關于新時期中共歷次“五年規劃”的思考

趙平

（中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000）

辦好中國的事情，關鍵在黨。要實現全面建設小康社會的奮斗目標，促進經濟社會的可持續發展，就要求我們黨必須制定科學的發展規劃。改革開放以來，黨的每屆中央委員會均會召開一次專題研究“國民經濟和社會發展規劃”的全會，本文對新時期以來的六次關于“國民經濟和社會發展規劃”的全會作一簡單分析，以期能進一步認識新時期我國經濟社會發展的規律，準確地把握好經濟發展的態勢，不斷推動經濟社會的科學發展。

一、新中國成立以來“五年規劃”的概述

按照現行中國共產黨黨章規定，“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集。”“黨的中央委員會每屆任期五年。中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次。”中央全會是黨的中央委員會全體委員會議或全體會議的簡稱。中央委員會全體會議在黨內一般被約定俗成地稱為“某屆某中全會”。

中國共產黨自1921年成立以來，至今經過了十七屆中央委員會。“一大”到“五大”之間根本沒有召開中央全會的說法。“六大”后至改革開放后的“十一大”，黨召開的全國代表大會和每屆的中央全會均沒有固定的時間，每屆代表大會要召開幾次全會更是沒有定制，而從“十一大”到“十七大”，黨的全國代表大會都是5年一屆，并且除“十三大”至“十四大”之間一共舉行了9次中央全會外，其余兩屆全國代表大會之間召開的中央全會均為7次。這已經成了一種慣例。二十世紀九十年代以后，中央全會召開機制日趨固定。每屆中央委員會一般舉行七次全會，每次全會的任務各有側重。“一中全會”選舉新一屆政治局委員、書記處書記和中央軍委；“二中全會”為全國人大、國務院、全國政協、最高檢察院與最高法院的換屆做組織準備。每屆中央委員會最后一次全會“七中全會”為下一次全國代表大會預熱。在上述頭尾三次會議以外，其余四次全會則各有不同主題，如研究經濟、三農、黨建和思想文化建設、行政體制改革、國民經濟和社會發展規劃綱要等。而國民經濟和社會發展規劃綱要往往會是每屆中央委員會屆中的主題。

眾所周知，自1953年以來，我國每個五年計劃都是政府指導和考核經濟增長的重要依據。“計劃”不僅具有一定的“法定”效力，而且還具有一定的“行政”效力。“五年計劃”模式，起源于前蘇聯，計劃色彩濃，行政色彩濃，具有完全剛性。“五年計劃”是中國國民經濟計劃的一部分，主要是對全國重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。中國除了1949年到1952年底為國民經濟恢復時期和1963年至1965年為國民經濟調整時期外，從1953年第一個五年計劃開始，已經編制了十個“五年計劃”和一個“五年規劃”，目前正在著手第十二個五年規劃的研究、編制工作。

此前的十個，都是“五年計劃”。隨著市場經濟的發展，由計劃向規劃轉變。第十一個是“五年計劃”，也就變為“五年規劃”。“十一五”一改延續了50多年的國民經濟和社會發展的“計劃”表述為“規劃”表述，反映了“計劃”色彩的減弱，反映了政府主導“計劃”向市場引導“規劃”的根本性轉變。只“一”字之差，其經濟學含義和政策含義迥然不同，顯示了執政黨駕馭市場經濟的堅強信心和偉大魄力；表明了計劃經濟體制在向市場經濟體制的真正轉型；表明了中國更加注重宏觀性、戰略性和長遠性，更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用，注重對經濟社會發展的宏觀把握和調控，注重公共政策的制定、建設服務型政府。這是我國由計劃經濟向市場經濟轉變過程中又一個歷史坐標。

改革開放前共制定了五個五年計劃：1953－1957年“一五計劃”主要是學習蘇聯的建設經驗，依靠蘇聯幫扶的156個大型建設項目計劃，重點是進行工業化建設，想盡快夯實工業基礎。1958—1962年“二五計劃”的編制受“一五計劃”的鼓舞，中國人自信心明顯增強，繼續實施了以重工業為中心的經濟建設，但缺點是急于求成，“大躍進”和人民公社化運動轟轟烈烈地走向前臺，五年超英、十年超美的口號響徹云霄。1966—1970年“三五計劃”的實施遭遇了“文化大革命”，但各主要指標都實現了。1971—1975年“四五計劃”在“文化大革命”的過程中繼續實施，多數指標沒有完成。1976—1980年“五五計劃”的編制由于還受到之前政治經濟發展思維的限制，基本建設投資指標過大，超越了國情，違反了經濟常識。后來，國家對此進行了重要的修改，這是改革開放以后實事求是精神的反映。

