對刑事案件指定管轄制度的思考

文◎吳志良

對刑事案件指定管轄制度的思考

文◎吳志良*

我國現(xiàn)行刑事訴訟法中刑事案件屬地管轄是以犯罪地管轄為基礎(chǔ)，以被告人居住地管轄為補(bǔ)充，以指定管轄為例外。由于犯罪地和被告人居住地是確定的，所以，案件屬地管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)是確定的。辦理案件首先要確定是否有管轄權(quán)，沒有管轄權(quán)就是違法辦案。但是，實踐中也會出現(xiàn)管轄權(quán)不明或不宜管轄等情況，這就需要指定管轄。《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都對偵查指定管轄作了規(guī)定。前者第17條規(guī)定：對管轄有爭議或者情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級機(jī)關(guān)指定管轄。后者第16條規(guī)定：對管轄不明確的案件，可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)商確定管轄。對管轄權(quán)有爭議或者情況特殊的案件，由共同的上級人民檢察院指定管轄。第18條規(guī)定：上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。另外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第248條中規(guī)定了公訴指定管轄：人民檢察院受理同級公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，認(rèn)為屬于同級其他人民法院管轄的第一審案件時，應(yīng)當(dāng)寫出審查報告，連同案卷材料移送有管轄權(quán)的人民檢察院或者報送共同的上級人民檢察院指定管轄，同時通知移送審查起訴的公安機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》第26條就是關(guān)于審判指定管轄的規(guī)定，即：上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。

一、刑事案件指定管轄相關(guān)規(guī)定滯后錯位

上述關(guān)于指定管轄的規(guī)定分別存在于法律、司法解釋、部門規(guī)章中，即審判指定管轄由法律規(guī)定，偵查指定管轄由司法解釋和部門規(guī)章規(guī)定，公訴指定管轄由司法解釋規(guī)定。由于刑事訴訟法只規(guī)定了審判指定管轄，嚴(yán)格地說，只有法院可以指定管轄案件。這顯然與司法實踐脫節(jié)，因為有許多案件在偵查或公訴環(huán)節(jié)就已經(jīng)需要指定管轄了。由于刑事訴訟法沒有關(guān)于偵查指定管轄和公訴指定管轄的規(guī)定，偵查指定管轄和公訴指定管轄就沒有依據(jù)，為解決司法實踐需要，只好由相關(guān)部門以司法解釋和部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。這表明：刑事訴訟法只規(guī)定審判指定管轄沒有規(guī)定偵查指定管轄和公訴指定管轄，指定管轄規(guī)定滯后；和審判指定管轄相比，偵查指定管轄由部門規(guī)章和司法解釋規(guī)定，管轄權(quán)來源不盡合法，因為刑事案件屬地管轄是由法律規(guī)定的。

二、刑事案件指定管轄相關(guān)規(guī)定理由簡單模糊甚至缺失

偵查指定管轄規(guī)定的理由是：對管轄有爭議或者情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級公安機(jī)關(guān)（人民檢察院）指定管轄；上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。所以偵查指定管轄也只適用兩種情況：對管轄權(quán)有爭議或者情況特殊需要改變管轄的案件。但何為情況特殊或者需要改變管轄？至今沒有明確的規(guī)定，這就為偵查指定管轄的任意性留有充分的余地。

公訴指定管轄規(guī)定的理由是：人民檢察院受理同級公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，認(rèn)為屬于同級其他人民法院管轄的第一審案件時，應(yīng)當(dāng)寫出審查報告，連同案卷材料移送有管轄權(quán)的人民檢察院或者報送共同的上級人民檢察院指定管轄，同時通知移送審查起訴的公安機(jī)關(guān)。嚴(yán)格的說，這里的指定管轄理由是管轄有爭議，因為前一情形指的是移送管轄，在移送不了產(chǎn)生爭議時才指定管轄。

審判指定管轄規(guī)定的理由是：上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。所以，審判指定管轄也只適用于兩種案件：第一種是管轄不明的案件。第二種是根據(jù)案件的具體情由需要指定管轄案件。所謂具體情由主要是指可能影響案件公正審判等特殊情況。例如，某一法院院長為刑事案件當(dāng)事人的，如果案件由該院審判，就可能妨礙作出公正裁決。因此，對該案應(yīng)指定移送其他法院管轄。

