浙江省“十一五”時期土地資源保護與保障的回顧

馬 奇 魯建平 趙哲遠 滕龍妹 蔣明利

浙江省“十一五”時期土地資源保護與保障的回顧

馬 奇 魯建平 趙哲遠 滕龍妹 蔣明利

回顧我省“十一五”時期的土地資源保護與開發利用情況，有利于我們圍繞省委、省政府“十二五”時期國民經濟和社會發展總體部署、重大區域發展戰略、產業集聚區建設等，研究土地資源保護和保障的重要舉措。

一、土地資源保護與利用總體情況

2009年浙江省各類土地總面積為15826萬畝，其中農用地13067萬畝，建設用地1713萬畝（含水庫水面），未利用地1046萬畝。

1、基本農田和耕地保有量

我省積極落實耕地保護目標責任制，推動共同責任機制建設，逐級簽訂耕地保護目標管理責任書，建立健全省、市、縣、鄉、村五級耕地保護目標管理責任制，堅守耕地紅線。全省基本農田面積為2818萬畝，與上一輪土地規劃基本農田保護指標2711萬畝相比，超出107萬畝。全省2009年耕地保有量為3110萬畝，與上一輪土地規劃耕地保有量3084萬畝相比，超出26萬畝。通過土地開發復墾整理，增加有效耕地面積，確保實現耕地“先補后占”，緩解經濟社會發展建設占用耕地導致耕地不斷減少的壓力，保障了經濟社會發展的合理用地需求，連續13年實現耕地占補平衡。2006－2009年，累計開發復墾整理新增耕地114萬畝、平均每年增加28.5萬畝，建設占用耕地106萬畝、平均每年減少26.5萬畝，占補后略有盈余。

2、建設用地面積與GDP產出

2009年全省建設用地總規模為1713萬畝（含水庫水面179.5萬畝），與上一輪土地規劃2010年指標1229.5萬畝相比，超出484萬畝；與新一輪土地規劃國家下達給我省的2010年指標1535萬畝相比，超出178萬畝，與2020年指標1699萬畝相比，也超出14萬畝。

2009年全省城鄉建設用地總規模為1298萬畝，與新一輪土地規劃我省的2010年指標1113萬畝相比，超出185萬畝，與新一輪規劃2020年指標1197萬畝相比，超出101萬畝。

2001－2009年，全省GDP從6898億元上升為22990億元，建設用地從1207萬畝增加到1713萬畝。萬元GDP用地量從116.7平方米/萬元下降到49.9平方米/萬元，一直呈下降趨勢。近年來，著力提高經濟增長的質量和效益，大力開展節約集約用地。全省建設用地產出率（GDP/建設用地總量）從5.7億元/萬畝上升為13.4億元/萬畝，一直呈上升態勢。

3、人均城鎮工礦用地、人均農村居民點用地

我省城鎮工礦用地從2005年499萬畝增加到2009年712萬畝，平均每年增加53.3萬畝，同期人均城鎮工礦用地從121平方米/人增加到158平方米/人，呈現較快上升趨勢。農村居民點用地從2005年549萬畝增加到2009年573萬畝，平均每年增加6萬畝，同期人均農村居民點用地從170平方米/人上升到175平方米/人，呈現穩步上升趨勢。

二、土地資源保障的主要措施

1、保障建設用地空間的制度創新

我省各級土地利用總體規劃批準后，面臨著社會經濟快速發展所引發的建設用地總量供需矛盾、城市化工業化進程加快引起的城市發展空間矛盾，國土資源部門以《土地管理法》為準繩，既維護土地利用總體規劃的嚴肅性，又在法律框架下積極實踐“動態規劃”理念，增強規劃的可操作性，主動為經濟社會可持續發展提供合理的用地保障。

一是創新性地劃定了“待置換用地”。在土地利用總體規劃編制和實施過程中，緊密結合各鄉鎮的基本農田劃區定界工作，在保證耕地保有量、基本農田保護任務落實的前提下，根據農村居民點縮并的需求和潛力，城鎮、中心村建設的發展需求，在空間上安排建設用地彈性發展區域，劃定“待置換用地”，拓展了城鎮工礦及中心村的建設發展空間，推動了新型城市化進程。

二是規劃預留機動指標。在建設占用耕地控制指標上，省級規劃為不可預見的重點基礎設施項目預留機動指標，并且制訂了規劃建設占用耕地指標和年度農用地轉用計劃指標“雙追加”等政策，保障了規劃中預留不足或規劃批準后新增的國家和省重點建設項目用地。

三是規范規劃管理，規定了規劃修編和調整的條件和程序。規范了土地利用總體規劃管理，及時規定了土地利用總體規劃修編和局部調整的條件、報批程序和報件要求，在規劃調整、農轉用和預審中嚴格審查，逐個地塊與規劃圖件進行比對，嚴格實行土地用途管制制度。彌補了上一輪規劃的剛性有余、彈性不夠的缺陷，有效保證了土地利用規劃與經濟社會發展的協調性。

