國民收入分配制度的創新建議

田應奎

（中共中央黨校 經濟學教研部，北京 100091）

國民收入分配制度的創新建議

田應奎

（中共中央黨校 經濟學教研部，北京 100091）

國民收入分配是體現社會公平的核心環節。我國國民收入分配應包括三次，相關制度創新也應圍繞此進行。其中，初次分配應重點從市場準入、報酬協商、最低標準、聯動增長等方面推進；二次分配的核心是居民稅收制度，包括所得稅、財產、遺產贈與、特別消費稅、居民保障制度，包括最低生活、失業救濟等；三次分配主要是指社會慈善公益事業制度，主要包括機構制度、公益捐贈、管理、文化等方面。

國民收入；三次分配；制度；公平；社會全面發展

國民收入分配制度由初次、二次和三次分配體系構成。初次分配是國民新增財富在勞動者、出資人和政府之間的直接分配，二次分配是國家通過稅收和保障制度對適稅和適濟居民所進行的收入再分配，三次分配是非政府的社會性慈善公益行為所實現的國民收入再分配。完善的初次分配體系，能夠平衡勞動者、出資人和政府三大經濟體之間的利益關系，推動國民經濟持續健康穩健發展。完善的二次分配體系，能夠有效平衡居民收入差距與財富矛盾，特別是有效化解貧富兩極分化沖突，促進社會公平正義和諧發展。完善的三次分配體系，是現代國家保障社會和諧、體現人性溫暖的重要制度設施，是個人、企業和社會組織應盡的人性道義與社會責任。當前，推進我國國民收入分配制度的創新研究，應該重點加強國民收入初次分配、二次分配、三次分配制度的創新研究，構建符合我國社會主義市場經濟發展要求的公平分配制度體系，促進國民經濟與社會全面協調可持續科學發展。

一、國民收入初次分配制度的創新建議

國民收入初次分配是我國收入分配的最重要部分，決定著國民收入分配的基本格局，因此，國民收入初次分配制度創新建設研究至關重要。目前，我國國民收入初次分配制度的創新，我們認為應該重點從市場準入、報酬協商、最低標準、聯動增長等方面大力推進。具體包括勞動就業公平競爭制度、勞動報酬公平協商制度、勞動工資最低標準制度、勞動收入聯動增長機制等創新研究。

（一）加強勞動就業公平競爭制度的創新建設

勞動就業公平是勞動報酬公平分配的基礎。目前我國正處于經濟社會體制創新的關鍵時期。工業化、城鎮化、市場化、國際化的加速發展，農業向工業、農村向城市、計劃向市場、國內向國際的經濟社會轉型，要求勞動就業制度從市場準入方面就必須堅持開放、透明、公平競爭的制度創新原則。

根據社會主義市場經濟發展的要求，努力實現勞動就業、用人用工方面的權利公平、起點公平和機會公平，加緊建立全國范圍的公平統一的勞動市場準入和就業競爭制度，努力消除用人用工方面的體制障礙和部門壁壘。

1、要努力消除二元用人用工制度。目前，我國用人用工制度在城鄉之間和國有部門中仍然存在著明顯的二元壁壘問題。所謂編內和編外、正式和合同、長期與短期等用人用工制度，在勞動報酬、醫療、養老、社會保障等權益方面存在著明顯的差別，極大地影響著我國勞動就業和用人用工領域的公平競爭性。為此，要努力創造條件，盡快統一全國城鄉勞動就業制度，盡快取消城鄉二元戶籍制度，完善農村土地承包制度，統一國有部門和單位的就業標準，統一編內編外、長期臨時等二元用人用工制度。

2、要推行公平競爭的勞動就業制度。特別要在國家機關、事業單位和國有企業中，大力推行面向社會、面向市場的公平競爭的勞動就業制度。努力建設全國統一的勞動就業市場體系，推行公平競爭的市場化、社會化的國家雇員聘任制度和國有企業勞動用人用工制度。

3、要推行公平競爭的崗位聘任制度。公平競爭、能上能下的崗位競爭制度，是勞動就業公平制度的重要內容。根據目前我國勞動就業制度方面存在的主要問題，首先，要在國家機關和事業單位創造條件，全面推行崗位競爭與聘任制度，加大市場化和社會化的競爭上崗、崗位任期等制度建設。其次，要在國有企業加強市場化和社會化的領導崗位與專業技術崗位的競爭與聘任制度建設，同時，根據企業生產經營狀況，實行彈性的勞動合同與聘任制度。