新時期以來，每五年一屆中共中央委員會都會召開一次全會專題研究國民經濟和社會發展規劃綱要：“六五計劃”是撥亂反正后的第一個五年計劃，于1975年、1977年兩次進行編制，自1980年開始，對“六五計劃”在推倒原方案后開始重新擬定，1982年12月，全國人大五屆五次會議正式批準“六五計劃”。1985年十二屆四中全會討論并原則通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議（草案）》。1990年十三屆七中全會審議并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》。1995年十四屆五中全會審議并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》。2000年十五屆五中全會審議并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》。2005年十六屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。從此，每屆中央委員會屆中專題研究制定國民經濟和社會發展五年規劃成為黨的定制。

二、新時期“五年規劃”全會的時代軌跡

十一屆三中全會以來，中國經濟進入了一個全新的大轉變時期。這種轉變過程可以概括為雙重模式的轉換：一是經濟體制模式的轉變，即從傳統的計劃經濟體制轉變為市場經濟體制；二是經濟發展模式的轉變，即由過去強調優先發展重工業、實行高積累和外延型發展模式轉變為經濟和社會協調、效益型和可持續發展模式。在經濟運行方面，中國經濟也實現了由供給約束型的短缺經濟形態轉向為需求約束型的買方市場形態。正是這種經濟體制、經濟增長方式和經濟運行常態的根本性轉變，導致五年計劃的制定和實施也發生了相應的巨大變化。

“六五”計劃的編制時間較長，1980年2月，國務院決定重新制定中長期計劃，1982年12月全國人大五屆五次會議才正式批準“六五”計劃。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃》(1980-1985年)是按照黨的十二大提出的到本世紀末經濟建設的戰略部署制定的，是繼“一五”計劃后的一個比較完備的五年計劃，是在調整中使國民經濟走上穩步發展的健康軌道的五年計劃。“六五”計劃的實施繼續貫徹執行“調整、改革、整頓、提高”的方針，進一步解決過去遺留下來的阻礙經濟發展的各種問題，取得財政經濟根本好轉的決定性勝利，并且為“七五”時期國民經濟和社會發展奠定更好的基礎，創造更好的條件。

1985年9月16日中共十二屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議（草案）》，這是我國經濟發展戰略和經濟體制進一步由舊模式向新模式轉換的關鍵時期制定的。全會指出，要繼續按照建設有中國特色的社會主義的總要求和對內搞活經濟、對外實行開放的基本方針，以奮發進取的精神和扎實穩妥的步驟，促使我國經濟走上充滿生機和活力、富有效率和效益的良性循環軌道。

1990年12月25日至30日中共十三屆七中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》，提出了今后十年我國國民經濟和社會發展的基本任務和方針政策。以1992年鄧小平同志重要談話和中共十四大為標志，“八五”時期中國改革開放和現代化建設進入新的階段。

1995年9月25日至28日中共十四屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，這是中國社會主義市場經濟條件下的第一個中長期計劃，是一個跨世紀的發展規劃。全會高度評價了改革開放以來特別是“八五”期間我國社會主義現代化建設取得的偉大歷史性成就。全會提出，今后15年是我國改革開放和社會主義現代化建設事業承前啟后、繼往開來的重要時期。“九五”時期國民經濟和社會發展的主要奮斗目標是全面完成現代化建設的第二步戰略部署。

2000年10月9日至11日中共十五屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》。全會高度評價了改革開放20多年特別是“九五”計劃以來，我國經濟建設和社會發展所取得的巨大成就，深入分析了世紀之交我國改革開放和現代化建設面臨的國際和國內形勢，認為從新世紀開始，我國將進入全面建設小康社會，加快推進現代化的新的發展階段。今后五到十年，是我國經濟和社會發展的重要時期，是進行經濟結構戰略性調整的重要時期，也是完善社會主義市場經濟體制和擴大對外開放的重要時期。全會按照十五大對新世紀我國現代化建設的總體展望和部署，提出了“十五”時期我國經濟社會發展的主要奮斗目標。

2005年10月8日至11日中共十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。全會高度評價“十五”時期我國經濟社會發展取得的巨大成就，深入分析了今后一個時期我國經濟社會發展面臨的國際國內形勢，強調在全面建設小康社會的進程中，“十一五”時期具有承前啟后的重要歷史地位。我們必須緊緊抓住機遇，應對各種挑戰，認真解決前進道路上面臨的突出矛盾和問題，立足科學發展，著力自主創新，完善體制機制，促進社會和諧，開創中國特色社會主義事業的新局面，為后十年順利發展打下堅實基礎。全會提出了“十一五”時期經濟社會發展的主要目標，要求必須保持經濟平穩較快發展，必須加快轉變經濟增長方式，必須提高自主創新能力，必須促進城鄉區域協調發展，必須加強和諧社會建設，必須不斷深化改革開放。