四是探索了鼓勵開展農村土地整理和標準農田建設的“折抵指標”政策。在全國率先推行了土地整理新增耕地折抵建設占用耕地指標（即“折抵指標”），許可折抵指標在全省范圍內易地有償調劑使用，補充了城鄉建設新增用地計劃指標供應不足的矛盾。與此同時，解決了長期困擾我省土地開發整理中“資金與資源錯位”的矛盾，對二、三產業反哺農業、建立增加農業投入機制、鞏固農業基礎地位發揮了重要作用。

五是探索了基本農田保護的動態調整和補充機制。通過探索建立跨區域的基本農田易地代保和補償機制，既為發達地區保障城鄉規劃建設騰挪空間，也為欠發達地區提供了土地整理和標準農田建設資金，推動了我省城市化進程和經濟增長。同時，解決了重點建設項目占用基本農田補充的問題，使我省基本農田總量不減少，質量有提高。

六是探索縣域內新增基本農田集中置換。標準農田建設中的新增基本農田集中置換，是“以建促保”的新機制，既為中心城市、中心鎮建設以及城鄉經濟社會發展提供合理用地空間，也是基本農田保護由靜態管理向動態管理轉變的探索。

七是拓展了基本農田保護內涵。為了確保基本農田保護數量和質量的落實，對2°－6°優質園地進行整治并配套建設農田水利設施后劃入基本農田，是對基本農田保護內涵的拓展，是為經濟社會快速發展提供用地空間的客觀需要，是從我省實際出發，切實加強基本農田保護的一種新嘗試，有利于保護糧食綜合生產能力，促進農民增產增收。

八是推動農村建設用地復墾，優化城鄉建設用地布局和結構。在全國率先開展了建設用地復墾周轉指標試點工作，逐步引導我省分散的自然村落向中心鎮、小城鎮、中心村、基層村集中布局。“十一五”期間，通過建設用地復墾安排落實復墾指標22.3萬畝，較好地保障了經濟社會發展合理用地需求。

九是新增建設用地計劃指標和集約用地水平相掛鉤。研究新增建設用地計劃指標和建設用地集約利用水平相掛鉤的分配辦法，嚴把建設用地計劃指標關和具體建設項目預審關，提高城鄉土地集約利用水平。

2、通過規劃修編或調整，拓展重大建設項目、城鎮建設的用地空間

由于我省十多年來經濟社會保持快速發展，國家級、省級重大工程提前組織實施，鄉鎮行政區劃調整等原因，省政府對以下三種類型可以按照法定程序及時修編或局部調整規劃。一是行政區域依法批準變動的，可以按照新的行政區域修編規劃，但主要控制指標不能突破原有各行政區域相應控制指標數的疊加。二是城市市區和縣城，以及省政府確定的中心鎮，因推進城市化建設必須局部調整規劃的，允許局部調整規劃，將原分散平均分配的建設預留用地適當集中到城鎮周邊，但各類主要控制指標不能突破原規劃確定的指標。三是因國家和省重點建設項目需要局部調整的，可以局部調整規劃。

3、共同使用計劃指標、折抵指標保障城鄉新增建設用地

“十一五”期間，全省共安排落實重大基礎設施項目、城鄉建設項目所需新增用地量141.3萬畝。計劃指標。依據經批準的土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展年度計劃、國家產業政策，結合我省各地上報的實際用地需求情況，各市新增基本建設投資對用地的需求、標準農田建設完成情況，二三產業GDP總量、新增建設用地產出率水平、村莊復墾、供地進度等因素，研究編制土地利用年度計劃，并嚴格執行國土資源部下達的年度土地利用計劃。

折抵指標。折抵指標政策在保護耕地、保障發展方面起到了十分積極的作用。一是提高了耕地質量。通過農村土地整理，建成1500萬畝標準農田，使耕地的糧食生產能力達到“噸糧田”水平，耕地整體質量得到了提升。二是增加了有效耕地面積。1999年以來，我省通過土地整理新增耕地面積250多萬畝，確保了耕地保護責任的落實，為我省實現耕地占補平衡探索了一條有效的途徑。三是折抵指標有效緩解了我省城市化、工業化過程中用地指標不足的困境。1999－2007年，我省在推進土地整理和標準農田建設過程中，共產生折抵指標179.6萬畝，至2010年3月，折抵指標賬冊尚剩余10.4萬畝。四是折抵指標有償調劑工作，較好地解決了我省在新農村建設、農村土地綜合整治、土地開發整理中資金平衡的問題，改善了農村基礎設施條件，促進了城鄉統籌發展。

4、爭取涉及基本農田的規劃局部修改試點政策，保障城鄉建設用地空間

根據《關于同意浙江省開展土地利用總體規劃修改試點工作的批復》（國土資函〔2008〕139號）精神，同意2009年12月前我省規劃修改涉及基本農田調整7.5萬畝，用于社會公益建設項目、城鎮村重要基礎設施建設項目、防災救災建設項目、污染企業搬遷建設項目等“四類”項目。明確了土地規劃修改試點工作的原則、條件和程序。“四類”項目涉及的規劃局部修改取得了積極成效：一是保障了我省經濟社會發展對建設用地的合理需求，緩解了新一輪土地規劃修編期間建設用地的供需矛盾；二是解決了一大批歷史遺留的建設項目難題；三是推進了新農村建設，促進了城鄉統籌協調發展；四是為國家制定土地規劃實施動態評價、滾動修改的相關政策探索了途徑。