（二）加強勞動報酬公平協商制度的創新建設

公平的勞動報酬應該是勞動市場供求雙方平等協商的結果。在生產經營活動中，勞動者、企業主與政府結成最基本的經濟利益體。勞動者付出勞動獲取勞動收入，企業主付出資本追求資本回報，政府通過稅收征繳財政收入，這是三者最基本的經濟行為動機。所謂報酬公平不公平應該來自于這些相關利益者的平等協商。因此，建立我國公平的勞動收入分配制度，必須建立健全勞動者、企業和政府三方平等協商的收入分配制度體系。通過三方的平等協商，從而使勞動者、企業和政府增進相互理解，確立各自認可的收入分配公平關系。

根據以上的公平分配理念，目前我國初次分配公平制度創新建設，首先應該在城鎮各類經濟單位和部門建立健全統一、規范、法制的行業工會與協會組織，包括企業工會、機關工會、事業單位工會等勞動者自治組織，提高勞動者參與收入分配協商談判的自組織化程度，增強勞動者的整體談判與協商能力，維護勞動者的勞動與收入的合法權益。在農村，應該加強村民委員會組織制度建設，提高農民保障收入、維護權益的自我管理水平，保障和維護農村居民合法的民主選舉、決策、管理和監督等權益。

（三）加強勞動工資最低標準制度的創新建設

勞動工資最低標準制度是保障勞動者勞動收入權益的重要措施，是勞動者抵御市場風險、應對資本強權的最后屏障，是市場經濟國家最基本的勞動報酬公平分配安全保障機制。這是保證市場經濟初次分配底線公平的基本要求。鑒于我國目前勞動力資源供大于求的市場行情，在市場經濟發展過程中始終堅持國家統一的最低工資標準制度具有重大現實意義。

1、要建立健全公平的最低工資標準制度。最低工資標準應該滿足勞動者及其家庭成員所必需的物質文化的生活費用、素質提升與發展的費用。這些基本的生活與發展項目，要能夠反映當期經濟社會平均文明發展水平。參照多數國家最低工資標準的計算方法，我國最低工資標準應該保持在當地社會平均工資40%—60%的水平。

2、建立健全公平的最低工資增長機制。根據國民經濟社會發展的具體狀況，及時合理地提高最低工資標準，對于保障勞動者的合法收入、共享經濟發展成果、消除貧富兩極分化等具有十分重要的意義。目前，我國應該建立健全全國范圍的最低工資收入與國民經濟聯動增長機制，并通過法律的形式加以明確和保障。

（四）加強勞動報酬聯動增長制度的創新建設

在勞動力過剩、資本雇用制度的條件下，勞動者始終處于被雇用的弱勢地位，如果沒有國家法律法規的強力保障，勞動者報酬難以扭轉收入相對遞減的趨勢。為此，當前我國公平分配制度建設要根據共享發展成果、初次分配更加注重公平的分配原則，建立健全勞動報酬與國民經濟聯動增長機制。

1、要在國民收入的宏觀分配上，制定公平合理的勞動報酬、資本收益和政府稅收三者間的比例結構。只有這樣，才能盡快解決初次分配勞動報酬比重下降的問題，切實提高勞動報酬在國民收入總量分配中的結構比例。建議把目前我國初次分配勞動報酬只占40%左右的過低比重，盡快提高到國際平均50%以上的水平，從根本上扭轉初次分配勞動報酬比重下降的趨勢。

2、建立全國性的勞動報酬與國民經濟增長的收入聯動機制。鑒于目前我國勞動報酬增長與國民經濟增長相互脫節嚴重的狀況，建議在實現勞動就業和崗位公平競爭的基礎上，分別在國家機關、事業單位實行同期勞動報酬不低于同期國民經濟增長水平的報酬增長制度；在國有企業合理設定國有資本收益，實行勞動報酬增長不低于同期經營業績增長水平的企業分配制度；在全社會實行最低工資標準增長不低于國民生產總值增長水平的分配制度，以盡快解決初次分配勞動報酬增長長期低于國民經濟增長的問題，為擴大我國居民消費水平創造收入分配前提條件。

（五）加強國有企業收入分配制度的創新建設

國有企業收入分配制度的創新建設，涉及勞動就業、資本預算、分配方式、最低保障等方面的問題。在實現勞動就業、勞資協商、最低標準、增長聯動等制度創新基礎上，國有企業收入分配制度創新建設，需要加強以下三方面重要制度的建設：

