行政問(wèn)責(zé)制在中國(guó)的運(yùn)行困境及改進(jìn)思路

李立周

（北京理工大學(xué) 珠海學(xué)院 廣東 珠海 519085）

行政問(wèn)責(zé)制在中國(guó)的運(yùn)行困境及改進(jìn)思路

李立周

（北京理工大學(xué) 珠海學(xué)院 廣東 珠海 519085）

行政問(wèn)責(zé)制是問(wèn)責(zé)制在公共行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是建設(shè)責(zé)任型政府的重要制度安排。然而，這種為保證政治民主而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中逐漸偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷。本文將深入分析行政問(wèn)責(zé)制在中國(guó)的運(yùn)行困境，并對(duì)如何塑造中國(guó)特色的行政問(wèn)責(zé)制進(jìn)行探討。

行政問(wèn)責(zé) 責(zé)任政府 引咎辭職

1985年，美國(guó)學(xué)者Jay.M.Shafritz在《公共行政實(shí)用辭典》一書中，明確規(guī)范了行政問(wèn)責(zé)（Administrative Accountability）的概念，并將問(wèn)責(zé)的范圍界定為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問(wèn)，承擔(dān)責(zé)任?！痹?003年的“SARS危機(jī)”中，衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩位省部級(jí)官員被解職；2005年，松花江水污染事件，環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華引咎辭職；2008年4月28日，膠濟(jì)鐵路發(fā)生重大交通事故，濟(jì)南鐵路局主要領(lǐng)導(dǎo)被免職審查。借勢(shì)日益強(qiáng)勁的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，責(zé)任型政府、行政問(wèn)責(zé)制以及引咎辭職等概念逐漸從行政學(xué)者的學(xué)術(shù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為官方語(yǔ)言和公共語(yǔ)言，頻繁出現(xiàn)于各種政府文件與大眾傳媒。

一、人民主權(quán)：行政問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)

西方社會(huì)在古希臘和古羅馬時(shí)期已經(jīng)有了行政責(zé)任意識(shí)的萌芽和行政問(wèn)責(zé)的嘗試，任何公民都可以對(duì)執(zhí)政官提出指控以監(jiān)督公共權(quán)力的行使。中國(guó)的封建社會(huì)，行政問(wèn)責(zé)同樣擁有悠久的歷史和豐富的案例，皇帝問(wèn)責(zé)、吏部問(wèn)責(zé)和御史問(wèn)責(zé)等問(wèn)責(zé)形式在一定程度上規(guī)范了官員的行為。2008年3月，溫家寶總理在新一屆政府第一次廉政工作會(huì)議上指出：加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度。那么，什么是行政問(wèn)責(zé)？從狹義上講，行政問(wèn)責(zé)是行政系統(tǒng)對(duì)所屬行政干部的不當(dāng)行政行為進(jìn)行的責(zé)任追究；從廣義上講，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該涵蓋行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體和社會(huì)公眾等多種問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府官員行政行為的監(jiān)察和問(wèn)責(zé)。具體而言，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該涉及各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政人員的決策失誤、濫用職權(quán)、行政越權(quán)、行政失職、執(zhí)行不力、效能低下、疏于管理以及處置不當(dāng)?shù)榷喾N情形。美國(guó)憲法之父麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中寫道：如果是由天使來(lái)治理人，就不需要任何對(duì)于政府的內(nèi)在或外在的控制了。因此，要想保證公共行政權(quán)力不被濫用，必然要對(duì)政府權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控，政府的“不作為”或“亂作為”必然要受到責(zé)任追究。

