事業單位分類改革的必要性及其實踐模式探討

姜愛林

（中華全國總工會，北京 100865）

事業單位分類改革的必要性及其實踐模式探討

姜愛林

（中華全國總工會，北京 100865）

要改革現行種類龐雜的事業單位首先必須進行分類。未來改革方向性分類主要是劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。實踐中，代表性的分類模式有廣東、深圳、山西等地幾種模式。

事業單位分類；改革；實踐模式

一、事業單位的涵義、特征與基本現狀

要探討事業單位分類，首先要弄清楚事業單位的涵義。這是基本的前提。事業單位的定義可從一般理論及法規視角進行分析。

所謂事業單位是指與國家機關相區別，依法設置或登記批準的，專門從事及提供各類服務的社會服務組織。而法定的概念涵義主要有：1998年的《事業單位登記管理暫行條例》將事業單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織；1999年通過的 《公益事業捐贈法》將事業單位定義為：依法成立的，從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。2005年《事業單位登記管理暫行條例實施細則》規定：事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業服務、機關后勤服務等活動的社會服務組織。另外，類似規定還有：2009年9月《海南省各級國家機關、事業單位機構設置和編制管理條例》規定：事業單位是指以社會公益為目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。

事業單位的性質在于：它是相對于企業單位而言的、與機關有別的、不以盈利為目的的一些公立的組織機構。事業單位的宗旨在于：它參與社會事物管理，為社會服務，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動。事業單位的特征：一是依法設立。事業單位的設立，應區分不同情況由法定審批機關批準，依法登記，或者依照法律規定直接進行法人登記；二是從事公益服務。事業單位從事的是教育、科技、文化、衛生等涉及人民群眾公共利益的服務活動，一般不履行行政管理職能；三是不以營利為目的。事業單位一般不從事生產經營活動，經費來源有的需要財政完全保證，有的可通過從事一些經批準的服務活動取得部分收入，但取得的收入只能用于事業單位的再發展，不得用于管理層和職員分紅等；四是社會組織。事業單位是組織機構而不是個人，要有自己的名稱、組織機構和場所，有與其業務活動相適應的從業人員和經費來源，能夠獨立承擔民事責任。

就中國來看，事業單位一般是國家設置的帶有一定的公益性質的機構，不屬于政府機構，與公務員不同，也與企業有別。統計資料顯示，截至2005年底，全國事業單位總計125萬個，涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，工作人員超過3035萬人，是國家公務員的4.3倍，占全國財政供養人數的近80%。1990年，全國機關事業單位退休費總額僅為59.5億元，而到2006年已遠遠超過千億元。[1]

二、事業單位分類的涵義與改革的必要性

2.1 事業單位分類的涵義與種類

事業單位分類與事業單位的涵義密不可分。所謂事業單位分類就是將全部事業單位根據功能性質進行分門別類。事業單位的一般涵義與法定涵義如上述所述。由此，可以對事業單位分類進行分析表述。概括起來，主要有：現行事業單位分類；學者型事業單位分類與改革方向性事業單位分類。

（1）現行事業單位分類。分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位與自主事業單位。這里的分類實際上是從財政視角進行的分類。全額撥款事業單位也稱為全供事業單位，也就是全額預算管理的事業單位，是其所需的事業經費全部由國家預算撥款的一種管理形式。主要包括沒有收入或收入不穩定的事業單位，如學校、科研單位、衛生防疫、工商管理等事業單位。差額撥款事業單位，是其所需的事業經費部分由國家預算撥款的一種管理形式。按差額比例，財政承擔部分，由財政列入預算；單位承擔部分，由單位在稅前列支，如醫院等。差額撥款單位的人員費用由國家財政撥款，其他費用自籌。這些單位的人員工資構成中固定部分為60%，非固定部分為40%。自主事業單位又稱為自收自支事業單位，是其所需的事業經費全部自己解決而國家不撥款的一種管理形式。

（2）學者型事業單位分類。學者型事業單位分類比較廣泛，主要有：文化事業單位、教育事業單位與醫療事業單位；地方事業單位與中央級事業單位；國內事業單位與境外事業單位；實行企業化管理的事業單位與非實行企業化管理的事業單位；行政執法類事業單位、公共服務類事業單位與生產經營類事業單位等。

（3）改革方向性事業單位分類。未來改革方向性事業單位分類，主要是劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。

