樂山市農村土地承包經營權流轉的對策研究

《樂山市農村土地承包經營權流轉的對策研究》課題組

樂山市農村土地承包經營權流轉的對策研究

《樂山市農村土地承包經營權流轉的對策研究》課題組

農村土地流轉中應樹立的新理念，打破體制障礙，明晰產權；要強化政策性投入力度，多龍頭帶動流轉；要完善服務體系，健全體制機制，統籌兼顧，著力解決歷史遺留問題，清除土地流轉人為障礙。

樂山 土地 流轉

平衡協調農村土地承包經營權流轉中各方的利益關系，規避農村土地承包經營權流轉中的各種風險，是農村土地承包經營權流轉成敗的關鍵。做好農村土地承包經營權流轉工作，對于穩定黨在農村的基本政策，推動城鄉統籌，促進農業和農村經濟全面發展，都具有十分重要的意義。

一、樂山市農村土地承包經營權流轉的模式和特點

樂山市現有土地承包經營權流轉面積30多萬畝，占耕地面積的13.3%；集體林地流轉80余萬畝，占可流轉面積11.3%；農村宅基地和建設用地流轉也十分活躍。近年來，全市按照“政府引導、市場主導、多方參與、政策保障”的發展思路，創新土地流轉機制，培育流轉主體，完善扶持政策，加強指導規范，促進了農村土地流轉平穩有序運行。

（一）樂山土地流轉的五種模式

樂山各縣市區結合本地實際，經過認真探索實踐，逐步形成了以下五種主要模式：

1.“返租倒包”模式。具有代表性的是井研縣鎮陽鄉推行的模式。鎮陽鄉共有11個村，土地面積9087畝，近年來，隨著外出務工人員的增多，全鄉普遍存在著托管、轉包、互換、租賃等土地流轉現象。其中，“返租倒包”流轉模式成效顯著。尚善堂制藥公司依托中藥材專業合作社在鎮陽鄉租賃土地1500畝，種植中藥材。合作社和公司統一向種植農戶提供種苗、化肥等生產資料，農戶按種植要求進行標準化生產。公司按450元/畝/年的價格付給農民保底租金，又將土地返包給當地農戶按標準種植，每年按900元/畝的價格付給農戶勞務工資，立標定獎。同時，農戶在被公司租賃的土地上可自行間種玉米等宜種作物，每畝收入在400元左右。按此返租倒包模式，農戶每年可以從土地上獲得1750元/畝左右的收益，比按傳統種植水稻高出1400元/畝以上的純收益。目前，全鄉土地流轉總面積達3437.3畝，占可耕地面積的17.2%；適度規模經營2702畝，占流轉面積的78.6%；涉及承包農戶397戶，占承包農戶的15.6%。

2.“現代農業園區”模式。如井研縣集益鄉繁榮村，以村為園區，按照“畜——沼——果（桑、林）”生態農業發展模式，大力發展以肉兔、生豬為重點的畜牧業，通過沼氣配套，對牲畜糞便進行無害化處理變成有機肥，沼液用于澆灌果（桑、林），既生產出優質無公害的農產品，又為畜牧業提供優質飼草，從而建設起現代生態循環農業。該鄉在繁榮村進行試點，引進業主租種土地200畝，從事現代化特色農業種植，建成柑桔種植示范核心園區。園區內道路基本實現硬化，對山坪塘進行了徹底整治，栽種的果樹已開始進入試產期。

3.“龍頭企業定向合作”模式。如四川森林茶業有限公司通過土地流轉，在馬邊彝族自治縣袁家溪鄉袁家溪村發展的優質茶園已達7824畝，其中的3268畝有機茶，屬全省最大的有機茶生產基地。經營收益按“公司+協會+農戶”的模式進行分配，農民無償提供幾千上萬畝撂荒地供公司開發，當地的1000余名勞動力全成為茶園的勞務人員。又如井研縣依托樂山千佛酒業有限公司，采取定向合作模式，成片集中種植瀘糯8號高粱，實行統一向種植戶免費提供種子、統一種植技術操作規程、統一病蟲害防治、統一提供化肥等生產資料、統一保底價回收產品等“五統一”，公司承諾種植戶每畝保底收益1000元。2009年已經規劃定向合作種植瀘糯8號高粱1000畝。