1、加強國有企業的分類制度建設。我國國有企業行業分布廣泛，生產經營環境和發展條件差異很大，應該以科學發展觀為指導，根據我國產業發展規劃與布局，對不同行業部門與產業性質的國有企業，實行不同類別的企業分類制度管理，這是推進國有企業收入分配制度創新建設的基礎工程之一。不區分國有企業具體的行業類別和產業特性，簡單化地實行一種收入分配模式，是嚴重阻礙我國國有企業公平分配的體制問題。

根據我國不同行業的競爭程度和未來行業發展前景，進行壟斷行業與競爭行業、金融業與非金融業、科技行業與非科技行業等不同行業類別的性質區別，在此基礎上對不同行業性質的國有企業生產經營活動，實行不同的資本預算管理方式和收入分配管理制度。

建議根據國有企業的生產經營壟斷性，實行有差別的國有資本預算制度，建立相對公平的企業利潤留成分配制度，避免壟斷企業分配過多的壟斷超額利潤。對競爭性領域的國有企業，建立健全與生產經營狀況直接掛鉤的收入分配制度。對高科技國有企業探索實行風險績效工資與期權工資制度等。

特別要加強對壟斷行業國有企業收入分配的監督管理。首先，應通過建立健全反壟斷法和公平競爭法等法律法規，努力消除壟斷行業進入與退出壁壘，鼓勵各類資本在不同行業之間的合理流動和有序競爭，促進行業平均利潤的市場形成。其次,應嚴格規范壟斷行業的收入分配行為,通過征收國有資源稅、國有資本補償稅、工資總額控制等手段，縮小壟斷行業與競爭行業間的收入差距，切實解決國有企業行業分配差距過大的問題。

2、加強國企高管的薪酬制度建設。國企高管薪酬制度建設事關國有企業的長遠發展，總的制度建設宗旨應該堅持市場化和社會化改革方向，體現按勞分配與按要素貢獻分配相結合的分配原則，建立健全企業高管薪酬總量與企業效益掛鉤的分配制度，同時，充分考慮具體國情和社會承受能力，處理好公平與效率的關系，妥善處理企業高管與普通職工收入差距懸殊的問題。

——堅持市場薪酬的原則。根據國企高管的市場化、社會化招聘程度，對其實行市場化與政府指導相結合的報酬分配制度。堅持規范、透明的薪酬分配原則，構建薪酬與業績緊密掛鉤的激勵機制，實行以業績為導向的年度薪金制度。

——科學設置薪酬結構。國企高管薪酬由基本年薪、績效年薪、中長期激勵、福利保障等構成。在基本年薪方面，應該根據國有企業職工平均工資水平、企業經濟效益等因素綜合確定。在績效年薪方面，應該實行績效薪金與年度經營業績考核結果掛鉤。在中長期激勵方面，應該根據業績考核確定中長期激勵收益水平。在福利保障方面，應該合理設置福利保障水平，突出其公平性和普惠性，避免與職工保障水平差異過大。

——規范企業領導的職務消費。根據公開、透明、規范化的要求，合理制定領導的職務消費標準與范圍，推進國企高管職務消費管理制度化和規范化建設，避免職務消費管理無章可循、無規可依的狀況，特別是要加強職務消費透明化和追溯制建設，提高國企高管收入水平的社會公信力。

3、加強國有企業的法人治理建設。企業薪酬激勵是企業法人治理的核心。企業法人治理又是薪酬有效激勵的基礎設施。國有企業薪酬制度建設必須與推進企業各項改革相結合，特別要與完善企業法人治理結構相配套。為此，一是要加強董事會、總經理和監事會制度建設，特別是企業薪酬委員會制度建設，加強企業黨組織、工會和職工代表大會制度建設，加強企業職工代表大會制度建設，構建國有企業有效的薪酬激勵約束機制。二是要不斷強化外部監管制度建設。重點加強國有企業收入分配的外部審計監督，嚴肅懲處各種違規行為，大力推進國有企業收入分配透明制度建設，實行國企高管薪酬信息定期披露制度，強化企業內部職代會的民主監督。

（六）加強國家雇員薪酬分配制度的創新建設

國家雇員薪酬分配制度建設，應該體現公共管理與服務的均等化要求，堅持薪酬與貢獻、收入與責任相對稱的公平分配原則，建立符合國家公共管理與服務特點、體現崗位職責和工作績效以及分級分類管理的薪酬分配制度。在機會均等和公平競爭的前提下，充分體現績效與報酬、崗位與責任對稱的公平分配原則，拉大崗位薪酬差級，完善報酬收入的正常調整機制，實現收入分配制度的科學化、規范化和法制化。

