也談檢察機關與行政執法機關銜接機制的完善

文◎李 云

也談檢察機關與行政執法機關銜接機制的完善

文◎李 云*

經過為期兩年的調研論證和多方征求意見，2009年7月31日，湖北省11屆人大常委會11次會議審議通過了《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》，從9個方面對加強檢察機關法律監督工作作出規定，具有突出的湖北特色，受到充分肯定和廣泛關注。《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》的出臺，是堅持和完善中國特色司法制度極為重要的探索，是地方立法活動的重大創新，適應了人民群眾日益增長的司法需求，對于著力解決執法司法不公、不嚴、不廉等突出問題，切實保障人民群眾合法權益、促進社會和諧，維護社會公平正義，維護憲法法律正確統一實施，推動湖北檢察工作科學發展、創新發展、持續健康協調發展具有很強的針對性和可操作性。

一、完善檢察機關與行政執法機關銜接機制的意義

（一）銜接機制的合法性分析

首先，從憲法依據來看，我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，國家以根本大法的形式作出這一規定，一方面闡明了法律監督制度是中國國家制度的一項重要內容，同時確立了人民檢察院在履行法律監督職責中的特殊地位，即檢察機關是國家專門的法律監督機關。這意味著檢察機關承擔國家的法律監督職能，對國家法律實施的各個領域實施監督，既要監督司法機關的執法行為，也要監督行政機關的執法行為，這既符合立法本意，也為銜接機制的建立提供了根本法上的依據。其次，從單行法律依據來看，我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規定，人民檢察院通過查處行政執法工作人員瀆職、侵權犯罪，而對違法行政行為進行監督。當行政執法工作人員的違法行政行為達到構成犯罪的程度，人民檢察院就會依照刑事法律去追究其瀆職、侵權犯罪責任，在追究瀆職、侵權犯罪的過程中，行政執法活動自然會同時受到檢察機關的監督。《中華人民共和國行政訴訟法》第64條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”這是人民檢察院民事行政檢察間接監督行政執法活動的方式。這些規定均表明，檢察機關具有監督行政執法行為的職責。最后，從法規依據來看，2001年7月國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，均明確指出，發現行政機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關有權監督；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章規定，人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議，說明檢察機關在辦案時發現行政機關違法行政情況的，可以通過發檢察建議的形式提出意見，促使行政機關自行糾正，這本身就是在履行監督職責；全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》第五條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”；2004年3月，最高人民檢察院、全國“整頓辦”、公安部會簽了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》；2006年元月，最高人民檢察院、全國“整頓辦”、公安部、監察部下發了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，其中第14條規定為：“人民檢察院依法對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件情況實施監督……”；同年2月，最高人民檢察院又會同監察部、國家安全生產監督管理總局下發了《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》，明確規定：“國務院或國務院授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請同級檢察機關參加。”所有這些規定，為檢察機關與行政執法機關建立“銜接機制”、介入行政執法活動和行政調查活動提供了法律依據。

（二）銜接機制的正當性分析

首先，從行政權的本質來看，在越來越多的社會管理中，國家行政權正發揮著越來越重要的保障社會穩定和秩序的功能，社會的需要使行政權越來越強大。但行政權本質上的特征，致使行使行政權力的行政主體在維護公共利益的同時，其自身的發展、膨脹必然形成對個體利益的侵害或威脅，產生行政主體的權力濫用。延伸到執法層面的執法個體上，行政權本身所具有的擴張性容易引發一系列職務犯罪。其次，從完善憲政體制的需要看，法治的本質就是以權力制約權力，建設法治國家的核心是實現以權力制約權力。我國的檢察機關被設定為專門的法律監督機關，國家權力架構之所以要做這樣的設計，其目的之一就是要彰顯對行政權的制約。中央提出的司法體制改革意見中強調了“完善法治就是要強化法律監督”的思想，檢察機關審時度勢，及時開展對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督工作，根植于對國家公權力的制衡理論，是對完善憲政監督體制的有益探索。再次，從法律監督的含義來看，法律監督又稱法制監督，有廣、狹兩種理解。狹義的法律監督是指有關國家機關依照法定職權和程序，對立法、執法和司法活動的合法性進行的監察和督促。廣義的法律監督是指由所有的國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監察和督促。憲法把檢察權定位為監督權，承襲了蘇聯的法律監督理論，將檢察機關定位為法律監督機關，這其中必然包含著對一般監督理論部分內容及其合理性的認同。正是基于此，憲法規定的“法律監督”應作一般性的理解，雖然組織法和三大訴訟法規定的法律監督基本上局限于對司法權的監督，對行政的監督基本上局限于行政機關工作人員職務犯罪的監督，但是根據憲法規定的一般性理解，不排除開辟法律監督新的領域。最后，從法律監督的價值定位來看，法律監督存在的價值和全部內容就在于維護公平正義。法律監督就是要維護法的正確實施和統一。法律監督的價值還在保障人權，保障人權是現代法治社會的標志，也是必須恪守的準則，法律監督的要義不在于監督民眾是否守法，而是監督執法者是否依法，其根本目的之一還在于避免執法者利用權力侵犯公民的基本人權。法律監督的價值在于保護社會，法律監督必然是人權保障與社會保護的統一。當社會秩序混亂、人權保障被無端漠視、公平正義的社會價值目標受到挑戰時，建立銜接機制，適時介入執法環節，便具有了重要意義。

