審查逮捕程序改革運行效果、問題及完善對策

文◎邢永杰

審查逮捕程序改革運行效果、問題及完善對策

文◎邢永杰*

最高人民檢察院在充分研討論證各種職務犯罪案件逮捕程序改革方案的基礎上，出臺了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》，自2009年9月1日起，全國大部分地區的檢察機關開始實施省級以下（不含省級）檢察院直接受理偵查案件由上一級檢察院審查逮捕的改革。

由上一級檢察院決定下級院自偵部門辦理的職務犯罪案件是否對犯罪嫌疑人采取逮捕強制措施，能夠優化檢察職權配置，最大限度地強化內部監督制約，合理地解決自偵自捕、“以捕代偵”等所造成的監督缺失問題，符合正當程序的要求，而且有利于增強檢察機關執法公正性和公信力，符合社會各界對職務犯罪嫌疑人逮捕加強監督，提高辦案質量的期待。

一、審查逮捕程序改革運行情況及效果

自職務犯罪案件審查逮捕程序改革實施以來，根據全國各地檢察機關報道反映的情況，程序改革措施正在平穩運行，有序推進，健康開展，并且逐漸向制度化、規范化的軌道邁進。從職務犯罪案件審查逮捕程序改革實施情況來看，總體而言，改革后的新程序運行不久已經在以下幾個方面初顯成效。

一是職務犯罪案件上提一級審查逮捕后，不捕案件的比例明顯上升，對自偵案件的監督制約力度顯著增強。程序改革以前，在職務犯罪由同一檢察機關自偵自捕的辦案模式下，偵查監督部門為配合偵查往往放寬本院自偵案件逮捕條件，凡移送逮捕案件基本都作出逮捕決定，較少考慮犯罪情節的輕重和有無逮捕的必要，因而不捕案件比率很低，有些地方甚至多年以來保持零不捕的“慣例”。偵查監督部門通過不予逮捕的形式對本院自偵部門辦案進行監督的力度顯著弱化，內部監督乏力。程序改革實施后，上一級檢察機關作為決定者其所處的地位較為中立、超脫，對自偵案件審查把關相對嚴格，對逮捕條件、尺度、有無逮捕必要性的理解和掌握也更為客觀、全面，因此，職務犯罪案件不捕比率較改革前明顯上升。以北京市人民檢察院第一分院實行程序改革以來受理職務犯罪審查逮捕案件的情況為例，2009年9月1日至12月15日，一分院偵查監督部門共受理九個區縣院自偵上提報捕案件32件34人，其中決定逮捕27件29人（含附條件逮捕6人）；不予決定逮捕5件5人，分別是證據不足不予決定逮捕4件4人，無逮捕必要不予決定逮捕1件1人，不捕率為14．71%。在5件不捕案件中其中一起單位行賄10萬元，犯罪數額剛剛達到追訴標準，情節較輕，且案件證據基本收集固定齊全，不致妨害訴訟順利進行和發生社會危險，最終以無逮捕必要作出不予逮捕決定。另外，從其他省份的統計數字來看，也不同程度地體現出改革后不捕率上升的情況，如根據河南省人民檢察院的統計，2009年9月1日至10月14日，河南省檢察機關共受理上提一級的職務犯罪審查逮捕案件89件114人，其中不予決定逮捕11人，不予逮捕人數占到受理人數的10%。又如，據統計，改革后山東省檢察機關辦理上提一級職務犯罪案件的不捕率占到9．7%，湖南省檢察機關的不捕率占到13%。可見，通過審級調整強化自偵案件內部監督的改革初衷在程序運行初期已經開始顯現。

二是上級檢察機關辦理上提報捕案件中，加大對下級院偵查部門的監督力度，促使偵查機關辦案質量進一步提升，執法行為進一步規范。職務犯罪案件審查逮捕決定權上提一級后，上級檢察機關對報捕的證據規格要求更高，對犯罪事實和證據的審查更加細致，對職務犯罪偵查規范性的要求更加嚴格，在對逮捕條件適用嚴格把關的同時，加大對下級院偵查部門取證過程的監督力度，對違法收集證據的情形，視情況采取口頭或書面方式通知糾正，有效地避免了程序改革前下級院偵監部門“同體監督、控制不力”的弊端。如北京市人民檢察院一分院在辦理區縣院報請逮捕的職務犯罪案件過程中，針對一些區、縣檢察院偵查部門存在的報請逮捕文書不規范、收集證據材料不齊全、證據形式存在瑕疵等問題及時提出糾正意見，督促偵查部門摒棄舊有的辦案理念和偵查方式，規范工作流程和辦案程序，盡快適應程序改革對職務犯罪偵查工作提出的新標準、新要求。同時，通過對所轄區縣檢察機關自偵案件介入偵查、引導取證以及宏觀指導，促使區縣院偵查部門的執法行為進一步規范，執法標準進一步明確、統一。