1、要嚴格控制國家雇員的規模。根據公共管理與服務的實際需求，合理設定國家雇員的總量規模，加強行政事業單位的機構編制建設，加大行政機關、事業部門的整合力度，解決職能重疊、機構臃腫、人浮于事的問題，使國家雇員規模與經濟社會發展的要求相適應。

2、要全面推行績效薪酬制度。堅持公平競爭、按勞分配的原則，根據崗位責任和實際貢獻，合理確定薪酬的等級標準。首先，科學設置崗位職能，明確崗位的價值度，為建立崗位薪酬制度提供科學依據。其次，實行績效薪酬制度，堅持競爭上崗、崗變薪變的原則，使薪酬水平與崗位職責和工作業績直接掛鉤，向關鍵和重要崗位、高素質高技能人員傾斜，重點解決平均主義分配問題。

3、要科學制定績效薪酬標準。績效薪酬應該包括基本薪酬和追加薪酬兩部分。基本薪酬包括從業者個人與家庭生存的生活與發展費用。追加薪酬包括不同崗位、行業、地區以及貢獻之間的差別價值，以體現責任、貢獻、行業、地區間的工作差別情況。在基本薪酬方面，首先應該建立全國統一的標準制度，體現國家公共管理和服務的平等原則，消除不同地區和部門之間的收入標準不公平的現象。基本薪酬應該與國民經濟發展成正比，反映從事國家公務的從業人員在個人生存與家庭贍養方面所需要的基本費用。在追加薪酬方面，追加薪酬要能夠體現實際勞動付出的行業差異性、崗位責任風險、地區艱辛程度以及特殊貢獻等因素，保持薪酬制度的公平性和導向性。

4、要完善薪酬分配管理制度。國家雇員薪酬分配管理是一項非常復雜的系統工程，管理制度的科學性直接影響整個薪酬分配管理的狀況。為此，要綜合運用經濟、行政和法律等手段，建立正常的薪酬增長機制，推進薪酬管理的規范化和法治化。同時，要嚴格控制職務消費，取締非法收入。一是要加強總量控制和預算管理。根據國家經濟社會發展和財政收入狀況，確定國家雇員的薪酬總額，建立健全薪酬總額增減彈性機制，建立健全不同行政事業單位的薪酬指導線，引導各地區相關行業事業單位薪酬水平的合理增長。二是要加強行政事業單位的預算收支管理，嚴格財務會計與審計制度，體現公共服務事業的公益性和非贏利性。對法律規定可以收費的項目，必須加強收費行為的管理，實行嚴格的收支兩條線制度。三是要整頓灰色收入，取締非法收入。實行公開、監督、預算的職務消費制度，進一步完善相關法規政策，統一名義和實際收入管理，消除不正當補貼，嚴格薪酬分配制度，加強外部監督管理，建立薪酬分配網絡管理系統。

二、國民收入二次分配制度的創新建議

所謂國民收入二次分配制度，是指政府通過財政收支手段對全體居民的收入和支出活動進行再分配調節的法律政策總和。從財政收支對象來看，國民收入二次分配制度包括居民稅收制度和居民保障制度兩大類。居民稅收制度是針對居民收入、財產及消費行為的稅收制度，主要包括所得稅、財產稅、遺產稅、贈與稅、特別消費稅等。居民保障制度主要是指政府提供給居民的各種財政性收入與福利制度，主要包括最低生活、失業救濟以及基本醫療、養老和住房等保障制度。居民稅收的增加必然是居民實際收入的減少，而居民保障的增長必然是居民實際收入的增加。

（一）加強居民稅收制度的創新建設

居民稅收是國家為滿足公共管理與服務的需要，依據有關法律規定強制無償地向居民取得財政收入。科學完善的居民稅收制度是政府參與國民收入二次分配的重要手段，對促進國民經濟社會健康發展、縮小居民貧富差距、實現社會和諧具有極其重要的作用。

1、建立健全居民稅收制度體系。完整的居民稅收制度由收入、使用和轉移三個環節構成，細分為居民收入、財產占有、使用消費、轉移支付、遺產繼承等全過程，并根據收入能力和財富總量狀況實施合理的累進的稅收制度。針對目前我國居民稅收制度存在的主要問題，建議我國居民稅收體系應該根據公平稅賦、能力稅賦的原則，建立多稅種、立體式、全過程的居民收入分配調節體系，實施以累進制為特征的個人收入、財產、贈與、遺產以及奢侈消費等稅收制度，充分發揮國家稅收在居民收入分配各個環節的有效調節功能。