（三）銜接機制的合理性分析

在我國原有的對行政權、行政執法權的監督體系中，人大對政府工作報告審查、執法檢查、述職評議、個案咨詢等方式，發現存在的問題十分有限，處理機制比較遲緩，彈劾、罷免機制不成熟。“銜接機制”的建立使檢察機關不僅對行政執法機關在執法過程中發現的涉嫌犯罪的人和事是否移交公安機關有權進行監督，而且將移交案件情況與檢察機關對公安機關的刑事立案監督銜接起來，賦予了檢察機關對行政執法機關執法情況的知情權、監督權。形成既監督行政執法行為，又監督行政執法人員，同時啟動對公安機關立案活動和偵查活動的監督程序，為人民檢察院全面履行法律監督職能提供了契機和空間，豐富了檢察監督的內涵，更加彰顯了人民檢察院的地位和職能。一是可以有效規范行政執法行為，促進依法行政。違法行政行為，單靠主管部門或其他平行的監督機關，不能達到應有的監督效果。而被侵害群體迫于行政權的強制力，多數不愿、不敢或不便尋求司法救助，尤其當違法行政行為侵犯的對象是公共利益時，更是無人主張訴權。檢察機關以公權力加強對行政執法活動的監督，有效地彌補了行政管理部門管理的滯后性和受侵害主體的被動性，從而有效地規范行政執法行為，促進依法行政。二是可以避免國家利益或公共利益遭受損失。對于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關系原則的制約，公民無法起訴。尤其是對當事人雙方惡意串通致使國有資產流失的情況，無人監督就會造成大量國有資產流失。檢察機關對行政執法行為進行監督，可以有效地避免因法律規定的制約機制的疏漏、而造成國家利益或公共利益的損失。三是可以維護處于弱勢地位群體的合法利益，促進社會和諧穩定。作為國家司法機關的檢察機關，利用司法權對行政執法活動進行監督，在出現訴訟時，介入訴訟，并以監訴人參加訴訟，可以切實保護公民的合法權益及公共利益，化解社會矛盾。

二、檢察機關與行政執法機關銜接機制的現狀

最高人民檢察院會同有關部門下發的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，明確了檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件進行監督的具體程序，拓寬了監督渠道，完善了監督手段，為檢察機關與行政執法機關建立銜接機制提供了法律依據。僅2006年，全國檢察機關建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件857件，查辦徇私舞弊不移交刑事案件的行政執法人員130人，取得了一定成效。但從各地實踐看，仍存在諸多問題。

（一）銜接機制不完善有待探索

檢察機關與行政執法機關建立銜接機制是近年來檢察機關為強化對經濟領域犯罪案件的查處力度、克服以罰代刑的狀況、全面加強執法監督而進行的一項探索性的工作，由于沒有具體可行的成熟經驗和做法，在探索建立機制上難免存在不完善的地方。一是未建立專人辦理和負責的聯系制度，一般除了每年兩次的聯席例會外，平時的通報制度沒有真正的起到作用。二是案件移送的相關文書制度沒有制定，沒有統一標準的案件線索移送文書，在查處案件時往往大都是通過口頭通知的形式，這就在案件的移送方面大大降低了辦事的效率。三是缺少責任和制約條款的規定。由于目前沒有法律明文規定，檢察機關與各行政執法機關聯合發布的各種規則和辦法，其效力位階很低，對行政執法機關沒有強制效力，缺乏對行政機關責任的規定。行政機關是否嚴格執行這些規定全憑自覺和對案件移送的認識，這就使得這些規定的效力大打折扣。四是在機制中對基層黨政機關的領導、協調作用沒有足夠的重視。各地黨政機關是當地領導機構，它理應在維護市場經濟秩序中發揮重要領導作用、積極參與和協調檢察機關和行政執法機關銜接機制中的矛盾，統一認識，從嚴、從快打擊犯罪活動，維護社會穩定。但是，在機制的建立和平時的聯系中，一般都沒有發揮好當地黨委政府及主要領導的重要作用。