從本質(zhì)上說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)是一種為了保證公共行政權(quán)力有效行使的監(jiān)控機(jī)制，最終目標(biāo)是為了保證公共行政權(quán)力能最大限度地增進(jìn)公共利益。歷代的政治家和政治學(xué)者基于對(duì)絕對(duì)權(quán)力會(huì)帶來(lái)腐敗的擔(dān)憂，基于對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)良治的向往，共同推進(jìn)了行政問(wèn)責(zé)理論和實(shí)踐的發(fā)展。從理論萌芽到政治實(shí)踐，行政問(wèn)責(zé)都基于這樣的政治信仰：人民主權(quán)是政府權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)，國(guó)家與政府的一切權(quán)力來(lái)源與公民與公民之間的契約，社會(huì)契約的締結(jié)意味著政府在享有公共權(quán)力的同時(shí)，亦承擔(dān)了維護(hù)公共利益的責(zé)任和義務(wù)。1762年，法國(guó)思想家盧梭在繼承和發(fā)展了霍布斯、洛克等人社會(huì)契約思想的基礎(chǔ)上，完成了名著《社會(huì)契約論》，重點(diǎn)論述了主權(quán)在民的思想。根據(jù)社會(huì)契約理論，政府的權(quán)力來(lái)源于人民權(quán)利的讓渡和委托，政府是人民利益的代理人和保護(hù)人，成立政府的唯一目的就是為了保障和實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的利益，保障公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和追求自由、幸福等權(quán)利。因此，政府必然是在人民監(jiān)督之下的政府，如果政府行為超過(guò)了社會(huì)契約規(guī)定的范圍，威脅到社會(huì)公共利益，人民就可以收回委托給政府的全部權(quán)利。

二、責(zé)任政府：行政問(wèn)責(zé)的終極追求

盧梭的人民主權(quán)學(xué)說(shuō)從根本上否定了專制政治的合理性，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府必須向人民負(fù)責(zé)，保證忠于人民的意志和利益。建立在人民主權(quán)學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)之上的行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)政府及其行政人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)察，就是為了構(gòu)建責(zé)任政府而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。什么是責(zé)任政府？2000年，以中國(guó)人民大學(xué)張成福教授發(fā)表《責(zé)任政府論》為標(biāo)志，行政學(xué)界對(duì)責(zé)任政府的研究全面鋪開，責(zé)任政府的理論體系逐漸豐富和成熟。張成福教授認(rèn)為：“責(zé)任行政或責(zé)任政府即是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排?！本唧w而言，政府責(zé)任主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：政治責(zé)任，政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為必須合乎人民的意志和利益；行政責(zé)任，行政人員應(yīng)當(dāng)遵守法定權(quán)限，不得濫用職權(quán)；法律責(zé)任，政府不得侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益；道德責(zé)任，政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)該承擔(dān)的道義上的責(zé)任。

責(zé)任政府是行政問(wèn)責(zé)制的終極追求，是對(duì)人民主權(quán)學(xué)說(shuō)的現(xiàn)實(shí)堅(jiān)守。責(zé)任政府意味著政府對(duì)公共行政權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)，意味著政府必須忠誠(chéng)地履行法律所賦予的職責(zé)，維護(hù)人民的利益和社會(huì)的公共秩序。準(zhǔn)確地說(shuō)，責(zé)任政府屬于一種政治理想，只有在滿足責(zé)任政府的基本向度的前提下，政府才能真正承擔(dān)其維護(hù)全體社會(huì)成員利益的社會(huì)契約。第一，責(zé)任政府應(yīng)該是有限政府。政府的權(quán)力行使有法律約束，政府的權(quán)力不能超越其運(yùn)作邊界，把屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)。第二，責(zé)任政府應(yīng)該是高效政府。務(wù)實(shí)高效是現(xiàn)代政府的能力體現(xiàn)，政府需要在最短的時(shí)間內(nèi)對(duì)公民的訴求作出回應(yīng)，以最高效率完成行政工作。第三，責(zé)任政府應(yīng)該是民主政府?，F(xiàn)代政府代表社會(huì)公共的意志和利益，行使公共權(quán)力，公民有權(quán)參與、監(jiān)督。第四，責(zé)任政府應(yīng)該是法治政府。責(zé)任政府必須堅(jiān)持法律至上的原則，自覺(jué)遵守憲法和有關(guān)法律，做到依法行政?？v覽當(dāng)今世界的政治變革，構(gòu)建責(zé)任政府，成為現(xiàn)代國(guó)家行政發(fā)展的潮流，越來(lái)越多的國(guó)家開始按照責(zé)任政府的基本向度重新塑造政府架構(gòu)和行政模式。