4.“股份合作”模式。首先，在村民自愿的前提下，以土地經營權入股形式實現土地集中，統一由股份公司經營，實行“股權+紅利+工資”的收入分配方式，建立農民股份合作社或農民以土地承包經營權參股農產品加工企業，以村為單位申報，并開展農民養老保險試點。允許農民用土地承包經營權入股興辦工業企業，參與企業分紅，取得土地流轉收益。同時農民可以到企業打工，取得工資報酬，解決失地后的再就業問題。如市中區棉竹鎮黃天坡村花果山生態農業園。黃天坡村共有農戶184戶，總人口586人。其中312人已經成為“樂山雙藝農業合作社”會員，52人成了園區的工人。流轉土地800余畝，全部用于種養植業。花果山農業生態園現有特色水果、標準化養殖、蔬菜等種植面積515畝，全部實現半自動灌溉，年產水果20萬斤，蔬菜200萬斤，年出欄商品豬1500頭。園區務工農民每人可實現年收入1.7萬元左右。再如井研縣金峰鄉和犍為縣部分農戶以土地入股，川南林業局造林公司以技術、資金、物資（雜交竹種）入股，實現土地流轉11萬畝（非耕地），收益按比例分成，走出了土地農林聯姻的好路子。

5.“住房換宅基地、社會保障換承包地”模式。如峨眉山市勝利鎮十里安置區，由于旅游開發需要安置600戶農民，當地政府通過修建集中安置房換取農民原來的宅基地，把全體農民納入社保體系。此安置房緊靠峨秀湖，結合農民傳統的居住習慣和現代化的要求，保留了部分傳統的“一戶一門面”的安置習慣，解決了安置村民多元化的需求。

以上種種土地流轉模式都有一個共同特征，就是發揮市場配置資源的基礎性作用，促進了土地集中和適度規模經營，經濟效益都有較大幅度提高，增加了農民收入，大大推動了農村經濟和社會的快速發展。

（二）樂山土地流轉的五大特點

樂山農村土地流轉呈現五大特點。

1.流轉規模擴大化。截至2009年第一季度末，樂山全市農村土地經營權流轉面積達到30.01萬畝，比2007年底增長38.2%，提高了4.9個百分點，比全國土地流轉平均水平8.7%高4.6個百分點。土地流轉推動了規模經營，提高了農業比較效益。在我市流轉的30多萬畝土地中，適度規模經營的面積達2.3萬畝；集體林地流轉80余萬畝，占可流轉面積的11.3%；農村宅基地和建設用地流轉也表現活躍。土地流向龍頭企業、民營大戶集中的態勢明顯。全市經營1000畝以上的業主有47戶。業主在流轉的土地上從事標準化生產、發展特色效益農業，畝均效益大幅提升。

2.流轉形式多樣化。目前，樂山市農村土地流轉除傳統的土地經營權轉包、轉讓、互換、出租外，還呈現出新型的土地承包經營權入股、招標、拍賣、再流轉及組建土地流轉合作社等其他形式。據統計調查，全市目前通過入股、招標、拍賣等新形式流轉土地面積達到30.3%。多形式的流轉方式，促進了土地資源的優化配置，一批特色效益農業典型孕育而生。五通橋區冠英熱帶植物園以加拿大棗種植為主打產品，引進適宜本地生長的國內外名貴熱帶植物，打造成一座園林景觀優美、集科研、科普、觀光、植物物種資源保護、環境保護、生態農業、園林藝術為一體的綜合性熱帶千畝植物園。市中區白馬、青平、童家、石龍、普仁、茅橋等鄉鎮通過土地流轉發展水產11000畝，形成了水產養殖示范帶。

3.參與流轉的主體多元化。除了農戶之間的流轉外，近年來一些工商企業、農民專業合作組織、專業大戶等規模經營主體作為受讓方參與流轉，并呈逐步增加的趨勢。目前全市土地承包經營權在流轉中流向農戶的面積10.48萬畝，流向企業的面積16.16萬畝，流向專合組織的2.59萬畝。分別占流轉面積的34.9%、53.8%、8.6%。農民專業合作組織、專業大戶開展多形式、多途徑的土地集中規模經營，帶動發展了觀光農業、生態農業、森林旅游等產業。造林在1000畝以上的林農大戶有22戶，三資企業1戶，私營企業和個體工商戶24戶，盤活了森林資源40億元。沐川永豐紙業股份有限公司除采取借錢還竹、借物還竹、定單竹業等大力扶持林農造林種竹外，還投資1000余萬元通過租地、合作等形式營造基地林6.4萬畝。

