公共服務供給理論的發展脈絡:基于供給模式的分析

孫建軍,何 濤,沈最意

(浙江大學,浙江 杭州 310027)

公共服務供給理論的發展脈絡:基于供給模式的分析

孫建軍,何 濤,沈最意

(浙江大學,浙江 杭州 310027)

公共服務供給理論;發展脈絡;供給模式

公共服務供給是公共組織的基本使命。選取合適的公共服務供給模式,探索和創新供給方式,以最好的公共服務滿足公眾的需求,贏得擁護和支持,是公共行政需要研究的永恒的課題。縱觀公共行政的歷史,從公共服務供給模式來看,公共服務供給理論呈現出了政府供給論——多元供給論——多中心供給論的發展脈絡。

公共服務供給是公共行政管理的核心所在。縱觀公共行政的歷史,公共服務供給理論源遠流長,引導著公共服務供給實踐的不斷發展。梳理這些理論,從公共服務供給模式來看,公共服務供給理論呈現出了政府供給論——多元供給論——多中心供給論的發展脈絡。

一、政府供給論

“市場失靈”是政府供給論的認知前提。其主要觀點是:由于“搭便車”、外部性、信息不對稱以及公共產品的特性等因素影響,市場不能有效地解決公共產品的供給問題,因此,政府是公共產品最好的供給者,公共產品只能由政府來提供。

公共產品的思想源于對政府或國家職能的討論。最早對公共產品的論述可以追溯到英國學者霍布斯 1651年出版的《利維坦》。在這部著作中,霍布斯認為,“國家就是一大群人相互訂立信約,每人都有它的行為授權,以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防衛的方式運用全體力量和手段的一個人格 ”。[1]1690年,約翰 ·洛克 (John Locke)在《政府論兩篇》中提出:政府是一種責任,其目的是為了人民的“公共福利”(約翰·洛克,2004)。18世紀,英國哲學家大衛·休謨 (David Hume)在《人性論》中設想了一個“草地排水”,以此來說明某些事情的完成對個人來說并無多少好處,但對于集體或整個社會卻極有好處,因而這類事情只能由政府參與來完成。休謨之后,1776年,亞當·斯密 (Adam Smith)在《國富論》中談及國家的三大職責。1861年,密爾在《代議制政府》中也指出:政府唯一的目的是給人民 (被統治者)提供福利。也就是說,政府存在的意義就在于提供公共產品,否則沒必要存續下去。這些論述都成為公共產品理論的重要思想源頭。

19世紀 80年代,得益于經濟學說史上發生的“邊際革命”,奧意財政學派學者潘塔萊奧尼 (Pantaleon)、薩克斯(Sax)、馬佐拉 (Mazzola)、馬爾科 (Marco)等人,以公共產品的有效供給為主題,引入邊際效用概念和邊際分析方法,開啟了公共產品理論定量化研究的先河,使公共產品理論發展成為一門系統的理論。后來瑞典學派的維克塞爾 (Kunt Wicksell)和林達爾 (Lindah)基于稅收的受益原則,將賦稅理解為獲得公共產品所應該支付的價格,建立起稅收與公共產品供給的局部均衡模型——“維—林模型”,從而最早對民主制度下公共產品供給數量與在公民之間稅收負擔安排問題給出解釋。

公共產品理論開創性的研究則始于美國經濟學家保羅·薩繆爾森 (Paul Samuelson)。1954年,薩繆爾森在其發表的《公共支出純理論》一文中對公共產品下了經典的定義,即公共產品是“每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品”。[2]并指出,由于公共產品具有非排他性和非競爭性兩大特征,導致市場供給公共物品會存在失靈現象,因此,公共物品只能由政府來提供,政府是公共物品最好的提供者。同時,薩繆爾森在公共產品最佳供應問題上,引入序數效用、無差異曲線、一般均衡分析和帕累托效率等加以分析,并建立了公共產品與私人產品之間資源如何最佳配置、實現社會福利最大化的一般均衡模型,即薩繆爾森模型。這對于公共產品理論的發展,具有劃時代的意義。在此推動下,西方經濟學界出現了研究公共產品的熱潮。1956年,蒂布特在《地方支出的純理論》一文中率先考察了地區性公共產品與居住地選擇之間的關系,提出了“以腳投票”,從而將公共產品理論延伸到關于地方政府活動的新領域。