三、監(jiān)控乏力：行政問(wèn)責(zé)的運(yùn)行困境

（一）異體問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)效能亟待提升

按問(wèn)責(zé)主體的不同，行政問(wèn)責(zé)可以分為同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨政干部的問(wèn)責(zé)，或行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問(wèn)責(zé)；異體問(wèn)責(zé)主要涵蓋權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體以及社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家黨政干部的行政行為的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。從我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐來(lái)看，同體問(wèn)責(zé)在制度建構(gòu)方面取得進(jìn)展，近年來(lái)，諸如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等規(guī)章制度陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了內(nèi)部問(wèn)責(zé)的操作流程。然而，在一起又一起的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”中，來(lái)自黨政系統(tǒng)之外的問(wèn)責(zé)威懾非常有限。首先，人大作為理論意義上的問(wèn)責(zé)核心，在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中并沒(méi)有充分發(fā)揮其問(wèn)責(zé)效能。我國(guó)憲法明確規(guī)定，由人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)要對(duì)人大“負(fù)責(zé)”。審查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)以及罷免權(quán)等本是人大問(wèn)責(zé)的主要方式，但在現(xiàn)階段的中國(guó)只有為數(shù)不多的個(gè)案。其次，司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)不力。法院、檢察院對(duì)行政系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督本應(yīng)是平行關(guān)系的外部法律問(wèn)責(zé)，但由于整個(gè)司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)存在千絲萬(wàn)縷復(fù)雜關(guān)系的政治現(xiàn)實(shí)，使司法問(wèn)責(zé)的效力受到削弱。最后，社會(huì)層面問(wèn)責(zé)的權(quán)力貧困。社會(huì)公眾的信訪、檢舉等手段，以及新聞媒體的公共話語(yǔ)權(quán)，都是行政問(wèn)責(zé)的有效武器，但他們事實(shí)上都是權(quán)力的貧困者。

（二）首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制下的責(zé)任承擔(dān)不盡合理

一級(jí)政府的行政首長(zhǎng)應(yīng)該對(duì)主政期間的重大政治、經(jīng)濟(jì)、安全事故負(fù)責(zé)，應(yīng)該對(duì)錯(cuò)誤決策、管理不善、濫用權(quán)力、貪污腐敗等承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任。然而，從近年來(lái)的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐來(lái)看，尤其是突發(fā)性群體事件、重大責(zé)任事故等涉及的行政問(wèn)責(zé)，其責(zé)任歸屬不盡合理。第一，鑒于中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，黨委系統(tǒng)是事實(shí)上的行政決策中心，黨委書記是真正的“一把手”，而行政首長(zhǎng)只是“二把手”，本級(jí)政府一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，站在前臺(tái)的行政首長(zhǎng)首當(dāng)其沖，迫于輿論壓力引咎辭職可能是唯一選擇，真正的決策中心卻罕有責(zé)任承擔(dān)。第二，行政系統(tǒng)內(nèi)部，如果本級(jí)行政首長(zhǎng)被問(wèn)責(zé)，分管相應(yīng)領(lǐng)域的副職領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)被問(wèn)責(zé)。在首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的框架之下，部分副職領(lǐng)導(dǎo)的“配角心態(tài)”十分嚴(yán)重，對(duì)行政主官的錯(cuò)誤決策不諫言，對(duì)行政主官的錯(cuò)誤行為不糾正，即使“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”來(lái)臨，上級(jí)政府以及社會(huì)輿論的壓力都直接指向本級(jí)正職，而自己卻可置身事外或只承擔(dān)較小責(zé)任。