4.地區之間的差異化。主要表現在：首先是流轉規模差異明顯。從全市11個縣、市、區來看，流轉水平最高的是沙灣區，流轉面積占其耕地面積25.72%；流轉水平較低的峨邊縣，流轉面積僅占其耕地面積的1.93%，相差23.79個百分點。其次是流轉的價格相差較大。由于受地域、用途、效益和非農產業化比重等因素影響，流轉差異相當大。全市農村耕地流轉畝均租賃價格約300 元/畝，最高、最低分別為 800 元/畝、120 元/畝，上下相差近7倍。再次是土地流轉經營方式差異明顯。就城鎮郊區及經濟發達地區而言，土地流轉的需求相對旺盛，受讓主體更加多樣化，在流轉后經營形式上形成了以休閑觀光農業、加工業、市場服務、規模種養業等共同發展的格局，其土地流轉經營效益相對較高。而山區、交通不便或經濟發展水平相對較低的地區，土地流轉的用途多以傳統種養為主，經營形式較為單一，經營收益也相對較低。

5.流轉效益顯著化。樂山市通過土地流轉，提高了土地使用效益，帶動了一批花木、茶葉、蔬菜、林竹、水產等產業集群逐漸形成。如五通橋區花木協會，農戶通過入股、轉包、出租、互換等方式實現土地流轉，使花木種植面積達到23600畝，花卉品種達到1080個，年產值達到5.8億元，會員年平均純收入在8萬元以上，帶動種花農戶8千余戶，花木從業人員達到萬人以上，解決該區下崗人員800多人，為發展地方經濟做出了貢獻。峨眉山仙芝竹尖茶葉有限責任公司以黑包山茶場為核心，通過土地流轉，大力整合擴建原料基地，建立了國家級無公害茶葉基地43000畝，有機茶基地2018畝，并規劃將茶葉原料基地擴展至20萬畝。2008年，雖受氣候影響，茶葉減產40%以上，但實行訂單收購、股金分紅、二次返利等措施，6000多戶茶農僅春茶收入戶均也達到5880元，遠遠高于其他農戶收入。

二、樂山市農村土地流轉面臨的主要障礙

（一）體制性障礙

首先，當前農村土地權屬關系存在產權不清晰，土地所有權主體不清、權責不明的問題。集體土地所有權的模糊，易造成土地權屬糾紛、土地家庭承包制的不規范、征地補償費用分配不公平、農民宅基地不合理占用等一系列問題。其次，農地交易制度不完善，土地流轉價格測算不科學，相關收入分配政策也不完善，削弱了農村土地流轉的動力，增加了交易成本和風險，抬高了農村土地交易門檻。再次，相關法律法規建設滯后，對農村土地流轉形成嚴重制約。只強調農村土地資源屬性，導致農村土地所有權實現形式不完善、農民難以從土地流轉中獲得持久而穩定的收益。最后，農村社會保障制度的缺位，土地就業保障的性質仍然存在，難解農民的后顧之憂，使農民對土地“棄之不愿，用之無心”。

（二）政策性制約

由于國家長期以來對農村集體建設用地和宅基地使用權采用限制政策，樂山市農村集體建設用地、宅基地流轉制度建設尚未真正起步；對通過土地流轉發展適度規模經營的項目，在金融、保險、用電、用水、農業基礎設施建設等方面缺乏具體的扶持政策等等。而且在利益驅使下，一些基層組織領導人忽視農民的主體地位，用變相的行政手段干預土地流轉，甚至以權力剝奪農戶的自主決策權；隨意克扣農民的轉包收益，隨意調整承包地，變相剝奪農戶土地。由此引發的矛盾糾紛屢見不鮮。

（三）服務體系不健全

我市土地承包經營權流轉市場體系建設相對滯后。目前，全市還沒形成土地流轉市場體系，農村土地無論有形還是無形市場都未形成，缺少進行雙向選擇的市場條件，因而土地在轉出、轉入之間缺乏足夠的信息傳播渠道，流出方與流入方之間發生土地流轉關系具有較大的偶然性；轉包費、租賃費標準缺乏科學依據，也不是通過市場機制形成；缺乏與土地流轉相關的評估、咨詢、信息收集、發布等中介機構的介入。鄉鎮政府和村級組織絕大多數還沒有建立土地流轉服務機構，民間也沒有形成土地流轉中介組織，鄉鎮農村土地承包管理部門對土地流轉的管理和監督職能也沒有完全落實到位，缺乏有效組織農民“以地生財”的能力，難以提供有效的流轉服務。