三、刑事案件指定管轄實踐的混亂

由于刑事案件指定管轄相關(guān)規(guī)定存在不足，導(dǎo)致辦案工作出現(xiàn)較為無序的狀況。

一是指定管轄在偵、捕、訴、審環(huán)節(jié)無序運(yùn)行。實踐中，成功指定管轄一個案件運(yùn)行方式各異。一種基本情形是，上級偵查機(jī)關(guān)（部門）依據(jù)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系指定非犯罪地偵查機(jī)關(guān)（部門）偵查某案件，在需要提請逮捕犯罪嫌疑人時，上級檢察院偵查監(jiān)督部門會根據(jù)下級院偵查監(jiān)督部門的請示以本院名義指定下級院管轄提請逮捕的案件。在案件進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)，上級檢察院公訴部門會根據(jù)下級院公訴部門的請示以本院名義指定下級院審查公訴該案件。在案件進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，上級法院會根據(jù)下級法院的請示以本院名義指定下級院審判該案件；另一種基本情形是，偵查機(jī)關(guān)（部門）將某案指定管轄前后，致函同級檢察院，協(xié)商其指定下級院審查批捕和起訴某案。然后，上級檢察院致函同級法院協(xié)商其指定下級法院管轄該案。上級法院指定下級法院管轄該案。當(dāng)然，很多案件兩種情形交叉存在。各地的做法基本上是靠工作習(xí)慣，甚至，同一單位指定不同案件方式也不一樣。

這樣案案協(xié)調(diào)與答復(fù)不僅浪費(fèi)不少司法資源和時間，有時，因為溝通協(xié)調(diào)不暢，辦案單位以沒有上級單位的授權(quán)不受理案件，造成案件訴訟困難，有的造成案件隱形超期羈押。

二是指定管轄在檢察院無序運(yùn)行。有些地方，對一個職務(wù)犯罪案件的指定管轄，分別由偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門以本院名義向下級院相關(guān)部門下達(dá)指定管轄決定。這樣同一檢察院會就一案作出三個指定管轄決定。這種工作方式不僅繁瑣而且合理性值得研究。因為案件指定管轄權(quán)是檢察院的權(quán)力，而不是某部門的權(quán)力。所以，在指定某單位偵查（審查逮捕、審查起訴）某案件時，應(yīng)視為或直接明示其他部門也取得對該案的管轄權(quán)。多頭下達(dá)指定管轄決定，實際意味著案件指定管轄權(quán)歸屬于部門。

三是指定管轄在審查逮捕環(huán)節(jié)的無序。目前，指定管轄審查逮捕案件沒有依據(jù)。有的適用《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第16條規(guī)定：對管轄不明確的案件，可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)商確定管轄。對管轄權(quán)有爭議或者情況特殊的案件，由共同的上級人民檢察院指定管轄。這實際上是錯誤的適用了關(guān)于自偵案件偵查管轄的規(guī)定。有的指定管轄審查逮捕案件沒有明確的依據(jù)，只籠統(tǒng)地說根據(jù)有關(guān)規(guī)定等。

筆者認(rèn)為，偵查監(jiān)督部門無需在審查批捕環(huán)節(jié)指定管轄案件。因為其主要任務(wù)是審查同級偵查機(jī)關(guān)（部門）提請的犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，同時對其偵查活動進(jìn)行監(jiān)督。其監(jiān)督的任務(wù)之一就是偵查機(jī)關(guān) （部門）對提請的案件是否有管轄權(quán)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)（部門）對提請的案件因指定管轄而取得管轄權(quán)后，就應(yīng)當(dāng)按照正常案件辦理了。如果此時再作一個指定管轄，就有畫蛇添足之嫌。同時，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第116條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第245條分別規(guī)定了法院和檢察院公訴部門在受理案件時首先要審查本院是否有管轄權(quán)，而偵查監(jiān)督部門受理案件目前沒有見到類似的規(guī)定。這或許也意味著偵查監(jiān)督部門監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)（部門）對提請的案件有管轄權(quán)就已足夠。

四是指定管轄在審查起訴環(huán)節(jié)的無序。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第248條規(guī)定：人民檢察院受理同級公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，認(rèn)為屬于同級其他人民法院管轄的第一審案件時，應(yīng)當(dāng)寫出審查報告，連同案卷材料移送有管轄權(quán)的人民檢察院或者報送共同的上級人民檢察院指定管轄，同時通知移送審查起訴的公安機(jī)關(guān)。這里關(guān)于公訴指定管轄的規(guī)定不合理、不全面，不適應(yīng)司法實踐需要。實踐中，出于利益保護(hù)等原因，爭搶刑事案件管轄權(quán)時有發(fā)生。如某經(jīng)濟(jì)案件受害人在向犯罪地公安機(jī)關(guān)要求立案查處未果后，求助于受害人居住地（與犯罪地不屬同一地點）公安機(jī)關(guān)立案查處。在案件移送審查起訴后被發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)，公安機(jī)關(guān)就會以上述規(guī)定為由建議檢察院報請上級檢察院指定管轄。此時，檢察院往往就面臨一個尷尬的處境：明知公安機(jī)關(guān)出于利益保護(hù)，爭搶案件，沒有管轄權(quán)，但又不能不依據(jù)上述規(guī)定報請指定管轄，從而解除了公安機(jī)關(guān)的后顧之憂。這就掩蓋了錯誤偵查行為性質(zhì)，助長了爭搶案件管轄權(quán)的做法；如果檢察院以爭搶管轄權(quán)為由，不予報請指定管轄，將案件退回公安機(jī)關(guān)處理，極有可能造成案件無法移送起訴。這不僅浪費(fèi)了較多的司法資源，也可能使當(dāng)事人的合法權(quán)益更加難以保護(hù)，檢察院本身成為矛盾的焦點。或許有人認(rèn)為，對公安機(jī)關(guān)的非法管轄?wèi)?yīng)當(dāng)區(qū)分惡意管轄和善意管轄，對善意管轄?wèi)?yīng)當(dāng)報請指定管轄。但是，問題的關(guān)鍵在于，惡意管轄與善意管轄常常難以區(qū)分，甚至種種因素干擾也讓辦案人員沒有區(qū)分的余地。