（三）網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)缺乏支撐體系

截止2009年6月30日，中國(guó)擁有網(wǎng)民3.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為25.5%。互聯(lián)網(wǎng)的普及直接改變了公眾的生活方式和政治參與方式，上至政治界、財(cái)經(jīng)界及知識(shí)界的精英，下至三教九流、販夫走卒，都可以在這個(gè)環(huán)境寬松和機(jī)會(huì)平等的虛擬世界里針砭時(shí)弊、建言獻(xiàn)策。2009年10月10日，“天價(jià)煙局長(zhǎng)”周久耕被南京中院以受賄罪判處有期徒刑11年，查處速度之快，引起網(wǎng)民一片喝彩，此案成為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的經(jīng)典范例。毫無(wú)疑問(wèn)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)成為行政問(wèn)責(zé)的重要手段，億萬(wàn)網(wǎng)民盯著各級(jí)政府的“問(wèn)題官員”，他們一旦被推到輿論的中心，往往意味著政治前途的終結(jié)。然而，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)這種監(jiān)督利器，仍然存在著問(wèn)題。第一，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)最大的期望在于個(gè)體事件公眾化，以引起輿論的關(guān)注和政府相關(guān)部門的重視。歸根到底，網(wǎng)民的監(jiān)督權(quán)最終依賴國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)權(quán)糾偏來(lái)實(shí)現(xiàn)，而執(zhí)政黨的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)卻缺乏制度化的意見吸納機(jī)制。第二，與傳統(tǒng)四大傳媒一樣，網(wǎng)絡(luò)傳媒亦很難對(duì)某一事件進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，導(dǎo)致部分政府官員認(rèn)為“風(fēng)暴”雖然來(lái)勢(shì)洶洶，但也很快過(guò)去，公眾的關(guān)注會(huì)在“拖”字中逐步冷卻。

（四）以引咎辭職為核心的官員自責(zé)體系存在制度缺陷

引咎辭職是行政問(wèn)責(zé)制度中專門針對(duì)政府官員，并使其承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與道德責(zé)任的一種責(zé)任追究方式。根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大領(lǐng)導(dǎo)事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。目前，我國(guó)的引咎辭職制度在發(fā)展過(guò)程中面臨著異化與泛化、后續(xù)管理缺位等現(xiàn)實(shí)困境。第一，引咎辭職的異化與泛化。目前，許多地方政府都相繼出臺(tái)了黨政干部引咎辭職的制度條例，“引咎辭職”已經(jīng)演變成某些條件下的強(qiáng)制辭職制度，忽略了引咎辭職作為一種行政問(wèn)責(zé)方式的自覺(jué)性和非強(qiáng)制性。第二，引咎辭職官員的后續(xù)管理機(jī)制不完善。引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在這一年或者更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府是否應(yīng)該組織相關(guān)的政治理論培訓(xùn)、行政倫理教育、具體業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及警示教育等，目前還沒(méi)有明確的規(guī)定。第三，引咎辭職官員的“復(fù)出”容易引起非議。基于保障行政人才方面的考慮，中央對(duì)引咎辭職官員重新進(jìn)入行政系統(tǒng)作出了相關(guān)規(guī)定。但是，問(wèn)責(zé)官員的“復(fù)出”往往會(huì)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度本身造成傷害，至少在大眾心理層面，會(huì)以為官員引咎辭職只為“避避風(fēng)頭”，在“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”平息之后“復(fù)出”。

四、制度建構(gòu)：行政問(wèn)責(zé)的改進(jìn)思路

（一）強(qiáng)化國(guó)家層面的異體問(wèn)責(zé)體系建構(gòu)