——完善個人所得稅制度。個人所得稅是國家對居民個人所得所征收的稅收。其稅制優點是征稅明確、稅賦公平、沒有轉移。尤其是其累進制的稅式，使得所得稅額向高收入階層集中，既可以增加國家稅收的總量，又可以調節居民的貧富差距，也利于納稅人健全和改善財務管理。其稅制缺點是計稅復雜、征繳困難，稅收成本比較高，需要嚴密的稅收技術和稅收法治等條件。建議根據我國居民收入發展變化狀況，加快居民所得稅制度的改革步伐，建立綜合與分類相結合的稅收模式；完善收入實名制建設，保護合法收入，打擊非法收入；實行混合所得稅制，合理確定扣除費用，加大高收入者的稅賦；加強其他配套制度建設，包括個人財產登記、收入申報及交叉稽核、信用卡制度以及計算機信息處理技術等。

——實行居民財產稅制度。財產是財富的象征，其數量多少、規模大小，代表著居民貧富的實際狀況。財產具有雙重性，既可以激勵人們勤奮工作，滿足物質精神需求，又可能導致貧富懸殊、不勞而獲甚至刺激犯罪。針對目前我國居民財產的分布狀況，建議進一步加強和完善特別財產稅制度建設，建立健全居民財產稅制，完善存量財產調節，解決財產懸殊的問題。

——完善居民消費稅制度。消費稅是國家對特殊消費行為的稅收調節。根據具體國情及經濟社會發展水平，國家對一般只有高收入階層才能消費的項目征收特別消費稅，以此來調節貧富懸殊、引導理性消費。建議根據經濟社會發展階段的特征，特別是居民平均生活消費標準水平，充分發揮消費稅的再分配功能，對生活必需品實行累退性消費稅制，對奢侈品實行累進性消費稅制，引導居民形成文明健康的生活消費方式。

——實行遺產贈與稅制度。財產繼承和贈與是個人間最重要的財富轉移形式。通過實行遺產繼承稅和贈與轉讓稅，對于建立健全居民稅收制度體系，調節社會財富分配，鼓勵個人努力奮斗，促進慈善公益事業的發展，形成良好的社會風氣，均具有極其重大的現實意義。根據國際成功經驗，結合我國實際情況，目前我國應該積極創造條件，盡快實行遺產贈與稅制度。具體建議：在稅率和起點選擇上，實行總額累進征收制度，高起點、高累進，抑制巨額財富轉移所形成的代際不公和不勞而獲問題，如稅率范圍在10%至50%區間，起征點在100萬或200萬元以上。在征管方式上，實行屬地征管、比例留成制度，如地方與中央七三分成等，以調動地方的積極性。

——提高居民的納稅意識。根據我國社會主義市場經濟發展新階段的新要求，應該不斷提高我國居民的納稅意識。一是要建設多納稅光榮的社會價值環境。稅收是國家提供公共管理與服務的前提。適稅公民根據國家法規交納稅收，是其基本的公民義務與責任。政府應該大力加強對公民的納稅宣傳，同時，實行公共財政透明制度，提高財政支出的公信度，擴大納稅人的知情權，增強國家主人意識。二是要堅持居民稅收的上位公平原則。居民稅收上位公平原則，是指向居民征稅不能改變其實際收入上的社會階層排位，即不能出現富人多交稅反而淪為低收入者的結果。

——加強居民稅收的征管。稅收行為涉及個人和國家的根本利益，稅收制度必須得到嚴格執行。一是要加強稅收信息技術現代化建設。建立健全居民個人收入核算體系，包括個人帳戶、個人信用實碼制和計算機聯網查詢系統，促進居民收支活動的顯性化；推進全國信息網絡制度建設，建立健全稅務、銀行、海關、工商、用人單位、出入境管理以及公檢法等部門信息網絡系統。二是要加強配套制度建設，建立個人資產實名制度，如資產登記、評估、認證制度，大額現金收支管理制度等。三是要加大對稅收違法行為的查處力度。加強稅源控制，防止稅款流失。如設立居民專用稅務號碼，建立收入納稅檔案，統一收支信息系統建設等。在稅收征管上，要重點解決有法不依、執法不嚴的問題，對偷漏稅構成犯罪的納稅人，必須依法追究其刑事責任，以維護稅法的嚴肅性。

（二）加強居民保障制度的創新建設

生存權是最基本的人權。國家給每個居民提供最基本的生活、醫療、教育、住房和養老等保障，是文明社會、責任政府的基本公共服務義務，也是維護國家穩定、社會和諧的基礎制度設施。我國是社會主義市場經濟國家，更應該對全體國民的生存權給予全方位的生存保障，以充分體現政黨先進、制度優越的社會特性追求。因此，要根據國民經濟和社會不斷發展的實際情況，建立健全居民生存保障制度體系，提高政府的公共服務水平。當前，要大力推進全國統一的居民最低生活、養老、失業、醫療、教育、住房等保障制度體系建設，努力縮小城鄉、地區和家庭之間的收入差距，提高居民基本生存權益的水平，實現公共服務和基本人權的底線公平。

