舟山市海洋經濟發展用地保障對策研究

浙江省國土資源廳土地利用規劃處課題組

舟山市海洋經濟發展用地保障對策研究

浙江省國土資源廳土地利用規劃處課題組

在國務院批復的《長江三角洲地區區域規劃》（2010年5月）中明確提出設立“舟山海洋綜合開發試驗區”，開發海洋經濟。為科學做好舟山海洋經濟發展的土地要素保障，我們組織人員就“舟山海洋綜合開發試驗區”建設用地供需矛盾、用地保障對策進行了調研。現將有關情況介紹如下：

一、舟山市海洋經濟發展思路

（一）舟山市發展海洋經濟的優勢

1、具備得天獨厚的區位條件和海港資源

舟山市轄區總面積2.22萬平方公里，其中陸域面積1440平方公里，海域面積2.08萬平方公里。由于地處長江、錢塘江和甬江的出海口，西太平洋東亞航線要沖之地，舟山扼守著我國沿海“黃金海岸”和長江“黃金水道”交匯的咽喉，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶。

舟山群島共有大小島嶼1390個，擁有海岸線2444公里，其中深水岸線總長279.4公里，占浙江省深水岸線的55.2%，全國深水岸線的18.4%。其中水深15米以上可建10萬噸級以上泊位的岸線198.3公里，水深大于20米可建30萬噸級泊位的岸線107.9公里。優越的區位條件、豐富的深水岸線資源是舟山市發展海洋經濟得天獨厚的自然條件優勢。

2、面臨海洋經濟發展的重要機遇期

省委、省政府高度重視浙江海洋經濟發展，2010年面對進一步加快產業轉型升級，明確提出規劃海洋經濟發展帶，以寧波－舟山港為重點整合港口資源，構筑大宗商品交易平臺、海陸聯動集疏運網絡、金融和信息支撐系統“三位一體”的服務體系，充分發揮浙江海洋優勢，打造全國重要的樞紐港。國務院批復的《長江三角洲地區區域規劃》，設立舟山海洋綜合開發試驗區。

（二）舟山市發展海洋經濟思路

1、舟山市海洋經濟發展現狀

2009年舟山市GDP為533億元，三次產業結構比例為9.6∶46.6∶43.8。按常住人口計算，人均GDP約7375美元，居全省第四位。2009年，全年海洋經濟總產出1165億元，比上年增長12.9%；海洋經濟增加值358億元，增長11.8%，海洋經濟增加值占全市GDP的比重為67.2%。

2009年舟山市船舶修造業年產值432億元，比2002年增加了近422億元。全市海運業運力達336.47萬噸，港口貨物吞吐量1.93億噸，比上年增長21.7%。其中，外貿貨物吞吐量0.6億噸，增長2.7%。從主要品種看，金屬礦石吞吐量0.6億噸，增長4.6%；石油及天然氣吞吐量0.4億噸，增長3.3%；煤炭吞吐量0.1億噸，增長71.1%。全年港口集裝箱吞吐量7.98萬TEU。年末全市有生產性泊位336個，比上年末增加5個，其中萬噸級以上深水泊位34個，比上年末增加7個。全年實現漁農業總產值102.39億元，接待海內外游客1753萬人次。全市已初步形成臨港工業、港口物流、海洋旅游和現代漁業等四大產業群。

2、舟山市海洋經濟發展思路

《長江三角洲地區區域規劃》對舟山市的發展定位為：發揮海洋和港口資源優勢，建設以臨港工業、港口物流、海洋漁業等為重點的海洋產業發展基地，與上海、寧波等城市相關功能配套的沿海港口城市。