（二）認識和觀念不到位存在缺陷

近年來，行政執法機關在查處案件上存在“四多、四少”的現象，即實際發生多、查處少；行政處理多，移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；移送經濟犯罪多，移送職務犯罪的少，這與有些行政執法人員執法素質不高，認識和觀念不到位是分不開的。一方面是對法律的理解和掌握不到位。尤其是在對已發現的違法行為是否屬于刑事案件范疇這個問題上，不知道該行為違法程度是否已達到刑事立案標準，不能確定是否應向司法機關移交該案，仍沿襲長期形成的習慣，往往以罰款了之。此外，由于長期以來行政執法機關與公安、檢察機關聯系脫鉤，更加導致了“以罰代刑”現象的泛濫。另一方面是對社會危害性認識不到位。查閱行政機關的案件調查材料不難發現，有相當比例的經濟處罰結案的行政處罰案件涉案數額已經達到追刑標準，這反映出一些負有執法權的行政單位，對經濟領域犯罪的危害性沒有深刻的認識，這也說明了“以罰代刑”問題不單單是個經濟問題，更主要的是一個執法素質和執法觀念的問題。盡管建立起了銜接機制，如果一些行政執法人員和單位的執法素質不高、執法認識和觀念還不到位，那么這些機制也會存在致命的缺陷。

（三）法律規定不明確缺乏支持

雖然檢察機關享有監督權，但這種權力的行使在法律的層面上沒有調查權和調卷權的保障。盡管許多檢察機關與相關行政執法單位在建立的銜接機制中約定了檢察機關有調查和核實情況的權力，可以調閱有關行政執法機關的相關執法材料，但是在實際操作中，檢察機關所能看到的只是行政執法機關愿意提供的那些材料。有時候，出于部門保護主義，行政執法機關向檢察機關提供的材料往往是有限的，甚至是片面的。依據這些材料，檢察機關無法很好行使監督權。而且，檢察機關由于沒有相應的處罰權，無法對這些濫用職權而又尚不構成犯罪的違法責任人給予相應的處罰，監督難以達到很好的效果，最終使得一些犯罪分子逃脫了法律的懲罰。

（四）犯罪行為更隱蔽難以查處

科技進步和創新帶來社會經濟高速發展的同時，也帶來經濟犯罪的多樣性和復雜性。由于經濟領域發生的各種交換、流轉等經濟行為日益復雜，而且存在著時間長、流轉快、地區廣等特點，一些犯罪分子往往采取化整為零的方式逃避查處，比如有些制售假煙的犯罪分子在表面上只有少量的假煙銷售，即使被查處也只是被行政處罰而已。由于行政執法機關自身在查處此類案件的手段和方式上不像公安機關那樣具有較強的偵查能力和手段，在查處的力度上不夠深入，往往達不到追究違法行為人刑事責任的要求。同時，也由于行政執法人員對相關的法律規范沒有學習好，理解不深透，導致移送刑事犯罪案件不及時、不主動，必然導致檢察機關在獲取案件信息、固定證據工作相對滯后，給犯罪分子留下了可乘之機。這些問題的存在，導致了行政執法行為的不規范甚至不合法，行政執法力度弱化，不利于打擊合力的形成。

三、檢察機關與行政執法機關銜接機制的完善

在10月19日湖北省人大常委會召開的專題座談會，省人大常委會副主任周堅衛要求司法機關、行政執法部門要進一步提高對出臺《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》重要意義的認識，加強配套制度建設，細化落實措施，加強督促檢查等舉措，全面推進、切實做好貫徹落實工作。來自湖北省高級法院、公安廳、司法廳、監察廳、省政府法制辦等有關部門的負責人一致表示，將提高認識，強化措施，狠抓落實，增強接受檢察機關法律監督的自覺性和主動性，配合、支持和幫助檢察機關加強和改進法律監督工作。這些都為我們完善檢察機關與行政執法機關銜接機制打下了基礎。