與公共產品理論研究相呼應,具體在公共行政實踐中,以威爾遜和古德諾的政治——行政二分論和韋伯科層制為理論基礎的傳統公共行政運用“兩分法”將政府與市場割裂,將公共產品的提供視為一個價值中立的技術過程,堅持公共產品由政府和官僚制組織壟斷供給,并強調“效率至上”。盡管新公共行政學在批判和反思傳統公共行政“效率至上”原則固有缺陷的基礎上,高舉“社會公平”的旗幟,在價值取向上更多地關注公共服務是否增進了社會公平,但沒能逃脫公共服務政府供給的牢籠。

二、多元供給論

為克服“政府失靈”,許多學者紛紛從政府這一供給主體之外,在理論和實踐上探討治理“政府失靈”的公共服務供給方式,主要包括市場供給模式、第三部門供給模式和PPP供給模式。

(一)市場供給模式

1965年,布坎南的“俱樂部理論”從機制和組織的建立上解決了公共物品提供的收費問題 (James M.Buchanan,1965)。1970年,哈羅德·德姆塞茨 (Demsetz)在他的著名論文《公共物品的私人供給》中認為,如果有排除非購買者的能力,私人供給者可以有效率地生產公共物品 (Demsetz,1970)。1974年羅納德·科斯研究了燈塔由私人建造和收費的可能性,從而反駁了以往經濟學家認為私營燈塔無法收費和無利可圖并由此導致市場失靈的觀點。1979年,戈爾丁 (Goldin)對于薩繆爾森的公共產品的判斷準則進行了挑戰,認為產品和服務是否為公共產品,并非由其內在屬性決定,而取決于產品和服務的供給方式,并將公共產品分為“平等消費”和“選擇性消費”兩類,同時指出“選擇性消費”的公共產品是可以由私人提供的 (Goldin,Kenneth D.,1979)。這些研究都從理論上證明在合適的條件和制度安排下,私人有可能有效地、或者至少是有可能提供一部分公共產品。但是在實踐中,從已有的研究成果來看,私人供給公共產品需要三個條件,即產品的準公共性、具備完善的排斥性技術以及政府提供交易的制度保障 (唐祥來,2009)。為保證私人提供公共物品的高效,政府應對公共產品的產權予以明晰,發揮其至關重要的作用。“政治過程在任何情況下將通過對關鍵性經濟制度的影響來塑造私人的選擇”。[3]其中,產權就是一種強制性的制度安排,這只能由政府來界定。

作為一種理論思潮,以公共服務市場化供給模式為指導的公共選擇學派,成為西方國家市場化改革的主導思想。20世紀 70年代以來,英、美等西方發達國家都對政府管理進行了大規模改革,掀起了一場以追求“3E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即經濟、效率和效益)為目標的“新公共管理運動”。新公共管理運動以現代經濟學 (主要是公共選擇理論、新制度經濟學理論、交易費用理論、委托代理理論)為理論基礎,同時將私營部門的顧客至上、合同雇傭制、績效管理、人力資源開發等當代工商管理學的新成就應用于公共部門管理的理論與實踐之中。20世紀 90年代初戴維·奧斯本 (David Osborne)和特德·蓋布勒 (Ted Gaebler)在《重塑政府:企業家精神如何改革著公共部門》一書中將這些理念歸集為用企業家精神來重新塑造政府,并提出了政府改革的十項具體原則——亦即企業家政府的十大特征 (Osborne,David and Gaebler,Ted.,1992)。英國著名的公共管理學家胡德教授 (Hood,1991)則將新公共管理的特征歸納為七條,其中一個重要的特征就是在公共部門中引入競爭機制,以降低管理成本,提高服務質量 (Hood C.,1991),也就是“將市場競爭機制引入公共服務組織的運行過程中,實現公共服務市場化”。[4]

