淺談我國公共部門績效評估

嚴正

（南京師范大學 公共管理學院 江蘇 南京 210097）

淺談我國公共部門績效評估

嚴正

（南京師范大學 公共管理學院 江蘇 南京 210097）

我國的政府績效評估還處在初級階段，存在著對政府績效評估理論和實踐研究不足，規范化程度不足，績效指標體系權重設置不合理等等問題。為了加強和改善我國政府績效評估，我們應該提高政府績效評估的規范化程度，逐步建立多重政府績效評估體制，要使用科學和合理的評估技術和方法等。

公共部門 績效評估 完善

當今對于公共部門績效問題并未有太多的關注，公共部門管理的重要性和特殊性決定了我們必需對其績效問題進行深入的探討與分析。

一、公共部門績效評估的內涵

美國“國家績效管理小組”在《美國公共服務：績效評估的最佳實踐》中指出，績效評估是測量達到既定目標的情況——包括將資源轉化為公共物品及服務（產出）的效率、產出的質量（他們向顧客提供服務的質量和顧客的滿意度）、結果（行為的實際效果與其預期目標相比較）、及其在達成計劃目標的過程中政府運作的效率——的一個過程。

1997年，美國公共生產力研究中心出版的《地方政府績效評估簡要指南》一書中，概括性地提出了政府績效評估的生產力、效果、質量和及時性等四大主題標準。根據公共部門績效評估的標準，我們也可以這樣定義公共部門績效評估：對廣義的政府組織、非營利組織以及公共企業等特定的社會組織在履行公共責任過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、時間與效益、經濟因素與倫理政治因素的基礎上，獲得的公共產出進行評審。

二、我國公共部門績效評估的現狀

（一）當前我國行政管理體制存在的主要問題

作為后市場經濟國家，我國具有自身的特點：政府對經濟的干預很難在短期內消失，各經濟體的自由環境相對狹窄；企業與政府受利益驅動，經濟失控現象大量存在。這兩個特點決定了當前我國行政管理體制改革的不徹底性，也決定了許多問題的存在，主要表現在以下三方面：

1.政府與市場的界限不明晰，導致政府行為價值選擇的扭曲。

2.公平與效率難以統一，導致政府部門在具體管理操作上產生困境。

3.管理與服務之間的矛盾，使行政管理體制無法克服傳統體制的弊病。

（二）我國實行績效管理（績效評估）的可行性

1.西方發達國家行政改革的成功實踐為我國行政管理體制改革提供了借鑒經驗，而我國的基本國情也決定了績效管理在政府管理模式中有運行的空間。宏觀上，市場經濟的發展和加入WTO的現實要求我國公共部門注重效能建設，降低行政成本，提高行政機關的效率，為全面建設小康社會提供制度保障。微觀上，績效管理在技術上的操作有助于公共部門轉變觀念，提高行政效率。績效管理是面向組織效益的全方位管理，以績效評估作為重要方式，在公共部門中倡導顧客導向和效率意識，并將績效與考核能動地結合起來，以促進公共部門服務的優質化和高效化。在具體實踐中，各個國家的公共部門都有不同的技術操作方法，但基本的技術原則還是一致的，這些原則包括顧客導向、標桿管理等等。（1）“顧客導向”為公共部門提高服務意識提供最基本的思路。（2）“標竿管理”（benchmarking）促進公共部門的競爭意識。

2.構建服務型政府，績效管理（績效評估）對我國當前行政管理體制改革有著不容忽視的借鑒意義。無論從我國的現實需要還是實踐經驗借鑒上，績效管理對我國進一步推進行政管理體制改革都有著深刻的意義。首先，“顧客導向”意識對服務行政的強化。其次，效率意識和公平意識的相互補充促進服務行政的公平、高效。最后，績效管理的效率意識有助于政府在提高服務行政意識的基礎上降低行政成本、提高行政效率。

（三）我國公共部門績效評估的困境及障礙

1.績效評估存在的困境分析：（1）政府績效評估的技術困境。首先，政府提供的許多公共產品具有不可測量性和不可計算性。其次，政府部門績效數據收集困難。（2）評估對象的“策略性”行為。現實中，評估對象為了符合上級要求，迎合指標，往往會采取一些“策略性”行為，導致人為的扭曲數據。比如，在制定績效報告中巧妙地處理部門的計劃和目標、報假數據、不計成本、突擊治理等。同時，由于有些指標在一定程度上處于被評估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲。（3）官僚主義的抵抗。政府內部存在的官僚風氣向往的是穩定，然而政府績效評估倡導的卻是變化。在實施過程中，一些政府部門和個人，由于害怕評估影響自身利益，或以人為借口，紛紛使評價指標“軟化”來避免必要的量化評估，或以評價標準難以把握、評價困難為名來對績效管理進行有意或無意的抵制。

2.我國是一個發展中的社會主義國家,這個基本國情決定了在我國政府實行績效管理,不論是理論上還是現實中都會遇到顯著的障礙。首先，政府的績效管理與企業的績效管理從本質上存在不同。其次，政府是否能夠對績效評估的結果負責任以及改進的可能性有多大，這是需要提出疑問的。最后，政府績效管理會對既得利益產生沖突。