2.2 事業單位分類改革的必要性

事業單位分類改革是事業單位體制改革的前提與突破口。深化事業單位分類改革，是黨的十七大提出的重要任務，是建設服務型、高效型、人民滿意型政府的必然要求，對于進一步促進社會保障制度改革具有十分重大的戰略意義和現實意義。作為向全社會提供基本公共服務的載體和平臺，事業單位在促進經濟社會事業發展等方面起著重要作用。但隨著社會的發展，現行的事業單位管理體制存在的弊端也日益顯現。絕大部分事業單位均為主管部門管理，職能受主管部門委托，內部缺少相應的競爭機制，經費大多依賴財政，自我“造血功能”不強，外部社會化進程緩慢，改革的動力不足，長期以來在管理體制方面存在很多的問題。一部分計劃經濟時期產生的事業機構，職能上發生了很大的變化。有的職能消失，有的沒有場地設施，有的依靠出租房屋維持現狀，有的連職工的工資和保險都無法保證，人員自謀職業。還有一些事業單位偏離公益目標、降低服務標準，市場化、商業化的傾向明顯；一些事業單位存在人浮于事、效率不高的問題等等。這些問題亟待解決，尋找發展出路，而分類改革是所有改革的前提與突破口。

事業單位分類改革是既是深化事業單位人事工資的前提，也是養老保險制度改革的必要條件與關鍵點。現行養老保險制度形式分為企業類、公務員類、部分企業型事業單位、一般事業單位等幾種。更重要的在于：只有真正科學地劃分公益性、服務性事業單位，才能逐步消解日益嚴重、種類龐雜的125萬個事業單位。從而努力做到歸政府的歸政府，歸市場的歸市場。在加快推進機關事業單位養老保險制度改革的同時，實現企業與機關事業單位養老保險的制度銜接，逐步縮小企業退休人員與機關事業單位退休人員的收入差距。但無論如何分類與定位，事業單位就是一個公共服務機構，其實質就是提供公共服務。2006年6月中編辦制定的《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)中提出，根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。對從事公益服務的事業單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的，應逐步轉為企業，今后這類單位主要由社會力量舉辦。這一分類與浙江、深圳等地的實際做法差不多。中編辦的分類可能是未來分類改革的方向性分類。

三、事業單位分類改革的實踐模式

3.1 廣東分類模式

2008年底發布的《廣東省事業單位分類改革實施意見(征求意見稿)》對事業單位分類進行了嘗試，將現行的事業單位主要分為三類：行政類事業單位、經營服務類事業單位與公益類事業單位。其中只有公益類事業單位才是《試點方案》適用的對象，其它兩類事業單位前者要撤銷與國家機關合并，后者則進行事業單位改制成為企業。

公益性事業單位進一步劃分為三大類：第一類是從事關系國家安全、公共安全、公共衛生、公民基本權利、義務教育、基礎研究、群眾體育、生態資源和環境保護的基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源。所需經費由同級財政予以保證；履行職責依法取得的非稅收入，實行“收支兩條線”管理，收入上繳財政，不能自主支配。由于這類事業單位的相關開支由地方財政全額撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分應由地方財政全額承擔。第二類是面向全社會提供公益服務；涉及人民群眾普遍需求和經濟社會發展需要，可部分實現由市場配置資源。所需經費由財政給予不同程度的投入，同時鼓勵社會力量投入；其公益服務項目和收費標準由政府規定，其他業務活動項目與收費標準接受政府指導；提供公益服務依法取得的服務性收入，按規定實行“收支兩條線”管理。由于這類事業單位的相關開支由地方財政不同程度地撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分應由地方財政按撥款的比例承擔。第三類是從事的業務活動具有一定公益屬性，但社會化程度較高，可基本實現由市場配置資源；自主開展公益服務和相關經營活動；所需經費主要來自服務性收入、經營性收入以及社會力量投入等，實行經費自理；承擔政府有關公益任務的，政府視其所提供服務的數量和質量，通過購買服務的方式給予相應支持。由于這類事業單位的相關開支主要實行經費自理，只有在承擔政府有關公益任務的情況下，地方財政才給予相應撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分主要由事業單位負擔。

廣州市文化事業單位模式：廣州市文化事業單位的改革分三種類型：第一類是公益性文化事業單位，包括圖書館、博物館(紀念館)、文化館(站)等；第二類是廣州日報報業集團、廣州電視臺、社科院等單位，該類單位將實行事業體制，由政府重點扶持；第三類是其他藝術院團，放映、演出、文化發行、電視劇和娛樂節目制作等經營性文化單位，要逐步進行轉企改革，面向市場。

