云南進一步深化集體林權制度改革探討

趙穎新

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

云南進一步深化集體林權制度改革探討

趙穎新

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

云南是全國的重點林區之一。在完成以明晰集體林地使用權和林木所有權為主要內容的主體改革的基礎上，還必須進一步深化放活經營權、落實處置權、保障收益權的配套改革，重塑經營主體，培育市場體系，規范交易秩序，建立現代林業產權制度，使生態好起來、林業興起來、產品多起來、農民富起來。

云南；集體林權制度；配套改革；管好放活

一、云南集體林權制度改革的成效和面臨的問題

云南是全國的重點林區之一，林業用地面積3.64億畝，森林覆蓋率50%以上；林業用地中80%是集體林地，涉及農戶845萬戶，占全省總農戶的92.3%。長期以來，由于產權不清、經營主體缺位、經營機制欠靈活、利益分配不合理等問題的普遍存在，致使云南省林業的巨大經濟潛力和資源優勢無法施展，處于“大資源、小產業、窮林農”的境地。云南省的集體林權制度改革，以“明晰所有權，放活經營權、落實處置權，確保收益權”為主要內容，圍繞“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的改革目標，在2006年9個縣進行試點取得成效的基礎上，2007年在全省范圍內全面鋪開，到2009年底共完成確權面積25592.84萬畝，占集體林面積的97.2%；發證面積24851.66萬畝，占已確權面積的97.1%。以確權發證為主要內容的主體改革任務基本完成，落實了山區農民對集體林地的使用權和林木所有權，確立了林農的經營主體地位。確權發證以后，明晰了產權關系，激活了林業發展的動力，經濟林種植、農林復合種植和循環林業等多種經營模式提升了林農增收的能力，促進了林產業由傳統的粗放經營向集約經營轉變，增強了林業吸引社會資金的能力，提高了森林資源的管護效率，增加了農村集體經濟收益，提升了林區的公共福利水平，促進了林業科技成果的推廣與轉化。

然而，由于集體林權制度改革是一項復雜的系統工程，涉及多個方面的利益關系，主體改革完成后，仍然存在一系列的矛盾和問題。主要表現在：一是部分林農為追求短期個人經濟效益而盲目開發與開采，林地林木資源短期流失，生態環境在一定程度上受到影響。二是林農生產經營資金短缺的問題較為普遍。三是公共財政對林業支持的力度不足。四是一家一戶經營規模的有限性引致林業經營規模的不經濟。五是林權流轉市場發育相對滯后，流轉程序不規范，流轉管理薄弱。六是規范的森林資源資產評估、活立木轉讓、林權交易等機制尚未建立，不少林農的利益難以得到保障，導致了失山、失地的后果。因此，在明晰集體林地使用權和林木所有權的基礎上，還必須深化放活經營權、落實處置權、保障收益權的配套改革，重塑經營主體，培育市場體系，規范交易秩序，建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、權責劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范順暢、監管服務有效的現代林業產權制度，激發林業的發展動力和后勁，使生態得到保護，林農得到實惠，實現林業又好又快地發展。

二、深化云南集體林權制度改革的對策

1、拓展融資渠道，化解林營資金不足的矛盾。林業生產投資是林農增收、林業增效的基礎。云南的集體林區，絕大多數是貧困人口聚集在山區和半山區，林農個人收入水平較低，自我積累十分有限，資金的嚴重短缺制約了林農投資和擴大再生產的能力，而政府、信貸、林營主體等多元投入，是解決林營資金不足的有效途徑。（1）政府資金的支持。林業作為一個具有生態效益和再生產周期比較漫長的產業，具有公益性和高風險性的特征，也使林業成為了弱質性產業。因此，需要政府給予必要的補償，以提高林農造林營林的積極性；政府資金還應發揮導向和基礎作用，引導大量的非政府資金的投入，減輕林農所面臨的資金壓力。（2）通過信貸融資方式籌集資金。確權發證以后，林農及其所在集體經濟自我積累能力還比較弱，應通過提供政策性貸款和貼息或低息貸款等措施，促使銀行等金融機構為商品林經營主體提供長期限、低利率的信貸資金支持。金融機構應在降低信貸風險的基礎上，允許林農以經過資產評估機構評估確認的林木資產作為抵押物取得經營性貸款，或直接以林權證作為抵押貸款的憑據獲取貸款。特別是要積極開展適應性較強的小額林權抵押貸款的探索，使林農擁有的林業資源變成了隨時可以取兌的“綠色銀行”。已經獲得貸款的林農，要努力提高資金的使用效率，以保證按期還本付息。（3）林業經營主體的投入。商品林經營的主要目的是追求經濟效益的最大化，市場主體應在商品林生產經營中發揮主導作用。要鼓勵林農、涉林企業等相關主體積極地投資于商品林的生產經營。