1、加強貧困人口最低生活保障制度建設。最低生活保障制度是保障居民基本生存權的制度。基本生存權是指作為居民在當下社會經濟發展水平上維持生存而應該達到的最基本的生活狀況，包括基本的物質生活和文化生活費用等。它是國家對那些生活困難居民提供基本生活或健康幫助的公共制度，是社會最基本的公共安全網和生活貧困者的最后屏障，反映著一個國家社會人道文明的發展程度。目前，我國的最低生活保障制度建設，應該從平等保障、統一覆蓋、統一項目、累進補償等方面大力推進。

——實現平等保障的權利。最低生活保障制度首先是一種全民性的平等保障制度。應該根據居民生存權平等的原則，對所有法定收入線以下的生活困難公民，實施國家統一的平等的保障支持。為此，應該加大力度逐步廢除城鄉二元分割的最低生活保障體制，實行城鄉統一的最低生活保障制度。

——統一保障覆蓋的人群。國際上一般認為，總人口10%最低收入階層為貧困人群，其生活質量與狀況難以達到社會平均的生活水準，往往難以應對醫療、教育、失業、養老等特殊生存壓力，需要國家和社會給予最低生活保障支持。建議我國最低生活保障制度覆蓋全國人口10%的最低收入人群，實行全國統一的最低生活保障制度，并逐步提高到世界銀行制定的全球最低生活貧困標準，即每人每天生活費支出不低于1.25美元標準。

——統一保障項目的范圍。目前，我國最低生活保障定義范圍太窄，僅指最低收入或日常生活費用項目，沒有把基本的醫療、教育、住房等生存必需品保障在內。事實上，目前我國貧困人口除了飲食生活困難之外，還包括醫療、教育和住房等貧困問題。建議把最低生活保障與最低失業、養老、醫療、住房等其他生存最低保障制度，合并起來統一測定和保障，使那些生活困難的人群能夠得到國家提供的基本生活和健康幫助。

——實行累進保障制度。最低生活保障制度應該堅持以下兩個基本原則：一是保障與收入成反比。收入越低，保障補償越大。二是保障與努力成正比。保障不能產生制度性的懶人。建議最低生活標準設計兩條最低線：一是絕對保障線，即對總人口10%的最低收入人口（絕對貧困者），給予最低生活標準的全保障。二是相對保障線，即對總人口10%的次低收入人口（相對困難者），給予最低生活標準的部分保障。也就是說，全社會80%的人自理、10%的人受助、10%的人受保。

2、加強全民基本醫療教育住房保障建設。要在優先進行貧困人口的最低生活保障制度建設的基礎上，加強覆蓋全民的基本醫療、教育和住房等社會保障制度建設。所謂基本醫療、教育和住房等保障，是指由國家財政保障的基本醫療、教育和住房等支出制度，使全體公民能夠得到與經濟社會發展同步的文明生存待遇。

——加強全民基本醫療保障建設。身體是革命的本錢，健康是幸福的基礎。人的生命只有一次。任何經濟社會問題與人的生命救助相比，都沒有道義上的優先權。無論是對個人、家庭還是國家，把錢花在醫療上價值最大。我們應該舉全國之力努力消除因病陷困、因病致貧的現象。建議根據公民的實際收入狀況，實行全國統一的醫療救助制度。

——加強全民基本教育保障建設。教育是發展的基礎，是人增強智力、技能的根本途徑，是民族進步的根本出路。教育決定人的生存狀態，決定社會的文明程度，決定民族的發展前景。我們應該舉全國之力努力消除因學致貧、因教陷困的現象。建議根據公民的實際收入狀況，實行全國統一的教育救助制度。

——加強全民基本住房保障建設。根據每個公民具有基本生存權的憲法原則，國家應該堅持基本住房的公共性和公益性目標，努力保障最低住房需求的財政性支持。我們應該舉全國之力努力消除住房困難人群；政府有責任建立和完善公益性住房供給體系，為全體公民提供最基本的住房保障；建議根據各地經濟社會發展的實際狀況，由中央政府統一制定各地最低住房公益保障標準，并列入國民經濟和社會發展長遠規劃中加以落實解決。