三、完善我國公共部門績效評估的對策建議

（一）借鑒新的公共管理思想

改革開放的實踐證明：初步實現了黨政分開，建立了適應市場經濟和工業化需要的傳統行政模式后，中國地方政府面臨著全球化和信息化的挑戰，社會發展呈現出技術發展迅速，信息技術的運用對地方經濟發展的影響作用迅速加大的新趨勢。地方政府肩負著實行工業化和信息化的雙重任務。目前，中國公務員制度和行政制度的其他部分還不完善。與西方公務員相比，地方政府公務員對于傳統行政體制中合乎生產力發展要求的內容還不能熟練掌握。加之政治體制改革還不配套，做事無規則，執行潛規則、法外行政的現象還很嚴重。在傳統行政模式中優秀內容被侵蝕的同時，傳統行政模式的弊端在不斷阻礙著經濟社會的全面快速協調發展。這是中國地方政府管理改革種需要特別注意的現象。在加快完善公務員制度建設的基礎上徹底改革傳統行政模式，確立新的公共管理模式已成為中國地方政府管理改革創新的雙重任務。在這里，后者是我們著重討論的內容。其主旨，就是借鑒新公共管理思想推進政府管理創新，以經濟學和企業部門管理理論為基礎，在政府中推行績效管理，引入市場機制，借鑒企業部門的管理經驗和激勵機制，強調行政活動的群眾利益導向、結果導向，把中國地方政府建設成為低成本高效率的回應性政府。

確立新公共管理的思想，應注意公共管理和公共行政兩個概念的區別，一般來說，與行政相比，管理的內涵更加廣泛。然而，傳統行政模式下，公共行政被賦予了更廣泛的含義，它曾被公共行政學派確定為運用管理、政治法律的理論和過程來實現立法、行政及司法的指令，為整個社會或其社會的的局部提供所管理與服務的功能。而公共管理只是行政的一個分支和層次較低的技術領域。效率、責任、目標實現以及其他管理和技術問題是它關注的重點。它與新公共管理的區別在于公共行政關心的是過程、程序和符合規定，新公共管理更注重結果。目前傳統的公共行政模式下，管理的理念并沒有在中國地方政府的工作中體現出真正的含義，黨政分開和公務員制度的組織前提下，管理仍然是技術層面上機械教條的理性工具，并沒有提高政府的工作效率，管理仍然附屬于行政機構內部結構與傳統行政模式的結合。改革開放以來，雖然經歷了政府機構的精簡、政府職能的轉變，但尋找有效的治理工具提高政府的行政管理水平仍是政府工作的緊迫任務。實踐證明，各先進國家在政府管理創新過程中，借用新古典經濟學的有關理論，（如公共選擇、成本交易理論）以及企業經營管理實踐取得的新經驗形成了政府創新理論——新公共管理思想。經各國政府管理創新的不斷實踐，已經成為系統成熟的理論。管理不再是對行政機構內部實行傳統模式中的技術管理和方法，而是在樹立新型政府政治理念，改變原有組織結構模式的基礎。

（二）探索績效評估方式，科學評定行政工作效能

開展績效評估是規范政府行政行為，促進依法行政，轉變政府職能，降低行政成本，提高行政效率的有效途徑。為準確評估政府部門的行政工作效能，一些區、縣成立了績效評估領導小組，在區、縣監察委設置了績效評估辦公室。如《徐匯區政府績效評估實施辦法》明確了績效評估的原則、主體、內容、程序和評估結果的運用方式。評估工作充分利用現代信息化技術，從項目執行部門和項目受眾兩方面進行滿意度調查，得出各項評估數據，全面了解項目的實施情況和社會效益，使評估工作更具權威性和客觀性。通過這次測評，受測部門認識到了日常工作中存在的不足，明確了今后的改進方向，有力推動了部門工作能力的提高和工作思路的拓展。在總結評估工作經驗基礎上，年內還將對多個政府行政管理工作項目進行評估，并將評估結果列入政府部門的年度工作考核的重要組成部分。

（三）強化監督檢查力度，落實依法行政工作要求

應該嚴格按照年初制定的執法監察立項安排，開展各項執法監察工作，并結合《行政許可法》執行情況的專項檢查，把依法行政工作要求落實到政府工作的各個環節。要積極開展行政效能監察工作，充分發揮效能監察聯席會議的組織協調職能，定期溝通交流情況，及時協調解決行政效能監察工作中的重大問題，推進機關效能建設。要以聯席會議成員單位為主要力量，建立依法行政巡查工作小組，對各行政機關依法行政工作進行督查。每季度抽取一定數量的行政部門進行檢查，重點抽查各部門的工作記錄和重大行政決策過程的記錄，不斷提高各部門工作的法制化、規范化、程序化水平和公務員的依法行政意識。

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D63

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.07

1009-6922(2010)01-30-03

2009-11-16

嚴正（1986-），男，江蘇沭陽人，南京師范大學公共管理學院2007級行政管理專業碩士研究生。主要研究方向：公共政策。

編輯：杜小三