5、大力開發耕地后備資源，實現耕地占補平衡

依據上一輪土地規劃，我省1997－2010年補充耕地指標為116萬畝。而1997－2009年土地開發復墾整理實際補充耕地為361萬畝，是規劃補充耕地指標的3.1倍，確保實現耕地占補平衡。

三、土地資源保障存在的主要問題

1、土地資源短缺，建設用地供需矛盾突出

我省土地資源短缺、人多地少是基本省情。同時，我省正處于新型城市化、工業化快速發展階段，城鎮工礦用地需求量將保持較高水平；推進城鄉統籌和區域一體化發展，將拉動區域性基礎設施用地的進一步增長；建設新農村，還需要一定規模的新增建設用地周轉。但是，隨著耕地保護和生態文明建設力度的加大，國家允許我省可用于建設占用的土地資源很有限，建設用地供需矛盾十分突出。

2、進一步提升建設用地集約利用水平難度大

我省以眾多中小企業為支撐，以民營經濟為主體所形成的縣域經濟、塊狀經濟發展方式，吸納就業能力較強。而用地特征是布局小而散，產業集聚度較低，向用地較為集約的高端產業、高新技術產業轉型升級困難更大。我省這種產業發展狀況和發展階段都決定了產業轉型升級難度大，對建設用地集約利用水平的繼續提高是一種嚴峻的考驗。

3、農村居民點用地總面積及人均水平仍呈增長趨勢

農村居民點用地總面積不降反升。據《浙江省土地利用總體規劃（1997-2010年）》，應加大農村居民點的整治力度，到2010年農村居民點應下降到2549平方公里，人均用地為100平方米/人。但調查統計顯示，1996－2009年，我省農村人口減少781萬人，而2009年農村居民點面積為3820平方公里，比1996年的3571平方公里增加了249平方公里，增長7%。人均農村居民點用地從1996年的121平方米/人，增加到2009年的175平方米/人。

進城農民城鄉“兩頭占地”的現實長期存在。隨著城市化的推進，農村人口的減少，農村居民點理論上應該下降。但是，一方面由于戶籍管理制度以及相關的社會福利體系、農村宅基地使用制度等改革相對滯后，進城農民在城市得不到相關福利保障，就不得不保留農村宅基地、責任田作為未來生活的保障。加上大量進城農民多以個人進城、家庭留在農村的“兩地居”方式出現，農村宅基地大多并未閑置，即使有閑置的，也是以單戶宅基地為特征，并非整個村莊，使得農村宅基地難以有效及時整理復墾。另一方面，農民為改善生產生活條件，建造必要的設施，導致農村居民點用地規模不降反增。而大量進城農民在城市工作、生活，必然使城鎮用地增加。

4、全省建設用地總量突破上一輪規劃目標，逐步趨向國土開發強度上限11%

“十一五”期間，新增建設用地不斷增加，建設用地供應量加速，一些行業的低水平重復建設現象依然存在，城鎮、村莊外延擴張方式難以扭轉。2009年全省建設用地總面積為1.14萬平方公里，占全省土地總面積10.55萬平方公里的10.8%，趨近國土資源部有關國際比較研究后得出的結論：以丘陵山區地形為主要特征的浙江省、福建省國土開發強度上限以11%為宜。而與浙江省的地形地貌較為相似的韓國，其建設用地占國土面積的比例為5.4%（2002年），日本為8.5%（2003年）。據2008年全國土地變更調查顯示，全國建設用地占國土面積的比例為3.5%，其中以平原為主要地形的江蘇省為18.1%、山東省為16.0%，而以山區丘陵地形為主的福建省為5.2%。

我省2009年建設用地總面積1.14萬平方公里，比《浙江省土地利用總體規劃（1997－2010年）》的2010年規劃目標8196平方公里大了39%。城鄉建設用地總面積為8653平方公里，已超過2020年規劃控制指標673平方公里，人均城鄉建設用地為167平方米，城鎮工礦用地4747平方公里，人均城鎮工礦用地為158平方米。城鄉建設、基礎設施建設還將保持繼續增長的趨勢。

5、坡耕地比重較高，耕地后備資源十分有限，耕地占補平衡難度大

2009年現狀耕地2980萬畝中，25°以上陡坡耕地面積為93.4萬畝，占全省耕地的3.1%；15°－25°斜坡耕地面積為392.1萬畝，占全省的13.2%。這些斜坡、陡坡耕地的溝、路、渠、水源、土地平整、耕作層厚度等農業配套設施都比較差，防災抗災能力弱，耕地質量較低，糧食綜合生產能力不穩定。

上一輪土地規劃實施以來，1997－2009年補充耕地為361萬畝，剩余的耕地后備資源潛力十分有限。未開發利用的耕地后備資源，主要集中在沿海灘涂區域、內陸低丘緩坡區域。隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態保護力度的加大，未來土地整理復墾開發越來越困難，耕地占補平衡難度很大。