實現公共服務市場化的方式很多,但是新公共管理理論認為,其主要途徑是民營化和合同制 (柳云飛,周曉麗,2006),“民營化已經超越黨派偏好和意識形態,成為一種務實的并得到廣泛應用的治理方式和公共服務管理模式”。[5]“廣義而言,民營化可界定為更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足公眾的需求”。[6]而“合同制是合法形式的交換,既然交換在市場環境中進行,市場的合同制就構成了對社會最有價值的一種機制”。[7]市場化成為新公共管理倡導改革、提高政府工作效率、提升公共服務質量的重要手段。

然而,新公共管理對市場的迷信、公私管理的混淆和不當的“顧客”隱喻遭到了佛里德里克森 (Frederickson)、布隆克等學者強烈的批判 (Frederickson,1997;理查德·布隆克,2000)。在反思和批判新公共管理理論特別是針對企業家政府理論缺陷的基礎上,以著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特 (Denhardt Robert B)為代表的一批公共行政學者,提出了一種新的公共行政理論體系,即新公共服務理論。這一理論的核心在于治理體系中公民地位的變化,將公民、公民權和公共利益作為公共服務的首要關注點,強調“未來的公共服務將以公民對話協商和公共利益為基礎,并與后兩者結合。”所以“公共行政官員在管理公共組織和執行政策時,重點不是放在為政府掌舵或是劃槳上,而是應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上”。[8]

(二)第三部門供給模式

20世紀 80年代以來,全球掀起了一場范圍廣泛的所謂“結社革命”,即第三部門運動,成千上萬的第三部門組織在慈善、宗教、環保、醫療、教育等傳統公共行政活動領域發揮著越來越積極的作用。第三部門的興起是在全球化浪潮、新公共管理運動、政府失靈以及通訊技術和教育水平提高等現實因素的共同推動下形成的 (楊和焰,2006)。當前,對于第三部門的定義尚無精確的界定,關于“第三部門”的定義,有法律定義法、資金來源定義法、功能定義法、產權和功能綜合定義法等 (Osborne,David and Gaebler,Ted.,1992),其中受到廣泛接受的是由美國約翰—霍布金斯大學非營利組織比較研究中心提出的“結構—運作定義”,它概括了第三部門的五大特征,即組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。按照美國學者萊斯特·M·薩拉蒙的觀點,所謂第三部門,是指非政府、非市場的民間領域,它由非政府和非營利組織構成,成為不同于政府控制、不同于市場營利組織的社會自組織的治理結構 (薩拉蒙,2000)。它們在解決許多緊迫問題方面有四大職能,即價值 (人的首創精神)的保衛者、快速反應的服務者、決策過程的倡議者和參與者和社會資本的建設者 (薩拉蒙,2002)。尤其是在公共服務供給方面,具有貼近民眾、行動靈活、創新性、專業性和廣泛性等獨特優勢 (楊和焰,2004)。能夠彌補政府和市場雙重失靈,增強公共產品生產和資源配置的社會化,提高社會資源配置的合理性和效率水平。因此,“公有社會主義者強調發展第三部門,用來解決當代社會的許多問題和提供公共物品。所以政府的改革之道,就是運用它的力量去培育創造出更多的第三部門……剩下的問題就是指導這些組織使之符合公有社會的價值要求,并且有能力去解決社會問題”。[9]

根據服務的資金籌集和服務的實際配送這兩個關鍵因素,基德倫 (Gidron)等將政府與第三部門的合作關系界定為四種模式,即政府主導模式、第三部門支配模式、雙重模式和合作伙伴模式 (Gidron,1992)。揚 (Young,2000)則排除第一種傳統模式,直接將兩者關系更明確的界定為三種:對抗關系、補充關系和合作互補關系 (Young,2000)。薩瓦斯則根據公共物品提供過程中不同的制度安排,將第三部門與政府合作提供公共物品的方式分為合同承包、特許經營、補助和志愿服務四種形式 (薩瓦斯,2002)。為更好地克服“第三部門失靈”,也有些學者 (Burlingame,1996;王志華,2003)提出第三部門要通過公益推廣活動、共同主題營銷戰略、許可證戰略等方式,積極爭取企業現金、食物或設備等各種形式的捐贈,實現與企業的共贏合作,促進自身組織的發展。