（四）管理體制不健全，流轉行為不規范

1.流轉行為不規范。具體表現在：流轉合同不規范。有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定；有的簽訂了流轉合同，但合同極不規范，未經合同管理機構審查監證，沒有明確業主與農戶之間的責權利關系，也無違約責任和保障條款，甚至有的約定流轉期限超出了土地第二輪承包期，也沒有充分考慮今后市場變化的因素，留下了許多隱患，一旦產生糾紛，調解的難度會很大。流轉的程序也不規范。主要表現為“四多四少”：農民自行流轉多，報批備案少；口頭協議多，書面協議少；雙方約定不明確的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，規范的少。許多流轉行為都沒有在管理機關登記、備案或簽證，以及在公證機關公證。有的農戶往往圖方便而不通過合同來規范流轉雙方的權利義務關系；有的農戶不通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地；還有的村集體經濟組織不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉出去。土地流轉雙方因合同不規范引發的民事訴訟急劇上升。流轉的主體也不規范。有些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地所有者、經營權擁有者簽協議，而是與鄉鎮政府簽訂協議，這與農村土地流轉的相關法律法規和政策相違背。

2.土地流轉管理體制不順。《農村土地承包法》明確要求各級農業行政主管部門和鄉鎮政府，要切實履行指導農村土地承包及承包合同管理的職責。但并鄉建鎮以來，土地承包等職能列入鄉鎮行政工作，并沒有明確機構或明確專崗專人負責農村土地承包管理工作。縣農業行政主管部門對鄉鎮土地承包管理及流轉工作的指導無法得到加強，農村土地承包管理及流轉工作出現人員空檔。同時，全市農村土地承包糾紛仲裁機構絕大多數還未成立，在發生糾紛時，沒有權威的仲裁機構及時處理，影響農村社會穩定。

（五）龍頭企業帶動輻射能力脆弱

我市農業產業化程度較低，龍頭企業拉動力不強，單一、分散型農業經營模式仍占主導地位，規模化、標準化生產程度不高。當前我市多數龍頭企業弱小，生產規模不大，市場開拓能力低，帶動輻射能力不強。基地、農戶與龍頭企業還沒有形成穩定的產業體系和利益關系，農產品加工增值幅度較小，增產不增收問題較為突出。

（六）社會保障事業發展滯后

農戶和農地需求方都對土地流轉普遍存在不敢、不愿的心理。由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來對待，對土地流轉存在后顧之憂。不愿，是認為土地流轉的收益過低，不足以解決自己的創業發展和后顧之憂等問題。因此，很多人寧肯土地撂荒也不愿流轉。就農地需求方而言，則是因土地適度規模經營的政策支持和生產保障力度不足，造成土地適度規模經營的比較效益低，增產不增收的現象突出，使絕大部分農民不敢冒風險大面積轉入土地進行規模經營。

三、促進樂山市農村土地流轉的對策思考

（一）農村土地流轉中應樹立的新理念

1.安全理念。我國人均耕地面積只有1.38畝，不足世界平均水平的40%。我市人均耕地僅0.64畝，大大低于全國平均水平。寶貴的耕地承載著糧食安全和社會穩定，因而安全理念應是我市在土地流轉中的首要理念。《中共中央國務院關于2009年促進農村穩定發展農民持續增收的若干意見》指出：“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地。”這要求基本農田必須落實，并將地塊標注在土地承包經營權登記證書上，這便是統一的永久基本農田保護標志。同時做到黨的十七屆三中全會提出的“三個不得”。即土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

2.平等理念。在農村土地流轉中，一定要有平等理念，特別要注意維護農民權益。具體包括：完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利；在土地流轉中，必須堅持尊重農民的主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不得妨礙自主流轉；流轉價格要合理，堅持同地同價，信守合同。

3.效益理念。土地資源要發揮最大經濟效益，必須實現優化配置，規模經營。土地只有向專業大戶、龍頭企業集中，從事標準化生產，發展特色農業，土地效益才能大幅提升。安于現狀，分散經營，不可能邁向現代農業。

4.市場理念。土地優化配置，采用行政手段是不行的，一哄而起也不行，只有通過市場運作才能實現最佳配置。因此要建立起土地承包經營權、林木所有權和經營權，以及農村集體建設用地和宅基地流轉市場，實行信息公開、價格公開、交易公平，從而使土地流轉實現公開、公正。

（二）打破體制障礙，明晰產權

1.明確土地權屬關系，搞好確權、登記和頒證工作。首先，明確集體土地所有權的主體為經濟社，并賦予經濟社獨立的法人主體資格。過去，農村人民公社是實行“三級所有，隊為基礎”的管理體制。人民公社取消以后，鄉鎮下面設村，村下面設村民組相當于人民公社時期的生產隊，因而土地一般都屬于村民組集體所有。但村民組是村民的自治組織，因而都以經濟社的名義行使集體土地所有權。應當賦予經濟社法人資格，并明確法人代表。其次，界定所有權的權限范圍，明確農地的所有權與經營權相分離，所有權主體不得干涉農戶的合法經營。制定監控制度，完善基層民主監督，嚴格執行十七屆三中全會關于土地承包經營權流轉的各項規定，防止隨意調整和挪用土地。再次，應依法核實、登記、頒發農村集體土地所有權證書，把承包經營權證書頒發給農民。