今年下半年黨的十七屆五中全會可望正式出臺國民經濟和社會發展第十二個五年規劃，其主題應該還是立足于宏觀政策的把握和調控上，經濟發展方式的調整，城鄉發展的統籌，投資、出口和消費比例關系的調整，縮小收入差距，社會風險防范等問題，這一規劃將為我國全面推動經濟社會發展轉型奠定體制基礎，這也必將深刻地指引著未來國家經濟社會發展的大方向。

三、“五年規劃”的重大作用與現實期待

計劃經濟時代，“五年計劃”發揮了集中全國力量辦工業的作用。在極端困難的條件下，初步建立了國民經濟的工業體系，為新中國經濟振興發揮了巨大的作用。改革開放之后，“五年計劃”在建立和完善社會主義市場經濟體系中發揮著不可替代的作用。在今天建設和完善社會主義市場經濟的總目標下，進一步研究探索國家宏觀調控的方式和力度，仍然是個十分重要的問題。

分析新時期的“五年計劃”，可以看出一些特點：五年計劃基礎轉向社會主義市場經濟的基本框架上，計劃管理的基礎已經發生了根本性的變化；計劃管理逐漸由指定性計劃為主轉變為指導性計劃為主，計劃管理逐漸由脫離實際的指令性計劃指標為主轉變為接近實際的指導性計劃指標為主；計劃的制定日益規范化、科學化和民主化等。

而新時期六個“五年計劃”的實施，效果明顯，有力推動了國民經濟和社會的健康、快速、持續的發展。五個計劃是以多種經濟成分并存發展和市場經濟為目標模式，其計劃指標普遍不高，而實際執行結果一般都超過。新時期的后六個計劃都經人大討論通過頒布，人民參與程度更高，政府的經濟職能和權限逐漸收縮，讓位于市場，政府由“全能型”向“效能型”轉變，表現出政府調控和管理經濟的辦法逐漸走上正軌，水平越來越高，成本也越來越小，促進和保證了國民經濟的持續高速增長。

雖然五年規劃取得了巨大成績，但當前我們還有一些不可回避的現實問題，如后金融危機下我們所面臨的經濟結構的轉型，國家經濟安全，國有企業的效率，“三農”問題，覆蓋弱勢群體的社會安全網，市場經濟和全球化條件下的社區組織和民間組織的管理，水污染、大氣污染、土壤侵蝕以及水資源短缺等制約我國經濟發展的問題，將是未來國家規劃需要考慮的重點。

作為統領未來5年中國經濟和社會發展的“十二五”規劃，應明確以“社會改革”為重點，以“富民”為目標和任務，從經濟社會發展的主要矛盾和問題入手，在市場配置資源機制、國民收入分配格局、城鄉二元體制和公共服務體制創新等方面，提出改革方案。其主要基于以下幾點考慮：首先，“十二五”規劃是新中國60年后的一次再出發。中國剛剛隆重慶祝了60歲生日，進入下一個甲子，應該有一個新的發展思路。其次，“十二五”規劃是在國際金融危機后中國實行的第一個五年規劃，而此次金融危機無論對世界還是對中國，都提出了一些新的命題。第三，經過30年的改革發展，目前中國人均GDP首次達到3200美元，按照國際標準，當人均GDP達到3000美元以上、開始進入工業化中后期，這一時期的發展思路肯定與過去不同。從近幾年的情況看，中國社會的很多問題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關系。如結構調整和經濟轉型的問題、消費和內需不足的問題，乃至一些群體性事件，都有著貧富分化的影子，貧富分化甚至直接影響到中國社會的穩定。所以，“十二五”規劃政策的著力點應該轉到把提高居民收入、縮小貧富差距、富裕人民群眾作為全新思路和戰略，圍繞著如何“富民”問題，制定行動路線圖。而經過30年的發展，中國今天的經濟實力也已經為解決“富民”問題提供了物質基礎。

新中國成立60年來，從篳路藍縷中尋求興邦之道，到如今堅定不移地堅持改革開放；從探索前行的“計劃”，到新變化、新趨勢、新要求下的科學“規劃”；11個“五年”，見證了奮起，見證了激情，見證了危機，見證了轉折，見證了億萬人民的奮斗歷程，見證了共和國和平崛起的步伐，我們有理由期待著第十二個“五年”。

[1]劉國光.中國十個五年計劃研究報告[M］.北京：人民出版社，2006.

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[3]李紹華.改革開放后中共歷次黨建全會的初步比較[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2009，（4）.

[4]新華網.中國共產黨[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-11/24/content_2255749.htm.