無(wú)論是追尋人民主權(quán)的政治理想，還是考慮以權(quán)制權(quán)的政治現(xiàn)實(shí)，我們必須確立這樣一個(gè)基本命題：行政系統(tǒng)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)明顯缺乏主動(dòng)性，社會(huì)層面上的公眾問(wèn)責(zé)又面臨權(quán)力貧困，尷尬的政治現(xiàn)實(shí)決定了行政問(wèn)責(zé)的成功實(shí)施，必然依賴于國(guó)家權(quán)力對(duì)政府行政權(quán)的強(qiáng)力監(jiān)控。因此，強(qiáng)化國(guó)家層面的異體問(wèn)責(zé)，是提升行政問(wèn)責(zé)效能、建構(gòu)責(zé)任政府的必由之路。首先，應(yīng)成立人大監(jiān)察委員會(huì)，強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，然而，作為彰顯人民主權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，由于缺乏常設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，問(wèn)責(zé)程序難以啟動(dòng)、政府相關(guān)信息獲取艱難以及懲戒程序的缺位使人大的問(wèn)責(zé)逐漸虛化。因此，成立常設(shè)的人大監(jiān)察委員會(huì)，保障行政問(wèn)責(zé)得到人員、時(shí)間和程序上的支持，應(yīng)是當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的應(yīng)有選項(xiàng)。第二，重點(diǎn)構(gòu)建黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的核心力量，中共的執(zhí)政地位和性質(zhì)決定了行政問(wèn)責(zé)應(yīng)以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)為重點(diǎn)。鑒于我黨的紀(jì)檢系統(tǒng)的權(quán)力配置較為充分，當(dāng)前主要任務(wù)是各級(jí)紀(jì)檢書記的選拔與任用，確保紀(jì)檢系統(tǒng)對(duì)各級(jí)黨員干部的強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)威懾。第三，催化民主黨派的監(jiān)察職能。中國(guó)八大民主黨派作為參政黨，有權(quán)力對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，以及行政機(jī)關(guān)的日常工作進(jìn)行檢查，提出批評(píng)建議。民主黨派對(duì)于行政系統(tǒng)的監(jiān)督，是執(zhí)政黨監(jiān)督的有益補(bǔ)充。

（二）分清部門職責(zé) 明晰責(zé)任歸屬

我國(guó)的政治體制，黨政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)以及職能重疊交叉等現(xiàn)象非常普遍，黨政之間、層級(jí)之間、正副職務(wù)之間的權(quán)責(zé)區(qū)分不清。因此，推行行政問(wèn)責(zé)，應(yīng)首先解決“向誰(shuí)問(wèn)”所面臨的體制性難題。首先，“一把手”應(yīng)承擔(dān)主要行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。推行行政問(wèn)責(zé)，不能無(wú)視黨委作為公共行政舵手這一政治現(xiàn)實(shí)，各級(jí)政府的黨委書記是名副其實(shí)的“一把手”，享有轄區(qū)內(nèi)重大公共事務(wù)的最終決策權(quán)，而政府一旦出現(xiàn)行政違法或行政失當(dāng)，真正的“一把手”置身事外是極不合理的。第二，進(jìn)一步明確正副職務(wù)之間、層級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府重大事務(wù)一律實(shí)行分塊包干、專人管理，并將各自的職能盡可能地細(xì)化。隨著中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的逐步完善，層級(jí)之間、正副職務(wù)之間的責(zé)任承擔(dān)逐步清晰化，在“三鹿毒奶粉事件”，轄區(qū)政府行政首長(zhǎng)、分管相關(guān)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)以及各層級(jí)的職能部門相關(guān)人等都受到了責(zé)任追究。第三，建構(gòu)“被問(wèn)責(zé)官員”的教育培訓(xùn)制度。除了必須承擔(dān)法律責(zé)任和刑事責(zé)任的官員外，對(duì)于受到警告、記過(guò)、記大過(guò)以及降級(jí)等行政處分的官員，以及引咎辭職的官員，應(yīng)該安排相關(guān)的政治理論、業(yè)務(wù)技能、行政倫理培訓(xùn)以及相關(guān)的警示教育，如果能使政府官員從問(wèn)責(zé)事件中取得經(jīng)驗(yàn)，則行政問(wèn)責(zé)的教育功能得以彰顯。