佛山事業單位模式：《佛山市事業單位分類改革的實施意見》，對事業單位分類改革的原則、內容、政策銜接和組織實施予以進一步明確。《實施意見》根據省有關事業單位分類改革的精神，按照事業單位的功能特征、經費來源及發展方向，將事業單位劃分為行政類、公益類和經營服務類三個類型。其中，對行政類事業單位將按照政事分開、事企分開的要求，對其職能進行全面清理，今后除法律法規明確規定外，不再批準設立行政類事業單位；對經營服務類事業單位，以逐步轉為企業為改革方向，進行企業注冊，并注銷事業法人，核銷事業編制，今后不再批準設立從事生產經營活動的事業單位；而公益類事業單位，則根據職責任務、服務對象和資源配置等情況劃分為三個小類別，實施相應的改革措施和管理，優化公共事業資源配置。據統計，佛山市現有事業單位1446個，在職人員67266名，主要分布在教育、衛生、文化、農林牧水等領域。

3.2 山西分類模式

2009年山西事業單位分類改革步驟：根據中央統一安排和省編委會議確定的改革總體設想，全省事業單位分類改革工作大體分三步進行，第一步對現有事業單位進行清理規范；第二步是對事業單位機構分類；第三步是根據事業單位的不同類別進行相應的改革、人事制度等工作和養老保險制度改革。

山西事業單位分類改革的要求與原則：事業單位分類改革將按照社會功能，劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益活動三大類，按照政事分開、事企分開、管辦分離和分類指導的原則，采取撤銷、合并、下放、轉企等方法，對不同事業單位實施不同改革。

太原市事業單位分類改革模式:分三類型撤并轉。2009年《太原市事業單位實施意見》規定：按照事業單位的職能等，太原市將事業單位分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務三個類型，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，通過調整、剝離、轉移等方式，對不同類別事業單位實施不同的改革。①將予撤銷的事業單位包括：機構編制部門批準成立一年以上未組建或一年以上不開展工作的事業單位；原承擔的工作職責已消失或履行職責的法定依據已消失的事業單位；長期無正式在編工作人員，其日常工作由機關工作人員或其他外聘人員承擔的事業單位；沒有任務或任務嚴重不足，長期不出成果，社會效益差的事業單位。②成建制合并的事業單位包括：部門內部設置零散、規模過小、職責相近、服務對象單一以及不具備法人條件的事業單位；雖隸屬關系不同，但職能相同或相近、職能交叉、設置不合理的事業單位；因主管部門撤并或職能調整，需相應進行合并調整的事業單位；同一部門多個承擔執法職責的事業單位。③將逐步轉為企業的事業單位包括：生產經營性事業單位及其他以營利為主要目的的事業單位；現承擔的工作任務可由市場自行調節解決，或可通過政府購買服務等方式交由其他社會組織承擔的事業單位；進行收費服務，屬于社會中介類的事業單位。在對事業單位進行清理的基礎上，太原市還將對事業單位的機構名稱、職責任務、機構規格、人員編制、編制結構、經費形式、領導職數、內設機構進行規范。其中，事業單位的經費形式具體分為財政撥款、財政補助和自收自支3種類型。

3.3 深圳分類模式

2006年深圳市事業單位分類改革模式：按照明晰職能、分類推進、創新體制、完善監管、積極穩妥的原則全面推進事業單位改革。改革后事業單位的定位是：從事公共服務并相對獨立于政府和企業之外的非營利組織。根據事業單位的社會功能，將現有事業單位分為經營服務類、監督管理類和公益類三大類，其中經營服務類又細分為經營開發類事業單位和中介服務類事業單位。按照不同類別的特點，采取不同的改革和管理方式，即原則上監督管理類和經營服務類從事業單位中分離出去，分別轉歸行政管理序列和轉為企業，公益類予以保留。

（1）經營服務類事業單位及其改革。①經營開發類事業單位。指面向市場從事生產、經營和開發性活動的單位。主要包括黨政機關所屬培訓機構和接待基地、后勤服務、新聞傳媒出版、影視文藝創作、開發性科研、勘察設計等單位。經營開發類事業單位原則上全部轉為企業，注銷事業單位法人登記并依法進行企業注冊登記。無市場前景、轉企后難以生存的單位予以撤銷；由市代管而產權不屬于深圳市的單位，交回上級主管部門管理。今后不再批準設立經營開發類事業單位。②中介服務類事業單位。指利用專業知識和技能，從事市場服務、社會公證、行業協調和社會服務的單位。中介服務類事業單位原則上實行脫鉤改制，不再列入事業單位序列，其中直接為市場主體提供服務、與市場經營活動密切相關的單位，改制為市場中介組織；為會員提供服務的單位，轉按社團運作；依據國家法律法規履行強制性檢測認定職能的單位，保留事業建制，按照效能原則整合資源，打破部門和行業界限，進行合理重組。