圍繞海洋綜合開發試驗區建設，舟山市海洋經濟發展總體思路是：通過突出發展海洋經濟、優化空間功能定位、加快發展國際物流、完善交通水利設施，將舟山建設成國際性海上開放門戶、國內一流的現代化海洋產業基地和全國獨特的群島型港口宜居城市。重點發展八大產業集群：港口物流產業集群、船舶工業產業集群、臨港石化工業產業集群、海洋旅游產業集群、現代漁業產業集群、海洋生物產業集群、臨港裝備和大宗物資加工產業集群、海洋能源產業集群。

舟山市的海洋經濟發展目標為：2015年GDP達到1100億元，年均增長約為13%。固定資產投資累計超過2700億元，財政總收入達150億元。到2020年GDP達到1800億元，第二、三產業GDP增加值占GDP總量的95%，其中服務業比重約為55%，城區發展成為50－100萬人的大城市，城市化水平達到75%。

二、舟山市發展海洋經濟的建設用地供需分析

（一）舟山市土地資源現狀及特點

舟山市境內多山，丘陵廣布，地形起伏。全市土地總面積218.21萬畝，其中耕地占全市土地面積的18%，城鎮村及工礦用地占全市土地面積的17%，交通運輸用地占3%，水域及水利設施用地占17%，其他土地占4%。土地利用呈現以下特點：

1、全市島嶼數量眾多，分布散、可利用土地資源有限

從土地面積總量上看，舟山市土地總面積僅為浙江省土地總面積的1.4%，全國土地總面積的0.02%。全市共有大小島嶼1390個，占全省島嶼總數的45%、全國島嶼總數的26%。島嶼分布較散，受地形、地貌、氣候條件等限制，可供利用的島嶼僅占全市島嶼總數的31%，其中住人島嶼140個，萬人以上住人島嶼11個。

全市地面坡度大于15°的土地面積占全市土地總面積的44.3%，其中大部分為海島生態防護林，不宜開發利用。地面坡度小于15°的土地中，建設用地占33.7%，耕地占25.5%；其他農用地和未利用土地面積占40.8%，主要為無人島嶼和潮間帶，可利用土地資源非常有限。

2、耕地產出率低，分布集中，且基本上與建設用地擴展區域重疊

舟山市耕地面積40.1萬畝，約占浙江省耕地總面積的1.2%，全國的耕地總面積的0.01%。耕地中水田面積占45.8%，其余54.2%為旱地。從分布情況看，主要集中在舟山本島、岱山、六橫、金塘、朱家尖、衢山等六個大島的山地丘陵之間以及沿海低平區域。舟山本島為臨港工業、海洋科學城及中心城市建設區；金塘島、六橫島規劃建設國際性、現代化集裝箱物流島；岱山本島海岸線總長96.31公里，為臨港工業重點發展區；朱家尖為國家級風景旅游區。優質耕地分布區域基本上與建設用地擴展區域重疊。

受自然條件影響，舟山市農用地特別是耕地產出率非常低。全市坡度15°以上的耕地面積為5.1萬畝，占全市耕地總量的14%，6°-15°的耕地7.4萬畝，占全市耕地面積的20%。較為平坦的耕地多位于沿海，受土壤質量退化、淡水資源短缺等條件制約，種植效益非常低。

3、經濟發展新增交通運輸用地需求大

舟山市交通運輸用地7.41萬畝，占全市土地總面積的3%。從舟山現階段的交通基礎設施情況看，沒有鐵路，現有公路等級低，高速里程短，舟山群島面臨著對外陸路運輸通道單一，對內支線運輸網絡不完善等問題。為滿足海洋經濟發展的要求，需要加強布局合理的綜合交通體系建設，“十二五”、“十三五”期間勢必面臨較大的新增交通運輸用地需求。

（二）舟山市發展海洋經濟對新增建設用地的需求分析

舟山市2011－2020年新增建設用地需求量，根據2004－2009年新增建設用地趨勢測算為26.3萬畝，根據2011－2020年GDP增長預測為23.1萬畝，根據市、縣、鄉三級土地利用總體規劃測算為27.1萬畝。三種方法測算結果相近，基本能反映舟山市今后的實際用地需求。舟山市面臨國家戰略發展機遇，“十二五”、“十三五”經濟社會將進入快速發展期，建設用地需求旺盛。經綜合分析判斷，舟山市建設海洋綜合開發試驗區，2011－2020年需新增建設用地約27萬畝，其中“十二五”期間新增建設用地約15萬畝。