三、國民收入三次分配制度的創新建議

社會慈善公益事業屬于國民收入的第三次分配，其制度建設是國民收入分配制度體系建設的重要組成部分。在充分發揮市場與政府在初次分配和二次分配中的重要作用的同時，積極推進我國公平分配制度的創新，就必須充分發揮各種非市場、非政府的社會性公益慈善機構的再分配作用，努力推進體系發達、管理完備、資金充足的社會公益慈善事業制度建設。

（一）加強慈善公益機構制度的創新建設

慈善公益機構是社會慈善公益事業的組織載體。推進我國三次分配制度的創新建設，首先必須按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針，加強慈善公益機構的制度創新建設，大力培育發展各類慈善公益組織，鼓勵企事業單位、非政府機構和個人的慈善公益活動。為此，要加快慈善公益法制建設，完善機構體系，維護機構的法人地位，積極開展志愿者服務活動。

1、加快社會慈善公益事業的法制建設。努力推進慈善公益事業基本法的制訂工作，建立健全慈善公益事業法律體系。重點建設慈善公益事業的準入制度、管理制度、淘汰制度以及信息透明、分類分級、行業評估等法律制度。建議實行寬進嚴管的事業準入管理制度，大力發展各類慈善公益機構。在嚴格監管的前提下，最大限度地鼓勵全社會舉辦慈善公益事業，鼓勵國外合格機構和人員來華舉辦慈善公益活動。

2、建立健全分級分類的機構體系。大力發展各種綜合性和專門性慈善公益機構，重點鼓勵發展家庭幫扶、醫療救助、法律援助等慈善公益機構；大力發展全國性的慈善公益機構，提高其行業主導與龍頭地位；大力發展地區性慈善公益機構，發揮區域性慈善公益事業的協調組織作用；重點發展社區性慈善公益組織，提高慈善公益事業面向基層面向群眾的服務水平。

3、維護慈善公益機構的法人地位。通過推進慈善公益事業的法制建設，讓慈善公益組織真正成為具有獨立民事責任能力的社會行為主體，以逐步改變目前慈善組織過分行政化的體制弊端，轉換政府對慈善公益事業的管理角色，從直接組織者變為制度監管者，創造公平的慈善公益事業發展環境，重點培育和發展民間性、社會性的慈善組織，加強慈善公益組織自身機構和業務建設，為發展慈善公益事業提供組織保障。

4、積極開展志愿服務組織活動。通過完善志愿服務活動的法律法規和政策，大力推廣和普及志愿者登記、培訓、時間積累、績效評估和表彰制度等，引導更多的社會公眾參與志愿服務；推動志愿服務領域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、殘疾人員、下崗失業人員、外來務工人員及城鄉低收入家庭為重點服務對象，以社會救助、優撫助殘、環境保護、法律援助等為重點服務領域，促進志愿服務活動的經常性和制度化。

（二）加強慈善公益捐贈制度的創新建設

慈善捐贈問題是慈善公益事業的根本問題。慈善公益事業捐贈狀況直接決定著慈善公益事業的作用大小，反映著整個社會慈善公益事業的發達成熟程度。從經濟基礎方面來看，慈善公益事業的捐贈規模取決于整個國民經濟的發展狀況。在國民經濟發展水平既定的條件下，慈善公益事業的捐贈狀況還受制于國家捐贈政策的支持力度和慈善文化的環境氛圍。根據目前我國慈善公益事業發展的落后狀況，建議加強以下慈善公益資金籌措制度建設：

1、加大對慈善公益事業的政策支持力度。首先要提高慈善公益捐贈免稅減稅的比例，建立起方便、快捷、易于操作的免稅程序，確實讓廣大的捐贈者能享受到免稅的好處，通過國家稅收政策的強制力來保障穩定的慈善公益捐贈來源。建議盡快修改目前我國公司法、企業所得稅法和個人所得稅等法律法規中與慈善公益捐贈相關的條款，最大限度地提高慈善公益捐贈的免稅減稅比例，鼓勵和引導企業、團體和個人向慈善公益事業捐贈。

2、實行鼓勵從事慈善公益的稅收制度。建議盡快推行累進式的遺產稅、贈予稅、財產稅、消費稅等制度，通過全覆蓋、累進制的個人稅收體系，引導富裕階層向慈善公益事業捐贈，提高其個人間和代際間的財富轉移代價，構建鼓勵個人奮斗、勤勞致富、樸素節儉、慈善公益的稅收文化制度環境。