農村土地承包經營權要在農村土地承包關系長久不變的基礎上，按照“五到戶”（承包地、承包地位置、承包合同、承包經營權證、基本農田標注到戶）、“四相符”（承包面積、承包合同、承包經營權證、承包經營權登記薄相符）的要求，認真做好農村土地承包經營權的確權、登記、頒證工作。

2.穩定土地承包經營權。在穩定土地承包經營權問題上，長期承包不是私有。兩者的主要差異是，長期承包不能用土地去抵押、買斷，不能割裂開土地和農民的聯系。長期承包權可以使農民長期不喪失土地，意味著農民在沒有獲得新的城市社會保障之前，仍然有土地作保障。我們聽到很多農民工說“大不了我回去種莊稼”，這是一句非常重要的話。對于多數農民尤其是還在耕作的農民來講，現在需要強調的一點是，土地流轉并不影響其土地承包權益。要讓農民知道一旦他在城市失業，還能回到農村，通過某種方式收回承包權，繼續耕種土地。因此只有堅定不移地堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，農民才有可能充分行使好土地承包經營權流轉權利，從根本上消除流轉的后顧之憂。

3.依法保護農民土地的合法收益。在當前新一輪的農村改革過程中，有人極力主張無限制的土地自由流轉和宅基地換住房制度。這是非常危險的信號，勢必造成有人借機大肆征用農民土地、或者鼓勵農村組織以出賣土地作為拉動農村經濟增長的主要方式。短期內農村因為出賣土地收入增加了，但是農民耕地不斷減少，未來的糧食生產會出現嚴重危機。長遠來看，出賣農民土地或者將土地價格不斷提高的方式對農村經濟，甚至國家整體經濟都是危害無窮的。

新的農村改革應當以更加嚴格的措施保護土地，核心是解決好農民土地被廉價征用，農民土地補償安置費用偏低的問題。應當依法確立土地征用出讓金80%的收益屬于農民，提高農民土地征用后的實際補償費用。

（三）強化政策性投入，推進土地流轉

1.應加大對農村土地流轉基礎設施建設的投入力度，引導土地市場發展。對規模經營面積達1000畝以上且經營期限在5年以上的項目，市級農業綜合開發項目、土地整理、基本農田建設、鄉村道路建設、農村能源建設、水土保持、人畜飲水等項目建設資金，要優先立項、優先安排，捆綁使用。實行資金跟著項目走，項目跟著規劃走的模式，按照“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各計其功、形成合力”的原則將各類涉農資金捆綁、項目整合，提高資金的使用效率。

2.金融機構應建立對土地規模經營的信貸支持機制。開展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社試點，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。建立農業擔保機構，把參與規模經營的各類經營主體納入擔保服務范圍，鼓勵農民采用林業地承包經營權、合作組織股權、農業機械等抵押貸款方式。推行農戶聯保、農戶互保、專業合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，為規模經營提供風險保障。

3.保障農村土地流轉工作經費。市財政要逐步安排與農村土地流轉規模相適應的資金，用于鼓勵農民土地承包經營權流轉和開展流轉信息網絡及其流轉服務體系建設。應將農村土地流轉工作經費列入財政預算，落實扶持獎勵資金，確保農村土地流轉管理服務工作順利開展。各縣區、市也要安排適當的經費，保障農村土地流轉工作正常開展。

4.給予土地規模經營建設用地支持。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。

5.搞好小城鎮建設，集中安置土地流轉后的農民。可以蘇稽、通江、牟子、牛華等周邊鄉鎮為核心，發展小城鎮建設，集中安置土地流轉后，從土地上釋放出來的農民。城鎮規劃方向可定型為旅游娛樂消費城鎮。為此，城市公共交通要有步驟地向城市的周邊集鎮延伸。小城鎮的房產開發要以集約安置農民為導向，不能普遍發展高檔房，讓農民難以承受。

（四）因地制宜、多龍頭帶動流轉

1.壯大龍頭，增強企業的帶動能力。大力支持農業產業化龍頭企業開展土地規模經營。農業產業化龍頭企業按照全市產業布局規劃，成片集中并在同一縣域內從事土地規模經營開發，建立規模化、標準化原料生產基地并起到良好示范作用的，除享受相關文件規定的若干優惠政策外，對2005年起連續3年以上規模經營土地面積達500畝以上的，市政府給予一次性獎勵。我市鼓勵各類農業企業到農村采取多種形式經營土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業。積極扶持龍頭企業以公司化、園區化和合作化形式整體流入土地，實行規模經營，促進優勢農產品區域化布局和特色農產品生產基地的發展。樂山市截至2008年底，全市11家龍頭企業參與土地規模流轉，其中1000—4999畝10家，5000—10000畝1家。