（三）舟山市建設用地空間、新增建設用地指標、耕地占補平衡保障能力與需求之間矛盾突出

1、建設用地規劃指標與土地利用現狀已經出現“倒掛”，經濟發展用地空間受限

上級下達舟山市新一輪土地規劃調控指標，2020年城鄉建設用地規模為21.45萬畝，2006－2020年新增建設占用土地8.11萬畝。而至2010年底舟山市預計城鄉建設用地面積可達35.64萬畝，比規劃2020年城鄉建設用地規模指標超出14.19萬畝。規劃指標與土地利用實際情況已出現嚴重“倒掛”。

從規劃空間看，2006－2020年舟山市“新增建設用地”指標為11.78萬畝，扣除2006－2009年新增建設用地10.09萬畝后，僅能滿足2010年的新增建設用地需求。全市規劃劃定的有條件建設區為40.36萬畝，其中海域面積約為15.34萬畝（約占38%），陸域面積約為25.02萬畝（約占62%）。預測舟山市至2020年的新增建設用地需求約27萬畝，目前規劃新增建設用地指標即將使用完畢，今后經濟發展的用地空間依靠使用有條件建設區（含圍涂造地）來保障。但是，規劃有條件建設區的使用，還需國家政策的進一步推動，拓展海洋經建設的發展空間。

2、可供建設占用的平原耕地少，區域內耕地占補平衡十分困難

省政府下達給舟山市的新一輪土地規劃耕地保有量為37.4萬畝，基本農田保護任務為34.72萬畝，2009年全市耕地面積為40.05萬畝，基本農田保護率為86.7%。由此推算，2010－2020年舟山市各類建設可占用耕地面積為5.33萬畝，扣除2010年預計占用耕地0.6萬畝，2011－2020年期間可占用平原耕地面積為4.73萬畝。2006－2009年全市新增建設項目占用耕地系數約為35%，按此比例推算2011－2020年建設占用耕地的需求量為9.45萬畝。而按照現有基本農田保護任務，將有4.72萬畝建設用地無法完成“落地”。

舟山市坡度小于15°、集中連片土地面積很少，除海涂以外，可進一步開發整理復墾為耕地的后備資源非常有限。現在耕地占補平衡主要靠海涂圍墾，由于海島周邊岸線較深，海涂圍墾的成本約為50－60萬元/畝，且海涂圍墾增加的耕地周期需8－10年。從經濟效益方面綜合平衡，海涂圍墾開發耕地投入與產出嚴重不成比例。從圍墾的耕地質量看，灌溉、排水、降鹽降堿、土層培肥等農田基本建設都需要加大投入，需要5－10年才能使墾造的耕地達到可養殖、可種植條件。

3、新增建設用地計劃指標與需求相比缺口較大

舟山市“十二五”期間新增建設用地需求約15萬畝，2010年省政府下達舟山市的新增建設用地計劃指標為8235畝，按此供給推算，僅能滿足舟山市今后經濟發展年平均新增建設用地需求量的27%。

三、舟山市發展海洋經濟的建設用地保障對策

舟山市建設用地供需形勢分析表明，今后經濟社會發展建設用地供需矛盾相當尖銳。要保障海洋經濟發展對建設用地的合理需求，需政府層面的政策支持。

（一）積極爭取國家層面的政策支持

1、增加城鄉建設用地、新增建設用地規劃控制指標

舟山市現狀城鄉建設用地規模已超出新一輪土地規劃確定的2020年目標；新一輪土地規劃下達的新增建設用地指標在2010年已提前使用完畢，按照目前下達的規劃控制指標舟山市已經無法落實海洋綜合開發試驗區的建設用地空間。建議爭取追加舟山市城鄉建設用地規模、新增建設用地指標。

