農村宅基地流轉與整理管理中的問題與對策

鐘在明

農村宅基地流轉與整理管理中的問題與對策

鐘在明

農村宅基地是指農戶或個人用于住房、附屬用房和房前屋后庭院等所占用、利用本集體經濟組織所有的土地 ，包括建了房屋、建過房屋或者規劃用于建造房屋的土地。農村宅基地管理關系到農民切身利益，是事關社會穩定、經濟發展的大事。農村宅基地點多、面廣、量大，一直來是農村土地管理中的難點和熱點問題。因此，管好用好農村宅基地對于提高土地的利用率、緩解農村用地矛盾 、實現耕地占補平衡 、改善農村環境 、提高農民生活質量有著特別重大的意義。

近年來，隨著城鄉一體化進程的加快，大量的農村人口進入中小城鎮就業或定居，使城鄉人口格局發生重大變化。據2010年7月中國人口學會年會報道，“十二五”期末，我國人口總量將達到13.9億左右，城鎮人口將首次超過農村人口突破7億，城鎮人口率超過50%，農村人口結構的變化和農民收入水平的提高，為開展宅基地整理打下了良好的經濟基礎。然而，要徹底解決土地要素資源的“瓶頸”制約，提高土地的集約利用水平，保障可持續發展，必須對當前農村宅基地流轉與整理中的問題進行深入研究，尋找應對之策。

一、農村宅基地流轉與整理管理中存在的問題

1、庭院面積大，戶均宅基地面積超標嚴重。《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但由于基層政府對農民建房缺乏正確引導和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，出現了農民超標準占宅基地建房；未經土地管理部門批準任意在承包責任地上建房；建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地；一些鄉、村領導干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。嘉興農民目前戶均宅基地1畝——遠遠高于全省戶均宅基地面積0.38畝的平均水平，超面積占地嚴重。

2、市郊農村出現大量“空心村”。隨著經濟的不斷發展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房，成為城市居民。他們留在農村的宅基地，受現行法律、法規的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕導致市郊農村出現大量“空心村”。

3、宅基地整理專項規劃滯后，土地指標周轉困難。合理流轉與整理宅基地缺乏科學的規劃指導。鄉鎮一級規劃的技術力量薄弱，涉及農村宅基地置換、轉讓這一難題，中心村、鎮建設規劃落實效果不理想，處于低水平重復建設中，常出現“只見新屋，不見新村”的現象。大量分散建造的農居，使村、鎮建設規劃難以落實，從而導致自然村缺乏必要的生活基礎設施，居住環境和質量下降。

調整規劃和審批土地用途難度很大。以農村宅基地置換城鎮住房，建造農民搬遷的安置公寓，需先占用一定面積建設用地甚至是耕地或基本農田，由于受到城鄉土地空間調整的嚴格限制，宅基地整理復墾指標與城鎮建設用地占用指標無法相互銜接，土地指標十分有限，難以實現自由流轉所需，影響了地方政府推進農村宅基地置換的積極性。

4、宅基地交易糾紛不斷。農村宅基地的性質屬于農村集體所有，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只需控制在適當范圍內（受讓人須是房屋所在地鄉鎮的人）。隨著農村房屋的買賣，出現了宅基地轉讓等現象，可這種宅基地轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。雙方一旦發生糾紛，法院只能要求雙方自己協商解決。由于缺乏法律約束，雙方矛盾容易激化。

5、亂搭建，集體土地資產流失嚴重。受土地市場豐厚收益和出租住房巨額租金的誘惑，部分村民在原宅基地上亂搭亂建，尤其是城郊結合部的農民，千方百計搶占集體土地建房，既影響了村容村貌和村鎮規劃的實施，又造成村級集體土地資產大量流失。另外，隨著市場經濟的發展和經濟體制改革的深入，客觀存在的土地市場供求關系使農村宅基地的轉讓無法制止，但現行法律、法規又不允許農村宅基地流轉，導致當前農村宅基地的轉讓多為私下進行。這種 “暗箱操作”、隨意定價的轉讓行為使本來屬于村集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，也造成了集體土地資產收益的流失。

6、農村金融事業發展緩慢，建設資金難以平衡。

據測算，一個行政村的綜合遷移成本高達3.5－4個億。這筆資金非常大，融資就成了一大難題。如何在較短的時間內建立起一套高效的土地整理資金籌措、運作和監督機制，保證資金的按時足額到位，是一個急需解決的問題。從試點情況看，居民安置點建設的資金主要通過土地復墾指標費、置換土地的出讓金及相關配套補助金等來平衡，但由于土地復墾指標費和相關配套補助資金十分有限，置換土地的出讓收益又具有時滯性和不確定性，短期內實現資金平衡有一定難度。