三是職務犯罪逮捕案件上提一級審查后，一定程度上排除了地方有關部門對檢察機關查辦自偵案件的干擾和阻力，有利于保障職務犯罪監督權獨立、客觀、公正地行使。例如，四川省廣安市兩級檢察機關自2008年4月開展職務犯罪案件逮捕由報備改為報批的改革試點工作，截至2009年8月廣安市人民檢察院辦結基層院直接立案的職務犯罪備改審案件12件14人，其中所涉及的4個基層院以案件“由上級檢察院決定逮捕”阻退了40余人（次）的說情問題，同時，也增強了案件的保密性，當地知悉案件偵查情況的人員范圍縮小，在一定程度上減少了案件因為保密不夠而辦成“夾生案”情況的發生。

四是職務犯罪案件審查逮捕程序改革后，上下級檢察機關偵查監督部門和偵查部門通過召開會議、座談、討論案件等方式加強溝通與交流，雙方對正確把握逮捕條件和證據標準達成一定共識，初步理順了上下級檢察機關偵查、偵監部門相互之間橫向、縱向的監督配合關系。

二、檢察分院運行審查逮捕程序改革存在的問題

（一）檢察分院偵監部門的辦案量顯著增大

實行職務犯罪案件審查逮捕決定權上提一級改革后，北京各基層院直接立案偵查案件的審查逮捕工作由相應上一級檢察院即檢察分院來承擔，同時按照改革所確定的“先橫后縱、兩級審查”的格局，分院還承擔著本院自偵部門直接立案偵查擬報請市院審查逮捕案件的同級審查工作，辦案數量顯著增加。以北京市人民檢察院一分院為例，經初步統計，自偵案件上提一級審查逮捕后，一分院偵查監督部門每年增加80—90件區縣檢察院報捕的自偵案件，加上每年25件左右本院自偵部門報請同級審查的案件以及需要提前介入引導偵查取證的案件，年實增案件達到110件以上，這一數字還會隨著檢察機關查辦職務犯罪案件的力度加大而逐年遞增。而且從職務犯罪案件的特點來看，增加的案件中有相當一部分是案情復雜程度較高、證據紛雜凌亂、定性難以把握的疑難案件，因此，審查逮捕程序改革對檢察分院的辦案資源配備和人員數量、素質都提出了更高的要求。

（二）檢察分院偵監部門辦案時間更加緊迫

由于審查逮捕程序改革對于本院自偵案件報請逮捕確立的是兩級審查、雙重監督的模式，偵查監督部門辦理同級審查與自偵部門開展偵查取證活動共用拘留后7天的法定辦案期限，其中還需要預留出移送上級院偵查監督部門的案卷周轉、公文來往的事務性程序時間，使原本緊張的偵查時間和同級審查時間更加縮短。偵查監督部門的辦案節奏進一步加快，工作強度和壓力進一步增大。

另外，職務犯罪案件審查逮捕程序改革后，檢察分院所辦理的每一起區縣院上提報捕的案件都面臨著異地報送案件材料，異地訊問犯罪嫌疑人、送達聽取犯罪嫌疑人意見書，異地復核逮捕關鍵性證據，異地送達法律文書，以及兩級辦案人員溝通等環節問題，出現更多的成本支出和時間耗費。特別是分院管轄區域包括地處遠郊的區縣院，交通不便，信息化建設相對滯后，偵監部門辦案效率受到較大影響，辦案時間更加緊迫，辦案難度進一步加大。職務犯罪案件審查逮捕模式調整對于自偵部門、偵查監督部門利用時間的管理能力提出考驗。

（三）上提報捕案件質量不高影響分院辦案效率

職務犯罪案件決定逮捕權上提一級后，在下級檢察機關報捕前的法定辦案期限不變的情況下，偵查期間因預留同級審查和案件周轉時間而被進一步壓縮和擠占，下級檢察機關立案后的偵查時間更趨緊張，一定程度上制約了偵查部門調查取證的全面性和規范性，自偵案件報捕時取證不到位、質量不高等情況較為普遍。如北京市人民檢察院一分院實行程序改革以來受理的區縣院報請逮捕的案件中，有相當一部分缺少犯罪嫌疑人系統、完整的口供，還有一部分案件存在報送的證據材料不齊備、同步錄音錄像資料制作不規范、取證程序有瑕疵等問題。分院審查逮捕期間案件承辦人需要多次與偵查部門聯系、溝通，引導偵查部門陸續補充調取材料、補強或完善相關證據后，案件才符合逮捕標準對于事實和證據的要求。由于協調環節過多、上下溝通不暢，客觀上影響了分院審查逮捕辦案效率。同時，這部分取證不到位、報捕質量不高的案件也成為分院偵監部門逮捕質量管理與控制的隱患，對分院審查逮捕辦案質量形成潛在的風險。對此，基層院自偵部門有必要加快調整傳統的查案模式，加大初查力度，強化查案能力，提高偵查效率，力求報捕前取證、固證到位，證據符合法律程序，證明力達到法定要求，為提高職務犯罪案件偵查質量打下堅實的證據基礎。