2、核減耕地保有量和基本農田保護任務

舟山市耕地集中分布在大島的沿海區域，與港口物流建設、交通基礎設施建設用地空間重疊，發展海洋經濟急需核減耕地保護任務，騰出建設空間。核減耕地保護任務有益于緩解海島淡水資源緊缺。舟山市年缺水量達1.64億立方米，耕地種植畝均耗水682立方米，種植業用水成本高。核減耕地可為舟山市節約水資源1.13億立方米/年，節約引水成本2.1億元。舟山海產品豐富足以抵充耕地農產品產出，確保糧食生產安全。以人體必須的蛋白質含量作對比，舟山市全部耕地前三年農產品平均年產量所產蛋白質為1.36萬噸，畝均34公斤，而全市水產品前三年平均年產量所產蛋白質達18.6萬噸，相當于547萬畝耕地的產量。建議爭取舟山市以海產品產量抵充耕地農產品產出，核減舟山市基本農田保護任務、耕地保有量。

3、耕地占補平衡實行國家統籌政策

舟山市海洋經濟建設區域對土地的需求集中在耕地分布密集的沿海平緩地區，據預測2011－2020年全市約需占用耕地9.45萬畝。而宜開發利用的耕地后備資源僅1.5萬畝，海涂圍墾造地成本高，在本行政區內實現耕地占補平衡難度相當大。建議爭取舟山海洋綜合開發試驗區內國家所有建設占用耕地均全額上繳耕地開墾費，實行國家統籌耕地占補平衡政策。

4、國家對舟山海洋綜合開發試驗區單列新增建設用地計劃指標

舟山海洋綜合開發試驗區預期2011－2020年需新增建設用地約27萬畝，年平均需新增建設用地2.7萬畝。而浙江省地處長江三角洲地區，位于國家確定的城市化進程中優先開發的三個特大城市群區域內，新增建設用地需求旺盛，國家下達給浙江的新增建設用地計劃指標，僅能滿足省內50%的建設用地需求。為保障舟山海洋綜合開發試驗區建設用地需求，建議爭取國家在下達浙江省年度新增建設用地計劃指標之外，單列舟山市年度新增建設用地計劃指標。

（二）加強政府在統籌發展和挖掘用地潛力中的作用

1、合理安排建設用地布局、規模及時序

面對有限的土地資源與巨大的經濟建設用地需求之間的矛盾，發揮舟山市現有土地資源的最大潛力，只能走節約集約用地之路。建議舟山市政府充分論證海洋經濟開發建設區域用地規模的合理性，既要站在建設國際港口的高度，也要正視舟山現實的土地資源狀況和投資來源、生態環境保護，統籌經濟發展和資源保護，科學地進行用地空間布局和建設時序安排，創新節約集約利用土地機制。

2、加大灘涂圍墾力度，探索海域使用權、土地使用權出讓聯動機制

沿海灘涂是舟山用地空間拓展的優勢，但海涂圍墾成本較高，且圍墾周期一般需要3－5年乃至更長。建議舟山市政府在加強可圍墾海涂資源調查和規劃論證、保護海洋生態的基礎上，加大沿海灘涂圍墾力度，以滿足“十二五”新增建設用地需求，為“十三五”經濟發展做好建設用地空間儲備，并探索建立海域使用權、土地使用權出讓聯動機制。

3、加強農村土地綜合整治，為臨港產業發展騰挪用地空間

舟山市人均村莊用地面積約為176平方米，高于全省平均水平。建議舟山市政府結合全省農村土地綜合整治和“百萬”造地保障工程，加強農村的田、水、路、林、村綜合整治，調整村莊用地布局，挖掘農村建設用地空間潛力，為下一步臨港產業經濟發展騰挪建設用地空間。