(三)PPP供給模式

20世紀 90年代,英國率先提出公私伙伴關系 (Public-Private Partnerships,PPP)的概念,并采取私人投資計劃(Private Finance Initiative,PFI)方式加以實施。后來,PPP逐漸在許多發達國家和發展中國家加以推廣應用。作為一種新興的供給模式,當前許多學者從博弈論 (Peter Scharle,2002)、交易成本經濟學 (David Parker,Keith Hartley,2003)、關系性合約理論 (Tony Bovaird,2004)以及產權經濟學 (Jean-Etienne de Bettignies,Thomas W.Ross,2004)等不同角度加以深入地研究,并給出了不同的內涵和運行機理分析。美國民營化大師薩瓦斯認為,從廣義上來說,公私伙伴關系是指公共和私營部門共同參與生產與提供物品和服務的任何安排,具體形式可以包含介于完全由政府提供和完全由私人部門提供之間的所有公共服務提供安排形式,如國有企業、服務外包、設立合資企業和特許經營等方式(薩瓦斯,2002)。世界銀行則將廣義的 PPP分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營、BOT/BOO和剝離 6種模式,并從資產所有權、運營與維護合同、投資方、商業風險與持續時間方面對不同類型的 PPP模式進行了比較 (孫本剛,2006)。

與政府供給、市場供給和第三部門供給模式相比,PPP供給模式具有四個鮮明的特點,即雙主體、多主體供給;“政”“企”分開,提升管理效率;代理運行機制;效率與公平兼顧 (唐祥來,2006)。這就有利于公共部門在非純公共產品的提供中引進私人投資,不僅對財政投資不足加以補充,更重要的是在確保公平性的同時,引入了私營模式的管理技術,從而提高了公共產品供給效率,實現了公平與效率結合 (楊曉萌,2008)。然而,作為公共服務市場化改革的延續和深化,由于信息不對稱、私營部門的“利己主義”動機、尋租行為等原因,PPP供給模式也難逃“契約失靈”的命運(Henry Hansmann,1980)。

三、多中心供給論

不論是政府供給論,還是多元供給論,都認為公共服務的供給中心有且只有一個,那就是政府。然而,隨著經濟社會的快速發展,“事實上政府已經無法成為唯一的治理者,它必須依靠與民眾、企業、非營利部門共同治理與共同管理”。[10]“每一公民都不是由‘一個’政府服務,而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務……大多數公共服務產業都有重要的私人成分”。[11]為此,以奧斯特羅姆夫婦為核心的一批學者在公共管理領域創立了一種新的理論,即“多中心治理”理論。

“多中心”(Polycentrity)一詞最早由邁克爾·博蘭尼(Michael Polany,1951)在《自由的邏輯》中提出,具有某種隱喻特色,與“自發秩序”同義。而奧斯特羅姆夫婦眼中的“多中心”則是強調參與者的互動過程和能動創立治理規則、治理形態,這種治理體制至少由三個基本要素集合:(1)許多形式上相互獨立的自治單位;(2)選擇按照考慮他人的方式行動;(3)通過合作、競爭、沖突和沖突解決程序(奧斯特羅姆,2003)。

治理 (Governance)的興起沿著兩條路線展開,一是國際援助機構的發展研究,二是福利國家危機所引發的公共行政變革 (鮑勃·杰索普,2000)。1995年,全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理作出了權威的界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。[12]“治理是由共同的目標所支持的,這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責,而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從”,[13]我國著名的學者俞可平在對各種治理概念加以梳理的基礎上認為,治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益 (俞可平,1999)。而曲正偉則從公共服務供給的角度定義了治理,即公共部門在提供公共產品和公共服務過程中,通過多中心體制實現資源配置的最優狀態的過程 (曲正偉,2003)。