（三）構(gòu)建制度化的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)回應(yīng)體系

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)打破了過(guò)去由主流意識(shí)形態(tài)和權(quán)威媒體壟斷和操控的政治話語(yǔ)權(quán)，普通民眾可以通過(guò)信息技術(shù)手段，向社會(huì)發(fā)表信息和表達(dá)意見。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督可以有效彌補(bǔ)政府監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察盲區(qū)，無(wú)論是東南沿海還是西北內(nèi)陸，無(wú)論是中央部委還是基層科室，無(wú)論黨政高官還是普通科員，都難以逃脫廣大網(wǎng)民的監(jiān)督。為了最大限度發(fā)揮近4億網(wǎng)民的監(jiān)督功能，政府應(yīng)該構(gòu)建制度化的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)回應(yīng)體系。首先，應(yīng)建立制度化的網(wǎng)絡(luò)意見吸納機(jī)制，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒體中主流媒體的聲音，盡可能多地開辟民意表達(dá)的制度化通道。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)該設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)觀察員”和“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”崗位，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)本級(jí)政府及工作人員的批評(píng)和檢舉，對(duì)于重大事件應(yīng)立即啟動(dòng)調(diào)查程序，并及時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)媒體向網(wǎng)民反饋并進(jìn)行充分的互動(dòng)。其次，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿論中的非理性言論，必要時(shí)進(jìn)行適度的網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)。中國(guó)網(wǎng)民大多數(shù)是年輕人，年輕網(wǎng)民普遍具有叛逆傾向和另類意識(shí)，由于網(wǎng)民的虛擬身份，網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)比較感性化和情緒化，容易在不調(diào)查、不了解事件真相的情況下進(jìn)行情緒宣泄，造成人們對(duì)事情的錯(cuò)誤判斷，這種非理性的、不和諧的言論會(huì)危及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（四）消解傳統(tǒng)行政文化負(fù)效應(yīng) 塑造中國(guó)特色的行政文化

行政文化是行政管理的靈魂，經(jīng)過(guò)幾千年國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)積累和文化沉淀，中國(guó)的傳統(tǒng)行政文化已經(jīng)發(fā)展為比較完整的文化體系，有可資借鑒的精華成分，但也有許多負(fù)效應(yīng)很大的行政文化。第一，“官本位”意識(shí)經(jīng)久不衰。在中國(guó)傳統(tǒng)行政體系中，官員的權(quán)力、職責(zé)、等級(jí)均有明確規(guī)定，形成了等級(jí)分明的官僚階梯，以官為尊，以官為貴。第二，封閉保守思想盛行。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響下的行政心理表現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)的堅(jiān)守和創(chuàng)新精神的泯滅，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，因循守舊。第三，重人治而輕法治。封建社會(huì)強(qiáng)調(diào)圣君賢相，強(qiáng)調(diào)根據(jù)德和禮來(lái)約束自身的行政行為，社會(huì)各階層也把希望寄托于明君賢臣。第四，“潛規(guī)則”大行其道?！把墶薄ⅰ暗鼐墶薄ⅰ皩W(xué)緣”、“業(yè)緣”組成了中國(guó)特有的人情王國(guó)，導(dǎo)致政府各項(xiàng)正式規(guī)章制度的虛置。如果不從文化層面進(jìn)行懲惡揚(yáng)善的文化塑造，行政問(wèn)責(zé)的推行必然在行政“潛規(guī)則”面前步履維艱。因此，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，塑造中國(guó)特色的行政文化是推行行政問(wèn)責(zé)的重要基礎(chǔ)。首先，開展“問(wèn)責(zé)教育”，樹立公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)。各級(jí)政府應(yīng)積極開展問(wèn)責(zé)教育，所有公務(wù)員的必須接受“問(wèn)責(zé)制”的理論培訓(xùn)與警示教育，盡量避免發(fā)生行政違法和行政失當(dāng)?shù)仁马?xiàng)。其次，轉(zhuǎn)變用人觀念，重用勇于開拓進(jìn)取的官員。官員考評(píng)應(yīng)樹立“無(wú)功便是過(guò)”的意識(shí)，讓“有為者有位，無(wú)為者讓位”。最后，培育克里斯瑪型行政領(lǐng)導(dǎo)。我們?cè)谔岢婪ㄖ螄?guó)的同時(shí)，并不能否認(rèn)道德對(duì)社會(huì)秩序的整合功能，良好的制度依然需要道德高尚、業(yè)務(wù)精熟的領(lǐng)導(dǎo)者及行政人員執(zhí)行。“為政之要，惟在得人”，唐太宗李世民的治國(guó)感悟至今仍是中國(guó)的行政鐵律。因此，我們?cè)谛Х職W美進(jìn)行制度建構(gòu)的同時(shí)，依然需要從文化層面塑造有利于行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)施的心理基礎(chǔ)。

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A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.08

1009-6922(2010)01-33-04

2009-12-07

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院教師。主要研究方向：地方政府治理理論與實(shí)踐。

編輯：秦利民