根據(jù)司法實踐，上述情形的公訴指定管轄很少，大量的公訴指定管轄主要是因為案件偵查時已經(jīng)指定管轄了，為了案件的順利訴訟，才有公訴指定管轄。而這樣的公訴指定管轄卻沒有明確的依據(jù)。另外，在法院首先啟動指定審判管轄并將案件退回檢察院后，檢察院將案件指定到與案件受理法院相對應(yīng)的檢察院時，公訴指定管轄也無據(jù)可依。即使認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第329條的規(guī)定（對于提起公訴后改變管轄的案件，原提起公訴的人民檢察院參照本規(guī)則第248的規(guī)定將案件移送與審判相對應(yīng)的人民檢察院），理由也并不充分，因為該規(guī)定只是說參照其做法，沒有說明理由，更沒有說明參照其理由。

五是指定管轄在審判環(huán)節(jié)的無序。現(xiàn)行刑事訴訟法關(guān)于審判指定管轄的規(guī)定是上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。對于后一種情形，如前所述，常見的解釋是有關(guān)人員需要回避而致案件指定管轄。其實，這樣的情形導(dǎo)致案件指定管轄的很少，很多案件指定管轄是因為已經(jīng)公訴指定管轄了，為了訴訟的順利進(jìn)行才指定審判管轄。但指定審判管轄理由不充分，因為刑事訴訟法對此情形指定管轄并沒有說明理由。在需要向當(dāng)事人釋法說理時，也難以給其明確的說理。

六是重復(fù)指定管轄。重復(fù)指定管轄的情形主要有兩種：一種是案件被指定管轄后，經(jīng)審查，案件不需要在省級院或市級院審理，又被指定到市級院或縣區(qū)院管轄；一種是案件被指定甲地管轄后，由于出現(xiàn)了各種不利訴訟的因素，案件又被指定到乙地訴訟。這實際涉及兩個常見問題：前者是被指定管轄單位能否將案件再指定下屬單位管轄；后者常見問題是能否因不利訴訟因素再次指定管轄或在什么情況下可以再次指定管轄。［1］目前，對司法實踐中大量存在的這兩種重復(fù)指定管轄的合法、合理性爭論尚沒有定論。

七是越級指定管轄。實踐中，越級指定管轄也常發(fā)生，如省級院直接將案件指定縣區(qū)院管轄。對此也有兩種意見。肯定意見認(rèn)為：只要在上級院本轄區(qū)內(nèi)，越級指定管轄不僅合適而且提高訴訟效率。否定意見認(rèn)為：越級指定管轄實際上變相剝奪了被越單位的案件管轄指揮權(quán)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)實需要，刑事訴訟法應(yīng)當(dāng)對指定管轄進(jìn)行專門規(guī)定，不僅規(guī)定審判指定管轄，而且規(guī)定偵查指定管轄和公訴指定管轄；同時，應(yīng)當(dāng)明確指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)適用的具體情形，避免指定管轄的無法可依和隨意性。對指定管轄的具體運(yùn)行方式如果不能從立法層面解決，也應(yīng)當(dāng)由最高執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)予以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免各行其是，令出多門；對《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第248條進(jìn)行修改，對公安機(jī)關(guān)非法管轄案件的直接不予受理，不應(yīng)當(dāng)給公安機(jī)關(guān)非法管轄留后路。

總之，對案件指定管轄進(jìn)行規(guī)范，不僅是防止因利益驅(qū)動辦案和規(guī)范執(zhí)法的需要，也是保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的需要，因為不必要的指定管轄，除了浪費(fèi)司法資源外，還額外增加了當(dāng)事人及其家屬的負(fù)擔(dān)。

注釋：

［1］關(guān)于后一情形的較充分討論可見《同一刑事案件能否多次指定管轄》，載 《人民檢察》2006年第1期（上）。

*河南省人民檢察院反貪局偵查一處副處長［450004］