（2）監督管理類事業單位及其改革。監督管理類事業單位指依據法律法規授權或政府委托，依法行使行政許可、行政管理、行政執法和檢查監督等職責任務的機構。其經費支出主要來自同級財政、行政性收費或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。監督管理類事業單位原則上納入行政管理序列（法律法規另有規定的除外）。其中主要承擔行政管理和執法職能的，剝離相關服務職能后轉為行政或行政事務機構，并重新核定機構編制；部分承擔行政管理和執法職能的，按照政事分開的原則收回有關行政職能。

（3）公益類事業單位及其改革。公益類事業單位所從事的業務一般屬于政府應該提供的公共服務。根據此類事業單位的職責任務、服務對象和資源配置等方面的不同，可劃分為純公益類和準公益類。①純公益類事業單位。指從事關系國家安全、公共安全、公共衛生、社會經濟秩序和公民基本權利等事業的單位，所提供的公共產品主要目的是保障公眾的基本利益和國家長遠利益。這類單位一般由政府舉辦，涉及范圍主要包括義務教育、公共文化、公共衛生、群眾體育、生態資源和環境保護等領域。政府要保證并加大對純公益類事業單位的投入。此類單位的機構設立、服務宗旨、公共目標、業務范圍等事項由政府確定和監管，嚴禁從事營利性的經營開發活動，所需經費由同級財政予以保障。②準公益類事業單位。指可部分實現由市場配置資源的單位。政府可有選擇地舉辦準公益類事業單位，并逐步加大扶持力度。這類單位向社會提供公共產品的同時，可依法收取一定費用補償其支出，涉及范圍主要包括非義務教育、非營利醫療衛生、經營性公用場館等領域。準公益類事業單位要根據國家確定的公共目標開展相關業務活動，政府按照法律法規、國家政策、單位業務特點和財務收支狀況，給予不同程度的投入。這類單位可按照價格行政主管部門核定的收費標準收取公共服務的補償成本，但所取得的收入應當用于公共事業發展，其收入和支出由財政部門核定和監管。

3.4 溫州分類模式

溫州市農業局是主管全市農村和農業經濟發展的市政府組成部門，管理范圍涉及農村財務政務、種植業、養殖業、農墾、農業綜合執法、農業機械化、農村能源、農產品質量標準和安全，以及城市副食品生產與供應基本農田保護、農村土地承包、農村面源污染治理等。所屬事業單位共有11個，其中全額撥款單位9個，差額撥款單位1個，自收自支單位1個，機構規格均相當于鄉科級。溫州市農業局根據市人民政府 《關于深化事業單位改革的意見》（溫政發[2004]35號）和市府辦《關于溫州市市屬事業單位分類工作實施意見》（溫政辦[2004]137號）的要求，結合農業工作實際，將事業單位類別劃定為三大類：（1）監督管理類8個：市農業綜合執法支隊、市農機管理處、市畜牧獸醫站、市農村能源辦公室、市農業站、市特產站、市植保站、市種子公司（市種子站）。（2）純公益類2個：市農產品檢驗測試中心、市優質農產品開發服務中心。（3）準公益類1個：市原種場。

值得注意的是:事業單位分類改革涉及面廣、政策性強、事關經濟社會發展，事關廣大職工的切身利益，事關社會和諧穩定，各級黨委、政府及有關部門要以改革創新的精神和求真務實的作風積極穩妥、堅定有序的推進事業單位分類改革，逐步形成公平、公正、優質、高效、惠及全民的、具有地方特點的公益服務體系，促進經濟社會事業的協調發展，不斷滿足人民群眾不斷增長的公益服務需求。

[1] 彭勇.事業單位將回歸公共服務 改革牽動三千萬人利益[EB/OL].新華網，2007-02-08.

D693.63

A

1672－4445(2010)02－0035－05

2009－12－23

姜愛林（1964—），湖北襄樊人，博士后，教授，中華全國總工會研究所經濟社會政策研究室主任，北京工業大學碩士生導師，主要從事宏觀經濟理論與政策研究。

[責任編輯：李淑蘭]