2.培育發展專合組織，提高專合組織的引領能力。農民專合組織作為一種“草根”經濟形式，在促進土地流轉、解決農民就地就業、增加農民收入等方面發揮了積極作用。截至2008年底，樂山市已經發展各類農民專合組織660個，社（會）員18.53萬戶，占農戶總數的23.5%。帶動農戶58.44萬戶，輻射帶動面達73%。一方面，專合組織的發展使過去閑置的農場土地、農民承包地、和“四荒”土地重新得到開發和利用，極大地提高了土地利用率。目前，全市有103萬畝土地（含荒地）通過流轉形成了規模化、集約化、區域化布局，增加了土地產出的附加值，土地收益成倍增長。另一方面，專合組織發揮技術、銷售等優勢也能帶動土地流轉。如井研縣鎮陽鄉蘑菇協會與當地農民簽定協議，流轉土地60多畝，農民投入土地、人工等，既能就地就業，又能得到每畝每年純收入3000多元。

3.構建現代農業產業園區，擴大園區輻射能力。力爭用五年時間在全市建成30個核心區面積在1萬畝以上的現代農業示范園區，加上對周邊的帶動和輻射，其集聚效果十分明顯，這是推進土地流轉、整合資源的重大戰略舉措，也是我市推進土地流轉的大動作、大手筆和亮點所在。如市中區綿竹鎮黃天坡村引進峨邊黑竹溝集團投資700萬元，流轉土地800畝，采取公司+合作社+農戶經營模式和生態循環農業的開發模式，建成農、旅、技、展、商“五元交融”的綜合性農業生態示范園，走出了一條種養加立體開發，農、科、企一體化經營發展現代化農業的成功路子。

4.鼓勵專業大戶、致富能人帶動農村土地流轉，提升能人的帶動效應。支持有經濟實力的致富能人、專業大戶，圍繞當地主導產業和特色產品，建立生產基地，開展適度規模經營，帶動當地農戶進行土地流轉。流轉合同在5年以上，耕地流轉面積達到100畝以上，政府一次性給予5000元扶持。實踐證明，這是一條土地流轉和實現規模經營的有效途徑。

（五）完善服務體系，暢通土地流轉

1.搭建土地流轉平臺，協調土地流轉。建議我市按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，建立政府引導、市場化運作、不以盈利為目的的各級農村土地承包經營權流轉交易中心。首先應建立“樂山市土地承包經營權流轉交易中心”。具體由政府辦、國土、環保、農業、林業、物價、司法、商務等部門及部分中介組織組成，包括信息中心、項目評估、合同審查、風險管理等部門，集中開展土地流轉信息發布、資質審查、價格評估、合同簽訂及鑒證、利益關系協調，政策咨詢和糾紛仲裁等業務，形成土地承包經營權公平、公開、公正交易的市場環境，搭建農村土地進入市場交易的全新平臺，推動我市土地流轉市場體系建設。

與此同時，各縣區市及鄉、鎮、村建立起各級土地流轉服務機構，形成全市土地流轉網絡體系。我們認為，縣一級應建立土地流轉交易服務中心，鄉鎮村一級成立土地流轉服務社，依托縣級服務中心和鄉級服務社形成下聯村、上聯縣的土地承包經營權流轉服務體系。例如井研縣結合當地實際，大膽探索，先行先試，在規范和引導農村土地流轉、促進農業規模經營等方面，取得了較好的成效，積累了寶貴的經驗。2008年井研縣在鎮陽鄉率先成立了土地流轉服務中心，掛靠鄉農業服務中心，由鄉黨委書記、鄉長負總責，分管副鄉長具體抓。服務中心設主任1名，抽調國土、司法、農口、等5名兼職工作人員，主要負責政策咨詢、業務指導、收集發布信息，管理流轉檔案、解決流轉糾紛、統計上報數據等工作。各村建立土地流轉服務站，把土地流轉納入村“兩委”工作的職責范疇（村支書為站長，村主任為土地流轉信息管理員，村民小組組長為信息收集員），無償為流轉雙方提供中介服務，并接受鄉鎮土地流轉服務中心監督管理

2.健全市場體系，促進土地流轉。（1）建立健全農村土地流轉管理服務機構。搭建土地流轉平臺，提高土地流轉市場化程度。如前所述，縣、市、區應由農業行政主管部門牽頭，組建有林業、國土、規劃、建設等部門參與的農村土地流轉管理中心，建立農村土地流轉信息網絡，搭建交易平臺。鄉鎮應依托農村經營管理機構組建農村土地綜合管理服務中心，將農村耕地、林地、園地、未利用土地和建設用地一并納入、依法確權、統一管理體系。