（一）建立配套制度

為加強檢察機關與行政執法機關之間的協作配合和監督制約，各地結合具體實際，建立了檢察機關與行政執法機關銜接機制，并取得一定成效，但還需進一步完善。重點要立足于各職能單位在各司其職、各負其責、互相配合、互相制約的基礎上保持經常性的工作聯系，以形成打擊和預防合力，有效推進工作的順利開展。

1.建立聯席會議制度。一般檢察機關與行政執法機關每年要召開二次以上的聯席會議例會，通報同期和年度打擊各類行政違法情況以及懲治與預防職務犯罪工作情況，分析工作中遇到的新情況、新問題，研究階段性的工作重點和措施。如遇工作中需要溝通的情況時，要隨時召開聯席會議，協調解決相關問題。

2.建立線索移送制度。各行政執法機關在查處案件過程中，如發現相關工作人員有貪污、賄賂、瀆職等職務犯罪線索時，應當及時向檢察院移送；檢察院在辦案過程中，如發現有關單位和個人有其他違法違紀行為尚不構成犯罪，但須追究黨紀、政紀、經濟責任的，應當提出檢察建議并連同證據材料移送相關行政執法機關處理。

3.建立備案審查制度。公安機關之外的其他行政執法機關對查處的重大行政違法案件和構成犯罪向公安機關移送的案件，應將有關材料報送檢察院相關職能部門備案審查；檢察院對查辦的行政執法機關移送的案件線索以及行政執法機關工作人員涉嫌貪污、賄賂、瀆職等職務犯罪案件的個案情況，應適時向有關部門通報。如遇需為國家挽回經濟損失的，檢察院應將相關材料提供給相關部門。

4.建立介入調查制度。各行政執法機關在開展重大執法檢查活動和重大違法案件調查時，可以邀請檢察院相關部門派員參加；檢察院在查辦行政執法機關工作人員職務犯罪案件時，根據需要，也可邀請相關行政執法機關派員協助調查；檢察院在查辦案件過程中，如需調取相關材料，或者就政策性、專業性問題提出咨詢，或者提請作出鑒定時，各相關職能部門應予以配合。

5.建立日常聯系制度。確定各行政執法機關的執法監察科（大隊）負責人和檢察院預防部門負責人為日常聯絡員，及時通報刑法、行政法律、法規的最新規定，實行重大執法信息共享。各職能單位在進行干部培訓時，可邀請對方業務骨干授課，以提高執法能力和專業化水平。各行政執法機關進行重大建章立制需向檢察院預防部門咨詢時，預防部門要及時進行研究，并提出建議，共同做好相關執法機關的職務犯罪預防工作。現在在部分檢察系統推行的“共建學習型組織”是日常聯系經常化的成功實踐，應充實銜接機制的主體和內容后，全面推開。

（二）提高執法能力

要樹立全局觀念，形成打擊合力。行政執法機關、公安機關、人民檢察院都要從有利于打擊犯罪的大局出發，加強工作聯系，加強協調配合，切實解決涉嫌犯罪案件移送中存在的突出問題，實現檢察機關與行政執法機關的有效銜接，促進執法資源的合理利用，提高工作效率，增強打擊的力度。行政執法機關與檢察機關還應從建立和完善法制經濟的需求出發，認真履行法律賦予的職責，切實強化隊伍建設，有針對性地開展培訓工作，提高執法、司法人員的業務水平。一要開拓認識視野，在人才觀念上求突破；二要堅持用先進思想、科學發展觀武裝司法、執法人員頭腦，增強隊伍的政治素質和職業道德修養；三要健全對集中行使行政處罰權的行政機關以及執法人員的檢查監督機制和紀律約束制度，教育、督促集中行使行政處罰權的行政機關自覺接受權力機關的監督、人民檢察院的監督，切實加強和改進執法作風，確保嚴格執法、秉公執法、文明執法。

