做好檢察建議工作增強法律監督實效

文◎田 超

做好檢察建議工作增強法律監督實效

文◎田 超*

檢察建議是檢察職能的重要組成部分，對于增強法律監督實效，預防和減少犯罪具有特定的作用。2009年11月17日，《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》）出臺，對檢察建議的提出原則、發送對象、內容要求、適用范圍、提出程序、制發主體、審批程序等方面作了明確規定。但不可否認的是，在實際工作中，由于種種原因，檢察建議的作用發揮并不充分，對檢察建議的落實還存在亟待解決的問題。本文擬從分析實踐中檢察建議的工作現狀著手，探討做好檢察建議工作，增強法律監督實效的辦法。

一、工作現狀

《規定》指出，檢察建議是是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。檢察建議主要是檢察機關針對在辦案過程中發現的發案單位或有關部門在管理中存在的漏洞或弊端而提出的，起到亡羊補牢，預防犯罪再發生的作用，具有一定的效力和權威性。目前，在實際工作中，檢察建議還存在一些不容忽視的問題：

一是形式不統一，管理不規范。檢察建議一般由各局科室自行制發，缺乏統一規范的管理要求。

二是質量不高，針對性不強。部分檢察建議對發案的原因、特點和規律分析不夠細致，問題把握不準，原因挖掘不透，建議的理由闡述也不充分，針對性不強，改進措施不具體，缺乏可操作性；建議事項泛泛而談，流于形式，缺乏實質性內容。

三是發送對象單一，執行效果差。在制發檢察建議時，有的檢察院過多地為發案單位著想，不管什么案件，都把建議直接并且只發給發案單位，而自己糾正自己的錯誤往往是最難的，特別是當涉案人員為單位主要負責人時，最終可能導致建議內容無法落實、執行。

四是跟蹤監督未跟上，應付了事。部分檢察建議發出后，由于承辦人工作任務繁忙或重視不足等原因，沒有及時與收文單位溝通交換意見，督促、協助其整改落實，特別是當建議質量本身不高時，很難引起收文單位重視。等到對案件進行回訪考察時，承辦人才匆忙督促收文單位落實、回復，而收文單位此時往往也是草草完成回復、應付了事。

五是考評機制不科學，為發而發。在對檢察建議落實情況的考核中，往往只以是否有收文單位的書面回復作為主要標準，而收文單位具體落實情況往往不重視。因此，承辦人普遍抱有見到回復就大功告成的想法，很少有在收到回復后還去開展跟蹤回訪，了解收文單位的真實整改情況，從而導致部分檢察建議事實上“石沉大海”，沒能達到制發檢察建議的初衷。

二、原因分析

一是對檢察建議的重視不夠。制發方和被建議單位在一定程度上有應付形式、走過場思想。有的局科室為了考核加分而隨意發出檢察建議書，被建議單位對于檢察院發來的檢察建議書，通常只是讓辦公室的人寫一篇回復交差了事，很少有認真思考，找出問題，進行整改的，弱化了檢察建議的效果。

二是檢察建議在法律上缺乏權威性。檢察建議一詞沒有出現在國家的基本法律規定中而是出現在作為人民檢察院規范自身刑事訴訟行為的規范性文件之中。至今還沒有一部法律明確規定檢察機關擁有檢察建議權，也沒有對其適用范圍、程序和保障等相關問題作出法律規范。這種立法缺位的后果就直接導致了檢察建議缺乏法定性、職權性、程序性、約束性等法律屬性的特征，不能與檢察機關依法實施的其他法律監督行為相提并論，所以收到檢察建議的單位就可以將其置之不理，實踐中這樣的情況并不少見。

三是時間精力難以保證。一般來講，自偵部門一個案件從初查立案到偵查終結，干警要付出大量艱辛的勞動，身心俱疲。刑檢部門面臨人少案件多的困境，為了使案件不在檢察環節梗塞，干警們加班加點審結案件，再開展檢察建議工作在時間和精力上都難以保證，大多草率應付。

四是工作主動性不強。按檢察機關內部工作職能分工，不少部門都有發檢察建議的職責，但實際工作中，一些干警大局意識不強、監督意識弱化，對辦案中發現有關單位存在的漏洞視而不見，存在就案辦案的思想。

五是對檢察建議的格式、內容等方面缺乏嚴格、統一的要求。

三、對策探討

一是強化針對性和操作性，寧缺勿濫。檢察建議作為檢察機關的一種外部法律文書，在制發前應權衡利弊，充分考慮發出后可能產生的法律效果和社會效果，做到慎之又慎，確有必要發出的，方可依法制發，切忌為了應付了事而濫發。為提高建議的針對性，在制作檢察建議時要充分利用偵查、審查中發現和查證的事實，深入了解收文單位行業規范、工作流程，剖析發案的深層次原因，否則建議就會變成外行指導內行。建議的內容要一針見血，做到言之有物、言之有理、言之有據，切忌含糊不清。以指出發案單位管理上存在漏洞為例，檢察建議不但要指出存在漏洞，還要指出是什么環節存在漏洞，存在什么樣的漏洞；對于如何整改，也要有基本明確的措施，這才能引起收文單位的重視，便于其執行、落實。

二是規范審批和應用制度，確保質量。《規定》第9條要求：“各級人民檢察院辦公室統一負責檢察建議書的文稿審核、編號工作”。工作中，辦公室主要是對檢察建議的行文格式進行審核，避免出現多種格式的檢察建議。內容上主要還是業務部門自身把關，可以要求承辦人制作檢察建議后，由部門負責人審核，再呈送檢察長或主管檢察長簽發，并對其負責。同時，也應明確要求辦公室審核的范圍要包括建議所提到的問題、對策，若發現建議內容明顯缺乏針對性、操作性的，應與承辦部門協商后作相應修改。

三是將檢察建議發往或抄送發案單位的主管部門。將檢察建議發往或抄送發案單位的主管部門，可以幫助主管部門詳細了解下屬單位存在的問題和原因，并督促其落實，從而很好地解決建議內容執行、落實難的問題。

四是強化跟蹤監督，依法提高建議的執行力。對于收文單位認為建議正確，愿意接受建議的，要積極協助其完善整改措施。對于收文后無動于衷的，要主動聯系、走訪，分析其原因：因為建議本身不妥的，要及時糾正；對建議本身沒有問題而拒不接受的，可以依法建議其相關主管部門督促其落實。對涉及職務犯罪預防的檢察建議，可以由自偵部門與預防部門共同組織實施，做到辦案與預防同步進行，并由預防部門牽頭承擔建議發出后的溝通、協調工作。這樣，既也可以使自偵部門盡早從個案中解放出來，又可以拓寬預防部門工作領域，增強預防實效。

五是加強回訪考察，確保建議取得實效。檢察機關收到被建議單位的回復后，應當組織人員適時對收文單位開展回訪，考察檢察建議落實情況。在必要和適當的時候，還可以與收文單位建立起預防職務犯罪聯系機制，進一步擴大檢察建議的后續預防作用。

六是完善考核辦法。建議上級院在制定考核辦法時，不只考核檢察建議數量，更要考核建議質量，既考核檢察建議書的制作質量，還要考核檢察建議的效果質量，只有這樣，才能使檢察建議更能發揮積極有效的作用。

*湖北省宜都市人民檢察院政治處副主任［443300］