（2）建立城鄉統一的建設用地市場。對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方法轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等的權益。目前，我市有集體建設用地918841宗，其中宅基地897493宗。僅以宅基地為例作保守計算，若按每宗平均0.5畝（包括農村房前屋后的庭院等）、3人計，則農民人均約110平方米。若按戶均200平方米（城鎮105平方米）計算，則全市可節約宅基地17.5萬畝，每畝按平均6萬元交易，收入將達到105億元。

（六）健全體制機制，營造良好的土地流轉環境

1.建立農村土地承包經營權的進入和退出機制。為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式和進入空間作出明確的界定，并建立相應的規制。為此，井研縣提出土地流轉合同簽訂前，應審查承接業主的資質。對承接業主的資信情況、經營能力等，是否符合國家的法律法規、環境保護政策、產業發展規劃和區域經濟政策、項目效益風險等進行審查評估。還可實行土地轉出獎勵政策。對將承包土地經營權流轉給規模經營主體并簽訂流轉合同5年以上的農戶給予每畝一定額度的補替。

2.建立價格指導機制。各地要根據不同片區制定土地流轉的最低指導價（即流轉基準價），再由出讓方與受讓方協商確定或通過農村流轉服務中心確定具體的土地流轉價格。鼓勵以實物折價的方式確定流轉價格，未以實物折價的，應按照相應的時間段約定其遞增標準。

3.建立土地流轉糾紛調處機制。應在市和縣、市、區兩級成立農村土地承包及流轉糾紛仲裁委員會，負責農村土地承包和土地流轉糾紛的仲裁。農村土地承包經營權流轉發生爭議或者糾紛，當事人應當依法協商解決；協商不成可以請求村或鄉鎮調解；不愿協商或調解不成的可以向農村土地承包糾紛仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

4.完善土地流轉管理法規，規范土地流轉行為。應變口頭協議為書面合同，規范土地流轉程序。要以縣市、區為單位，制定統一的土地流轉合同文本和土地流轉證書，明確規定承包方、轉包方、受讓方的權利和義務，統一流轉合同的簽訂、監證程序，減少糾紛隱患。合同審查是明確農戶和投資人權責和解決糾紛的重要措施。相關部門應嚴格按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，對土地流轉合同進行審查和管理，依法明確流轉土地的名稱、坐標、面積、質量、等級、流轉期限和起至日期、流轉用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、違約責任等內容。村委會要初審監證，鄉（鎮）司法所要審查把關，鄉（鎮）政府要存檔備案。市級可以制定統一的土地流轉合同，供雙方使用。

5.健全社會保障體系，弱化土地保障功能。（1）按照城鄉經濟一體化的要求，堅持十七屆三中全會《決定》所提出的“廣覆蓋、保基本、多層次、可轉換”的原則，引導農民全面參與農村社會保障體系。切實落實好新型農村合作醫療、養老保險、“五保”供養、就業引導和最低生活保障等制度，加大對農村困難群體的救濟扶助力度，消除農民流轉土地的后顧之憂。

（2）充分發揮政府的主導作用，加大財政投入力度，逐步提高農村社會保障支出比重。應按中央“大幅度提高土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農業的比例”的要求，安排相當部分的土地出讓金和耕地占用稅新增收入，用于農村社會保障事業，充實農村社保基金。

（3）盡快確立農村社會保障制度的法律地位。應制定與國家《社會保險法》、《物權法》相銜接的農村社會保障實施細則，促使農村內部加快建立健全社會保障體系，逐步弱化農村土地的福利性質和社會保障功能，突出其生產發展和增收致富功能。

（4）加大農村勞動力向城鎮的轉移力度，減輕農村社會保障的財力負擔。新《勞動合同法》規定了農民合同工應參加城鎮醫療和養老保險。我市應盡早建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近實現勞動力轉移；放寬城鎮落戶條件，逐步實現農民工就業、住房、子女教育、醫療衛生與城鎮居民享有同等待遇；不斷擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，盡快制定和實施農民工保險關系轉接辦法，以及城鄉保障制度銜接辦法，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。

（5）積極探索創新農村土地流轉的政策支持體系。制定包括資金獎勵、基礎設施配套政策、金融政策、農業生產政策性保險等一系列鼓勵土地流轉的優惠政策。同時，要健全農村土地承包管理機制，確保各項工作的順利開展，可探索試行農民宅基地換住房、承包地置換社保等舉措。