3、建立健全慈善公益獎勵制度。建議盡快建立國家各個層級政府的慈善公益表彰制度體系，包括全國性、地區性和社區性以及機關事業單位和企業組織的慈善公益表彰制度系統；鼓勵開展全國性、地區性、單位性和社區性的慈善公益評比獎勵活動，努力提升慈善公益先進典型人物的社會榮譽與政治地位。

（三）加強慈善公益管理制度的創新建設

慈善公益事業是文明、造福的光彩事業。鑒于其事業性質的先進性和服務對象的特殊性，為保障我國慈善公益事業的健康發展，需要實行嚴格管理的慈善公益制度，提高慈善公益活動的社會公信度。

1、建立健全信息公開透明制度。從慈善公益機構的準入到退出，慈善公益捐贈的收取到支出，慈善對象的選定和幫助等所有環節和過程，均嚴格實行公開透明的監督管理制度。只有全面實行公開透明的監督管理制度，才可能避免慈善公益領域的腐敗現象、提高慈善公益事業的社會公信度。目前，要重點建立健全慈善公益活動和捐贈使用的社會公示制度，定期公布捐贈資金和物品的來源與流向，建立健全公開透明的公眾查詢系統。

2、建立健全責任追究監管制度。要建立健全對慈善公益機構行為活動的監督機制，促進慈善公益機構嚴格自律；規范社會募捐行為，完善社會捐贈資金、物品的管理；加強慈善公益資金和物品的使用管理，確保社會捐贈款物使用的安全有效，確保捐贈人的意愿得到有效落實；建立健全由政府機關、社會中介機構和社會公眾等組成的多重外部監管體系。

3、完善慈善公益專業人才制度。慈善公益事業的健康發展需要大量優秀合格人才，因此，應該建立健全吸引人才、培養人才和使用人才的制度環境，使社會上更多的優秀人才從事慈善公益事業；建議大力改革慈善公益組織的用人制度，完善人力資源管理，努力使責任心強、公益觀正、專業知識豐富的優秀人才，充實到慈善公益事業中來。同時，積極開展慈善公益事業的國際合作與交流，借鑒國外慈善公益事業的成功經驗，改革創新慈善公益事業的觀念與體制機制。

（四）加強慈善公益文化制度的創新建設

慈善公益活動，說到底是一種社會自組織與自愿性活動。自覺自愿的前提，需要有慈善公益文化的極大發展。我國慈善公益事業的發展需要有優質的慈善公益文化制度建設來保障。

1、做好慈善公益事業的宣傳工作。中華民族具有扶貧濟弱、救孤助殘的傳統美德，需要在社會主義市場經濟條件下對全體公民大力宣傳教育，培養每個公民的慈善公益道德觀念，強化慈善公益文明意識，激發社會各界參與慈善公益事業的熱情。建議國家宣傳文化管理部門和主流新聞網絡媒體，自覺承擔起慈善公益宣傳教育的主體責任，積極開展慈善事業的理論研究，總結推廣先進經驗，辦好慈善公益宣傳刊物，組織慈善公益國際交流，形成致力慈善公益事業光榮神圣的社會輿論氛圍。

2、積極開展各種慈善公益活動。要精心策劃組織各種形式的慈善文化活動，弘揚現代慈善公益理念，塑造樂善好施的社會環境；積極開展各種全國性、地區性、單位性和社區性的慈善公益活動，樹立各級各類慈善公益先進人物典型，倡導慈善公益文明理念；通過策劃舉辦義演、義拍、義賣、義診等各種形式的慈善活動，擴大慈善事業的社會影響；建立健全相應的績效考核激勵機制，在全社會大力開展生動活潑、形式多樣的慈善公益活動。

3、培育發展慈善公益捐贈市場。要建立健全全國性、地區性、單位性和社區性慈善公益捐贈市場體系，積極引導企業公民、團體法人以及富裕階層、社會名人等參與慈善捐贈活動；建立多層次和長期性的慈善公益捐贈市場，大力倡導領導干部和社會名人帶頭捐贈；積極倡導慈善文化與企業文化的創新建設，鼓勵慈善公益機構與工商企業建立戰略合作伙伴關系，在企業文化建設中宣傳慈善公益意識，在慈善文化建設中確立市場品牌理念，塑造企業、公民的慈善公益形象，特別要使企業成為慈善公益事業的生力軍。

責任編輯：劉建文

F124.7

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1671-2994（2010）05-0100-07

2010-08-18

田應奎（1962- ），男，山西大同人，中共中央黨校經濟學教研部教授、博士生導師。研究方向：宏觀經濟調控、經濟體制改革、財政金融政策等。

*本文是作者主持相關國家社科基金項目最終成果的部分內容。