治文明的發(fā)展要求，是我們必須面對(duì)的問題。要改變現(xiàn)狀，就必須對(duì)信訪制度進(jìn)行重構(gòu)，切實(shí)做到信訪工作目標(biāo)性與操作性的統(tǒng)一，重新定位信訪主體的權(quán)利和義務(wù)，信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、工作范圍等內(nèi)容，使信訪活動(dòng)走上規(guī)范化、法治化的軌道。

6、探索靈活多樣處理信訪問題的方式。借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，注重突出信訪處理靈活便捷的特點(diǎn)，有必要建立法律援助機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織參與預(yù)防和化解群體性事件的有效機(jī)制和方法，發(fā)展社會(huì)力量參與調(diào)處信訪問題的各種形式和載體，綜合運(yùn)用咨詢教育、協(xié)商、調(diào)解等方法及時(shí)處理信訪問題，甚至在必要時(shí)采取一些階段性的措施和方法。堅(jiān)持政策的原則性與方法的靈活性相結(jié)合的原則，對(duì)信訪群眾的過高或不合理的要求，在原則上不能讓步。如果一味屈服于壓力而亂開口子、許愿息事，就容易為日后的工作遺下漏洞，造成被動(dòng)。要從正面疏導(dǎo)、心理調(diào)節(jié)和利益補(bǔ)償?shù)姆e極層面，滿足信訪群眾的合理要求。

①于建嶸：《對(duì)信訪制度改革爭論的反思》，《黨政干部論壇》，2005年第5期。

②陳繼清：《我國信訪制度存在的問題及其完善措施》，《中國行政管理》，2006年第6期。

③宋振玲：《信訪制度的困境與解決途徑探析》，《大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第6期。

④田雷：《認(rèn)真對(duì)待本土資源：論“變法”中的人民信訪制度》，《法律適用》，2009年第1期。

D632.8

A

1671-2994（2010）02-0128-03

2009-12-30

顏克偉（1983- ），男，湖南沅陵人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治系2008級(jí)碩士研究生。研究方向：民族政治與公共行政。

責(zé)任編輯：劉建文