2、搭建林權流轉服務平臺，培育和規范林權流轉市場。林業是一種需要規模化經營的產業，而林業的規模化經營以林地的相對集中為基本條件。集體林權制度改革以后，林地的相對集中經營必須通過林權流轉來實現。規范的林權流轉制度是林權健康有序流轉的保障。（1）搭建林業產權流轉服務平臺。一是按照“依法行政、規范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，以縣市為單位建立林權流轉服務中心。二是進一步完善林業社會化服務體系，大力培育市場中介組織，有效溝通政府與林農、林農與市場之間的聯系，促進規范、有序、公開、公平、公正的林業資源交易平臺形成和運行。三是建立林權流轉信息網絡平臺，溝通市場供需雙方的相互聯系，為達成林地流轉創造條件。（2）完善制度，規范管理，培育林地使用權流轉市場。一要按照“依法、自愿、有償”的原則促進產權的流轉。既要充分尊重林權主體市場交易自由的權利，也要十分注意做好政策引導和必要的市場信息供給，減少林農盲目流轉帶來的經濟損失。二要加強對林地使用權流轉的規范化管理。三要制定科學的林地流轉評估制度。四要建立林權交易中心和交易網絡，確保林權交易的公開性、公平性、公正性和合理性。五要完善林地流轉的審查制度和檔案管理制度。（3）培育和規范林產品交易市場。林產品流通是實現林業經營價值的重要環節。一要進一步規范林產品流通秩序，拓寬林農和企業經營、加工的林產品進入市場的渠道。二要根據森林資源的狀況和林產品集散區域，合理規劃布局林產品市場。按照政府搭臺、市場化運作的方式，培育林產品交易市場，規范流通秩序。三要積極鼓勵引進實力較強的企業、公司為龍頭，通過新建、兼并、聯合、加盟等方式，建立具有一定規模、管理規范、流通有序的林產品儲運、加工交易市場。

3、積極探索林業規模經營方式，不斷提高規模經濟效益。發展林業規模經營，既有利于提高抗擊災害，抵御風險的能力，降低生產和流通成本，提高經濟效益，也是有效地防止和克服林農“失山失地”的重要手段。（1）積極發展林業合作經濟組織。按照“政府引導、自愿聯合、政企分開、民主管理、市場運作”和“民營、民辦、民受益”的原則，政府有關部門應采取有效手段，引導獲得了林權的林農在明晰產權和明確利益分配機制的基礎上，自覺、自愿地進行優化組合，組建各種類型的林業經營實體，建立多種形式的利益連接機制，逐步建立“在林地上分，在管護上合；在種植上分，在經營上合；在管理上分，在服務上合”的林業經營新機制。（2）大力扶持和培養各類林業專業協會，引導和規范各類林業中介組織的健康發展。要發揮林業專業協會聯系林農、政府、市場之間橋梁的作用，發揮其生產指導、市場調研、行業管理、中介服務等功能，為林農提供信息和咨詢等服務，把千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場連接起來。（3）大力推進資本與森林資源的聯合。培育和引進一批以森林資源培育為依托，以林產品加工為中心，以市場消費為先導，有一定經營規模，經濟效益好，且能輻射、帶動周邊社區的群眾共同參與的林業龍頭企業；鼓勵延長林業產業鏈，提升林產品的加工層次、商品化程度和附加值，實現林業經濟由粗放型向集約化方向發展；鼓勵中小企業積極參與龍頭企業配套產品的供給、銷售等工作，增強產業關聯度，共同打造產業集群。