（四）區縣院自偵部門與分院偵監部門聯動受限

對于同一個刑事案件，由于辦案角度不同，不同辦案部門之間在事實認定、證據把握、案件定性、法律適用、寬嚴相濟刑事司法政策理解、逮捕必要性認識等方面，會產生不同的認識。審查逮捕程序改革前，自偵案件審查逮捕在同一個檢察機關內部辦理，自偵部門、偵查監督部門之間的分歧可以通過偵捕聯動、檢委會討論、檢察長協調等途徑予以迅速解決。逮捕權上提一級后，上級院偵查監督部門和下級院自偵部門之間基于證據把握、辦案思路、法律認識、風險決策等因素，產生的分歧可能更大。而由于兩部門人力資源配置不同、地域限制以及上下溝通不暢等原因，及時有效地消除分歧存在現實的困難。因此，有必要重建和完善下級院自偵部門和上級院偵查監督部門之間偵捕聯動的相關機制，如重大案件上級院提前介入偵查、引導取證機制，疑難復雜案件交流研討機制，定期偵捕聯席會議機制等。而上述偵捕聯動機制特別是最為基礎和核心的提前介入偵查、引導取證機制，目前尚缺乏具體的規范性指導文件，雖然最高檢出臺的程序改革文件中原則性地提出上級檢察機關對重大、疑難、復雜案件適時介入偵查，但對于介入的時間、介入的途徑、方式及程序等均沒有作出規定，因此，相關具體的指導性操作規范亟待確立。

三、檢察分院應對審查逮捕程序改革的完善對策

全新的職務犯罪案件逮捕決定權配置模式給省級以下各級檢察機關偵查工作和偵查監督工作都提出了嚴峻考驗，其中檢察分院作為承上啟下的一級檢察機關在審查逮捕程序改革中受到的影響和發生的變化都是最為廣泛而深遠的。

（一）推進專業化分工與管理，實行分類審查辦案模式

由于審查逮捕程序改革后，檢察分院偵監部門受理的職務犯罪案件數量顯著增大，且此類案件往往案情復雜，審查專業化要求較高，因此傳統上不問類型、不分繁簡、不精不專的輪流辦案模式已經不能適應程序改革后專業化的發展要求。因此，分院偵監部門在及時增補辦案力量的同時，有必要調整辦案結構，整合內部辦案資源，推進專業化分工與管理，設置專門辦理職務犯罪逮捕案件的辦案組，并選派既精通刑事法律又通曉民商法律，具有會計、金融、財務等專業背景，且辦案實踐經驗和社會經驗豐富的人員充實其中，通過案件分類、人員分組，切實提高專業化程度和辦案效率，以積極應對辦案時間要求極高的審查逮捕工作壓力，實現辦案數量、質量、效果的有機統一。

（二）推進信息化進程，實現上下級檢察機關資源共享

加強信息化建設是檢察機關適應新的形勢和任務、更好地履行法律監督職責的客觀要求。目前許多檢察機關內部已基本實現了網上辦案、系統互聯以及橫向信息資源共享，報捕案件可通過檢察機關內部網絡從自偵部門流轉到偵監部門辦理。職務犯罪逮捕案件上提一級審查后，無論自偵部門還是偵查監督部門都面臨著迅速提升工作效率的挑戰。為應對挑戰，檢察機關應加快推進縱向信息化建設進程，提高上級院偵查監督部門與下級院自偵部門之間的案件信息快速傳遞能力，實現案件辦理的高效縱向溝通以及上下兩級檢察機關的信息資源共享。具體途徑如可以通過檢察專網報請案件材料，引入電子印章通過專線網送達法律文書，實行在線匯報案情、在線討論案件、網絡文字會議、遠程視頻訊問等。一方面，省去了大量的在途時間和報送人力物力，辦案人員也能夠及時便捷地聽取、交流、溝通各方意見。另一方面，也避免上級院審查逮捕辦案人員進行大量文字輸入的重復勞動，使其能夠集中精力于對案件事實、證據的審查以及法律的運用上。例如，審查逮捕程序改革后，江蘇省吳江市人民檢察院自主研發了 “職務犯罪案件逮捕權上提一級”辦案軟件，將上級檢察機關提前介入偵查與充分運用信息化手段兩種辦法有機地結合起來，有效地破解了辦案時間緊的難題。據報道該軟件系統具有電子卷宗保密傳輸、在線閱卷、即時溝通等功能，在上下兩級檢察院之間打造案情直通車，使下級院偵查、內部審查與上級院審查逮捕實現同步閱卷、預先開展審查，無縫對接，有效節約了辦案時間。