可見,多中心是治理理論的核心觀點和本質特征,多中心與治理密不可分。與多元化供給不一定要求或能夠實現供給的多中心相比,多中心治理則強調以自主治理為基礎,在公共服務供給過程中允許多個權力中心或服務中心并存。同時從經濟學角度出發,將公共事務治理等同于公共服務的生產和提供,視“公益物品或者服務的生產能夠與公益物品或者服務的提供區別開來”。[14]并嘗試構建一種制度安排,在這種安排中,存在三類行為者,即公共服務的提供者、公共服務的生產者和公共服務的消費者 (群體),其特點是允許并鼓勵消費者、提供者和生產者在“不同的綜合層次混合和搭配運作”(邁克爾·麥金尼斯,2000),以通過多個政治領域的互動與生產層次的交疊使每一項公共服務獲得多項不同的制度安排得以供給 (薩瓦斯,2002),從而產生激勵和有效競爭,提高公共服務質量,增進公共利益。這樣,“多中心治理結構為公民提供機會組建許多個治理當局。”[15]與傳統的“單中心供給模式”相比,多中心在公共服務供給方面表現出三個明顯的優點,即多種選擇、減少搭便車行為以及更合理的決策 (王興倫,2005)。以自主治理為基礎的多中心治理之所以是有效率的,是因為它解決了制度設計中三個相互關聯的難題:制度供給、可信承諾和相互監督 (王興倫,2005)。

然而,實現多中心治理,需要許多嚴格的先決條件,“在公共服務的供給中,這種先決條件表現在資源供給制度、憲政、政治聯盟等基本的社會制度安排上。市場安排、法律社群、憲政、政治聯盟等組織中的多中心,每一個都是公共服務經濟中存在多中心的必要前提條件。”[16]沒有這些條件,多中心治理難以有效。同時,與單中心相比,由于多中心治理容易導致“無中心”的傾向 (陳振明,2003),造成平行層次上單位之間產生沖突的可能性要遠遠大于等級層次中單位之間產生沖突的可能性,因此,多中心治理對于沖突的解決和協調機制有更多的依賴。但是“協調不僅可以依靠官僚制的命令與控制結構,也可以通過多種獨立公共管轄機構之間的合作、競爭、沖突和沖突的解決的復合程序實現”。[17]

總之,公共服務供給是公共組織的基本使命。選取合適的公共服務供給模式,探索和創新供給方式,以最好的公共服務滿足公眾的需求,贏得擁護和支持,是公共行政需要研究的永恒的課題。

[1] 霍布斯.利維坦[M].黎思復等譯.商務印書館,1985:132.

[2] Samuelson P·A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954,(36):387.

[3] 奧斯特羅姆.制度分析與發展的反思——問題與抉擇[M].王誠等譯.北京:商務印書館,1992:32.

[4] Kieron Walsh.Public Services and Market Machanism[M].Macmillan Press LTD,1995:6.

[5] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍譯.北京:中國人民大學出版社,2002:338.

[6] E·S·Savas.Privatization:the Key to Better Government[M].NJ:Chat ham House,1987:3.

[7] 簡·萊恩.新公共管理[M].趙成根譯.北京:中國青年出版社,2004:245.

[8] Denhardt Robert B and Denhardt Janet Vinzant.The new public service,serving rather than steering[J].Public Administration Review,2000,(6):549.

[9] 蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].張成福譯.北京:中國人民大學出版社,2001:72.

[10] 張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001:22.

[11][14][16] 邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].毛壽龍、李梅譯.上海:上海三聯書店,2000:114、42,95,90.

[12] 俞可平.引論:治理與善治[A].俞可平.治理與善治[C].北京:社會科學文獻出版社,2000:4.

[13] 羅西瑙.世界政治中的治理、秩序和變革[A].詹姆斯·N·羅西瑙等.沒有政府的治理 [C].張勝軍等譯.南昌:江西人民出版社,2001:5.

[15] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動制度的演進 [M].余遜達,陳旭東譯.上海:上海三聯書店,2000:204.

[17] 文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機[M].毛壽龍譯.上海:三聯書店,1999:158.

D62

A

1008-5955(2010)03-0036-04

2010-06-21

孫建軍(1977-),男,漢族,浙江麗水人,浙江大學公共管理學院行政管理專業在職博士生 (現任中共舟山市委黨校副校長),主要從事公共行政管理、新農村建設實踐及產業經濟學研究;何濤 (1981-),男,漢族,湖南邵陽人,中共舟山市委黨校科研處助教,碩士,主要從事行政管理研究;沈最意 (1972-),女,漢族,浙江舟山人,浙江海洋學院講師,主要從事管理學、統計學研究。

(責任編輯:楊志遠)