（三）強化監督職能

一要規范提前介入機制。檢察機關應向前延伸法律監督觸角，把監督工作從執法結果向執法過程延伸，提前介入人民群眾反映強烈的行政執法案件；提前介入檢察機關在檢查中發現的違法金額較大，涉及面廣，影響惡劣的尚未移送的案件；提前介入對于移送標準把握不準的涉罪案件。通過提前介入，強化對個案的協調和溝通，引導收集、固定和保全證據，防止時過境遷，造成證據流失，從而無法立案、訴訟。二要規范檢察建議制度。尤其是從法律上應進一步明確檢察建議的法律效力，拒不落實檢察建議的要追究責任。三要規范責任追究。目前，不移交、不備案刑事案件問題已是引發執法不公，社會矛盾激化的重要原因之一。刑法雖然有明確的不移交刑事案件罪，但現在均是部門行為，瀆職責任主體在司法實踐中已發生明顯變化，法律應重新審視和規范。四要規范檢務公開。檢察機關和行政執法機關在定期向黨委匯報案件查處情況的基礎上，應當建立新聞發言人制度，定期向社會通報行政執法和刑事司法有關情況，將法律監督融入到社會監督中，增強執法的透明度和公正度。刑事司法與行政執法的中心任務都是維護社會和諧穩定，建立和完善檢察機關與行政執法機關銜接機制，就是要協調、規范法律監督與行政執法工作的關系，最大限度地節約執法資源，提高執法效能，促進執法公正。

（四）規范經費保障

行政機關出于自身利益因素而大量進行 “以罰代刑”的狀況，從表面上看，問題出在部門和人員身上，但癥結與一些政府部門“只給權不給錢”的思維方式、在制度建設中預設的“以權力為資源”的傾向模式有關。而當權力事實上被執法者默認為權力時，權力的公共性也就不復存在了。因此要真正解決行政機關“以罰代刑”的問題，從行政機關本身出發，政府部門必須確保行政執法機關吃上“皇糧”，不吃“雜糧”，確保罰款決定與罰款收繳分離，實現真正意義上的收支兩條線，從制度上有效切斷執法者權力與利益之間的聯系，讓他們專心執法，嚴格執法。

（五）探索相關立法

首先，對行政機關和檢察機關的信息共享機制應當由全國人大通過專門法律予以確認。其次，作為配套措施，檢察機關對行政機關和刑事案件偵查機關的監督，更適合通過全國人大修改《行政處罰法》和《刑事訴訟法》的形式，將監督的范圍、程序和違反的法律后果以及行政執法行為、行政訴訟證據在刑事訴訟中的法律地位予以明確規定。再次，犯罪案件移送制度立法要細化。現行法律法規在如何保障各項監督職權的行使方面規定得過于原則，甚至存在許多缺失和空白，使得許多監督工作往往因為無據可依或者依據缺乏可操作性而舉步維艱，所以法律的制定一定要細化。對于行政機關刑事案件的移送，應該而且必須制定統一的案件移送標準，這樣才能杜絕實踐中案件移送的隨意性。第四，行政責任與刑事責任要呼應。要進一步完善行政責任與刑事責任的呼應，加強行政立法與刑事立法之間的銜接。由于行政法里面規定的遞進為犯罪的行為，有些在現行刑法里沒有明確的罪名與之呼應，根據“法無明文規定不為罪”的原則，就很難通過刑事處罰來規范此類行為，必然產生降格處理、以罰代刑的現象。由于我國目前行政責任與刑事責任的銜接基本是采取遞進適用或二者并用法。所以，必然要求我們在修改、完善刑事法律時，必須充分考慮行政責任與刑事責任的呼應問題，在刑事法律中明確設定與行政法中關于遞進為犯罪的行為相銜接的罪名，既符合罪刑法定原則，又增強行政責任與刑事責任銜接的操作性和實踐性。第五，要明確并完善檢察機關對行政執法的監督的范圍和方式。要建立行政執法與刑事執法銜接機制，加大檢察機關對行政機關的監督力度，法律賦予檢察機關更具體、可操作的權限。為了有效遏制當前執法實踐中存在的“以罰代刑”現象，法律規范應當賦予檢察機關對行政機關案件處理結果的調查權、對不移送理由的質詢權和對違法不送的檢察建議等基本措施。另外，在法律賦予檢察機關各項權力的同時，還應當明確實施的程序和相應的法律后果，統一證據標準。對于行政執法機關在行政執法環節依法獲取的材料要統一證據標準，對在行政執法中扣押的書證、物證等實物證據，可以視為司法機關依法收集、調取的證據，直接轉換為刑事訴訟證據；對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關只作出要式程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據；對在執法過程制作的調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等言詞證據材料，原則上要求司法人員重新制作（或收集），但確因有不可抗力原因（如原證人、陳述人死亡），經公安機關查證與其他證據吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟的證據。對檢察機關、公安機關在立案前，應行政執法機關要求介入涉嫌犯罪案件參與聯合調查，按照最高人民檢察院、公安部有關刑事訴訟規定制作的調查筆錄，經立案偵查階段依法核實，也應當作為刑事訴訟的證據使用。

*湖北省宜都市人民檢察院副檢察長［443300］