4、完善林業經營管理制度體系。（1）建立現代林業產權制度。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包經營的方式落實到農戶。國家堅持林地的承包期為70年的規定，賦予了農民更加充分而有保障的林地承包經營權，確立了農民作為林地承包經營權人的主體地位。在此基礎上，繼續深化放活經營權、落實處置權、保障收益權的配套改革，保障林農依法占有、使用、收益、處分林地林木的權利，構建“產權歸屬清晰、經營主體到位、權責劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度，促進林業增量、增質、增效、增收，使生態好起來、林業興起來、產品多起來、農民富起來。（2）建立支持林業發展的公共財政制度。一方面，林業的生態效益具有公共物品屬性，且是一種難以計價的公共物品，導致了森林資源所有者很難對森林生態產品的消費者收取必要的費用，無法通過市場獲得回報。另一方面，森林資源培育的長周期性，占用大量的經營資金，面臨來自于自然和社會等多個領域的多重風險，導致了林業產業競爭力的相對低下。因此，各級政府就應承擔起為公眾付費的責任，通過公共財政對林業予以必要的支持。一是建立公益林補償基金的自然增長機制。二是加大對林業基礎設施的投入力度。集體林權制度改革，使一家一戶的林農成為山林的經營主體后，對于森林防火、病蟲害防治等涉及眾多主體的事務，政府應發揮主導作用，組織協調各方力量，防止和消除各種災害隱患；各級財政還應將林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設的任務依法納入發展規劃之中，并在資金上給予保證，促進林區社會經濟的可持續發展。三是對商品林經營主體給予必要的補貼。公共財政補償對于保證森林資源再生產活動的順利進行，提高商品林經營主體的收益水平，增強其持續經營能力具有十分重要的意義。在補償方式上，既可以采取現金或實物資產（如提供免費或低價優質種苗、化肥農藥等）進行必要的直接補貼，也可以采取降低育林基金的征收比例，減免林業及林產品稅費負擔，信貸貼息補貼等間接補貼方式，降低林業的生產成本。（3）改革和完善林木采伐管理制度。林木采伐管理制度是落實林業經營者林木處置權的關鍵。在林木采伐管理上，應對公益林和商品林分別采用不同的采伐管理政策。對于公益林來說，經營的主要目的是為了發揮森林資源的生態效益，所以，要嚴禁對公益林進行商品性采伐。對于商品林來說，應指導經營者自主編制森林經營方案，按森林經營方案落實采伐指標，建立采伐申報制度。（4）建立森林資源資產評估制度。森林資源資產評估是制衡不規范林地流轉的一種手段。開展森林資源資產評估，有利于森林資源的開發和流轉，有效保護森林資源，保障生態安全；有利于鞏固集體林權制度改革的成果，促進林農增收，建設生態文明；有利于引導更多的森林資源進入商品市場，信貸資金進入林業生產領域，提高森林資源的價值和資金的使用效果，促進林業的發展。為此，應盡快建立一批森林資源資產評估中介機構，培養一批森林資源資產評估師，制定森林資源資產評估管理辦法；規范流轉行為，保障公平交易，妥善處理好歷史上流轉不規范的問題，為林地流轉和林農融資創造便利條件。

5、構建林業發展促進體系。（1）建立林業產權流轉服務體系。重點是在縣市建立產權流轉服務中心，解決有場無市和管理不規范的問題；要加強林權管理機構建設，落實專人管理，并為林權流轉提供全程服務。（2）建立科技服務體系。加強林業科研、有害生物防治、科技推廣、森林資源監測管理和林業調查規劃設計隊伍建設，為林業發展提供人才保障；整合林業部門以及林業科研院所的力量，協作攻關，進行林業新產品、新技術的研發；實施林業科技“上山入戶”工程，培育林業科技示范戶，提高資源的利用率和林業的綜合效益，實現科技興林、科技富林、科技強林。（3）建立林業投融資服務體系。各級政府要加大財政對林業的扶持力度，建立和完善森林生態效益補償基金制度，公益林建設以政府投入為主，積極引導社會資金投入；加大林業貸款和政策性貼息的扶持力度，完善簡化林權證抵押貸款的程序；建立林業融資擔保制度，鼓勵林業龍頭企業、林業大戶組建林業融資擔保公司，拓寬林業發展的投融資渠道；積極開展以森林火災和森林病蟲害為主要險種的林業保險業務，增強林業的防災抗災能力。（4）建立林業社會化服務體系。按照“服務組織網絡化、行業協會專業化、中介組織社會化”的要求，逐步形成縣、鄉、村一體化，互動互聯的社會化服務網絡。（5）建立森林資源管理體系。把政府職能部門的工作重點轉移到林業行政執法、資源調查、市場監管和技術服務上來，積極推進林業綜合行政執法，切實抓好重點生態公益林、生物防火林帶和重點防護林建設，積極推進編制和實施森林經營方案工作，強化森林有害生物防治，深入開展綠化造林活動，構筑生態安全的綠色屏障。（6）構建林業科學管理體系。按照“管理制度化、執法規范化、服務社會化”的要求，進一步改進林業管理方式，構建新型的林業管理體系。要逐步推進林業行政、事業單位機構改革，調整機構和職能，明確職責、理順關系，切實把林業管理的重點放在宏觀指導、依法行政和提供服務上來；按照“公益林管嚴、商品林放活”的要求，制定公益林管理和商品林管理的辦法和措施，實施分類管理。

①陳學群：《集體林權制度改革后政府職能的轉變與重構》，《林業經濟》，2009 年第 7 期。

②孔凡斌等：《集體林權制度改革中的林權流轉及規范問題研究》，《林業經濟問題》，2008年第5期。

③徐晉濤等：《我國集體林區林權制度改革模式和績效分析》，《林業經濟》，2008 年第 9 期。

責任編輯：劉建文

F326.22

A

1671-2994（2010）05-0139-03

2010-07-19

趙穎新（1963- ），女，云南大理人，中共云南省委黨校經濟學教研部副教授。研究方向：區域經濟。