目前，越來越多的農村家庭正在從事非農產業的生產，許多農民家庭在擴大產業規模、調整產業結構時，經常遇到資金短缺這一問題，迫切需要金融機構給予信貸支持，但按現行法律規定，農民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機構申請貸款。這樣，一方面限制了金融機構在農村擴大業務，使農村金融發展緩慢，另一方面也使廣大農民缺少了生產資金融通渠道，影響了農村產業結構的調整和農民收入水平的提高。

二、農村宅基地流轉與整理的對策措施

1、科學規劃，有計劃地推進城鎮化。土地利用總體規劃是土地管理的龍頭。要以新一輪土地利用總體規劃修編為契機，進一步優化鎮、村布局，合理安排各類建設用地，確定農村居民點的布局和規模，把宅基地整理規劃納入土地利用總體規劃中，統籌考慮各類建設用地。根據經濟發展和工業化、城鎮化進程的客觀需要，科學預測農村居民點的數量和用地規模。通過充分發揮村莊規劃的控制和引導作用，整合優化農村居民點布局和用地，進行村莊規劃時，大力開發農民住宅小區，實現農民居住規模化、社區化。

對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅，應納入城鎮規劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮集中，形成中心城鎮。對于離城鎮較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊，則應按照有利生產，方便生活的原則，重點推進中心村建設，建設現代農村新社區（現代新市鎮和城鄉一體新社區） ，從而有計劃有步驟有特色地改善農村生活環境和村容村貌。

2、進一步明確土地所有者、農村宅基地使用權人權利和義務。在法律上明確擁有農村宅基地所有權的農民集體所有權的具體內容，特別是土地收益權和土地處置權的權益范圍。同時，由于農村村民房屋所有權流轉與宅基地使用權流轉具有不可分割性，所以，應當改變目前只給國有土地上的房屋核發房產證，不給農民集體所有土地上的房屋核發房產證的作法，建立農村村民房屋登記發證制度，對農村村民的房屋進行登記保護，核發房產證，確認所有權。同時，應當加快為農村宅基地核發農民集體建設用地使用證。通過明晰產權，為農村宅基地流轉與整理創造最基本的條件。

3、做好現有農村宅基地普查登記工作，防止不法侵占。農村宅基地一旦允許上市轉讓，農民家庭宅基地的多與少將直接給農民帶來巨大的差別收益，為了防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，必須對農村現有宅基地使用情況進行全面清查，對于手續齊備、符合法律規定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記。

4、培育現代職業農民，推進土地整理，促進規模經營。通過農村宅基地流轉與整理，推動農業規模化經營進程。土地規模經營的發展關鍵是要提高農業科技應用水平、轉變農業發展方式，切實把農業發展轉變到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。開展多種形式農民工培訓，培育現代職業農民，是提高農村勞動力總體素質和就業競爭力的前提和保證。通過職業農民的培養，進一步加強農業科技自主創新能力，推進土地規模經營，加快農業科技成果轉化和推廣應用，從而達到提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率的目的。

5、以非農化就業，推動農村宅基地流轉和整理工作的深入。加快非農化發展，促進農民非農就業。非農化說到底就是人口和經濟的非農化，所以城市化發展本身就要求非農人口占總人口的比重增加，與之伴隨的非農勞動力的比重也增加。要保證政策實施過程中老百姓的就業問題。積極開展就業再就業援助和服務，建立健全鎮、村就業服務平臺，使勞動力能順利轉移到二、三產業中去，確保農民就業有門路，使他們有穩定的收入。這樣，農民才能安心地將農村宅基地流轉出來，并實施農村宅基地整理，提高土地的規模化、集約化水平。

6、試點先行，探索完善農村宅基地流轉和整理機制。農村宅基地流轉和整理事關全體農民的切身利益，面廣量大，政策性強，各地情況千差萬別，須先行選擇1－2個試點，積極探索和總結經驗，逐步完善農村宅基地流轉和整理機制，切實解決農民的實際問題，兼顧政府、村集體及村民三方的利益，利用各種優惠政策措施，建立合理的利益分配機制，充分調動和發揮鎮、村和農民的積極性，保護農民的利益。對于就業穩定、愿意進城鎮定居或主動要求退宅還耕等人員，辦理相關手續，并享受城鎮居民同等的權益。