（三）推進介入偵查引導取證機制，實現偵捕高效聯動

職務犯罪案件審查逮捕程序改革后，為了應對改革給檢察分院偵監工作帶來的辦案時間緊、案件質量要求高等難題，確保在辦案期限內高質量地及時辦結案件，分院一級檢察機關應當順應改革要求，積極探索提前介入偵查、引導取證的方法和途徑，從對本院自偵部門開展橫向監督、對下級院自偵部門開展縱向監督兩個層面跟進相關配套機制。

1．關于介入偵查的范圍、時間及啟動方式。提前介入偵查不同于靜態、事后、被動的監督方式，而是檢察機關為了提高辦案質量和辦案效率，基于自身法律監督職能主動深入偵查活動之中，并對偵查活動實施全程、同步、動態的監督。審查逮捕程序改革后，檢察分院偵查監督部門需要不同程度地對本院自偵報請同級審查的案件以及區縣院偵查報請逮捕的案件介入偵查、引導取證。

對于本院偵查部門直接立案偵查的擬報請逮捕案件，偵查監督部門以審查偵查部門移送的卷宗等書面材料為原則，以提前介入、引導取證為補充。對于書面審查的案件，由于程序改革后，自偵部門與偵查監督部門共用七日的辦案期限，有限的時間在兩部門間如何分配，目前沒有相關的規范性文件予以規定。從有利于兩部門充分行使各自職能出發，一般而言，偵查部門應在向上一級檢察機關報請逮捕前三日將書面材料移送偵查監督部門審查；對于提前介入的案件，偵查部門對犯罪嫌疑人刑事拘留后即應提請偵查監督部門進行介入。提請介入一般應以書面形式向偵查監督部門提出，如遇有緊急情況，偵查部門也可以口頭方式提出。對重大、疑難、復雜或社會影響較大的案件，偵查監督部門可以依職權主動提前介入偵查，偵查部門予以配合。

對于區縣檢察院直接立案偵查上提一級報請逮捕的案件，由于程序改革后區縣院自偵的案件既要受到同級偵查監督部門的橫向監督，又要受到上一級檢察院偵查監督部門的縱向監督，為了明確兩級偵查監督部門介入偵查、引導取證的職責以及避免職權重置所帶來的效率低下，因此有必要結合案件復雜程度、社會影響等因素對兩級偵監部門介入偵查的案件范圍作以區分。區縣院偵監部門與自偵部門之間有既成的完備而成熟的偵捕聯動機制，且處于同一機關內部，日常性、隨機性的溝通協調比較便利，占用的司法成本較少，因此一般案件的提前介入偵查、引導取證宜以同級偵查監督部門實施為主。上一級檢察機關偵查監督部門主要介入以下幾類案件的偵查活動：特別重大的職務犯罪案件；在本地區有重大影響的職務犯罪案件；疑難復雜的職務犯罪案件；上級交辦、督辦的職務犯罪案件。對于這四類案件，既可以由區縣院偵查部門提請介入，也可以由上一級偵查監督部門依職權主動介入偵查。

2．關于介入偵查的工作方式及內容。檢察分院偵查監督部門對于本院和區縣院直接立案偵查的職務犯罪案件可以通過以下方式介入偵查活動：一是參加偵查部門對犯罪嫌疑人的訊問，對被害人、證人的詢問；二是參加偵查部門的其他調查取證活動，共同研究方案，提出建議；三是參加偵查部門對重大案件的討論，發表意見和建議；四是參加重大、復雜、疑難案件聯席會議；五是發現偵查活動有違法情形的，及時提出糾正意見；六是以其他方式進行介入偵查。

通過提前介入偵查、引導取證，有利于偵查部門在報捕前即將相關證據固定到位，既能有效防止因證據變化、缺失給案件后續訴訟活動帶來不利影響，又有利于偵查監督部門提前熟悉案情，縮短批捕環節辦案時間，提高辦案效率，保證審查逮捕案件質量。

*北京市人民檢察院第一分院偵查監督處，北京師范大學刑事法律科學研究院博士研究生［100040］