（七）統籌兼顧，妥善處理好四大關系

1.土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系。農村基本經營制度是土地承包經營權流轉的重要前提和制度保障。開展土地適度規模經營，是在穩定家庭承包經營制度的前提下，通過土地自愿、合理、有序、有償流轉實現的。因此，發展土地適度規模經營不但絲毫不能動搖土地的家庭承包經營制度，相反，還要愈加注意保護農民的土地承包權和收益權。在具體實施過程中，必須堅持農戶自愿和按市場規則進行的有償流轉，任何違背農民意愿的強行流轉和集中，都是對農民不負責任的侵權行為。

2.適度規模經營與體現當地實際的關系。發展規模經營應堅持因地制宜，分類指導的原則。要充分發揮城郊鄉鎮的地理優勢，引導農民集中土地資源，積極發展生態農業、觀光農業和高效農業。依據當地產業特色，引導農戶向龍頭企業，種養大戶有償轉讓土地經營權、壯大特色規模。鼓勵外出務工不愿放棄土地的農民，采取各種形式依法把土地集中起來，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，切實提高耕種效率和經營效益。

3.土地承包經營權流轉中政府與市場的關系。關于土地承包經營權流轉中政府與市場的關系，要搞清楚流轉的主體是農民而不是干部，流轉的機制是市場而不是政府。土地承包經營權流轉本質上是一種市場行為，是生產要素的合理配置。農民是流轉主體，土地是否流轉和以什么方式流轉，都應尊重農民的意愿，由農民自己作主，任何組織和個人都不得強迫或者阻礙流轉。政府是公共服務的提供者，也是市場的監管者。正確的做法應當是因勢利導，充分發揮市場機制的基礎作用，順應農業和農村經濟發展的要求，引導而不干預，服務而不包辦，放活而不放任。

4.多元主體與利益關系均衡化的關系。土地承包經營權流轉中涉及的利益主體主要包括國家、承包者和經營者。應正確處理他們之間的利益關系，統籌協調國家糧食安全利益，承包者權益，經營者利益，在確保土地承包經營權流轉不改變集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，促進土地資源的合理有效利用，提高土地產出率和勞動生產率，發展現代農業。

（八）著力解決歷史遺留問題，清除土地流轉的人為障礙

1.集體公益性事業占地補償問題。由于承包地長期沒變，過去農村修路、修水渠等是動帳不動地，普遍用加收稅費來解決被占地農戶的損失。現在不收稅費了，集體又無錢補償，致使少數農民的承包地權益受到了損害，甚至引發了一些上訪問題。集體修路、修渠等占地，大家受益不能讓個別農戶吃虧。一種辦法是用集體留用的機動地來解決。另外也可以由受益戶出錢予以補償。考慮到貧困山區問題，還可以由國家或地方政府劃出專項資金給予補償。

2.土地經營權權屬變動問題。交農業稅時，有部分農民棄耕，同時出現了部分貧困山區（如彝族）主動移居耕種。當時認為是社會文明進步的表現，現在出現了確權糾紛，有的還存在異地戶口問題。關于這個問題，過去政策規定，耕地拋荒2年以上，其他人可以耕種，誰種誰收，權屬問題不明。現在對撂荒戶和接替耕種戶，最好根據具體情況分類指導、協商解決，協商不好的可訴諸法律由法院判決。同時移民戶應在居住地上戶口。

3.耕地損失和開荒地問題。由于自然災害和退耕還林，農戶耕地存在損失，同時因為各種原因也存在開荒現象，有的農戶開荒幾十甚至上百畝土地，這部分土地如何確權頒證值得商榷。建議由于自然原因耕地損失的由民政部門解決；屬于退耕還林的按林業政策補助并確權；屬于開荒的辦證為集體土地，開荒人經營一定時間（收回開荒投資）后交集體發包，在同等條件下開荒人可優先承包。

4.無地農民問題。“生不分地，死不減地”，土地承包三十多年了，新生人口已經結婚成家，他們等分地等了三十年，現在土地長期不變，部分人生活困難，問題較突出。沒有土地又是農民，身份本身就是問題，但應該將歷史與現實相結合進行處理。現在沒人還愿意農轉非，城市化推進很困難。建議對沒有分地也沒有繼承到土地的新增人口，按城市標準解決社保、低保等問題，促使其轉為城鎮居民。

F301

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.01

1009-6922(2010)01-05-08

2010-03-02

課題組組長：梅朝富，男，樂山市農業局局長；副組長：陳樹明，男，樂山市農業局副局長。項目負責人：劉國春，男，中共樂山市委黨校副校長，經濟學教授。課題組成員：鄒健明、趙勇、馬亞學、李明。

責任編輯：秦利民