當前我國信訪制度的困境與對策探析

馬小芳

（安徽師范大學 政法學院 安徽 蕪湖 241000）

信訪制度是一個傳統的中國特色制度，但僅從其性質和功能層面來對比考究的話，國外也有與之相類似的制度。如俄羅斯的投函政治制度、南非的公共監察專員制度等。在我國的信訪制度學術研究中，對信訪有著廣義和狹義之分，廣義上的信訪活動指“古今中外的社會成員或社會組織之間，通過寫信、走訪、詢問等形式進行的社會活動。”狹義上的信訪活動是指“公民采用書信、電話、走訪等形式，就該部門及其工作人員侵犯自己合法權利以及其他違法違紀行為，向各級行政機關、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。”依2005年實施的《信訪條例》，本文主要從狹義的方面來探討信訪的現存問題及解決途徑。

一、當前我國信訪制度的困境

信訪最初設立的目的是以政治溝通、糾紛調節、權利救濟為基準。但進入21世紀后，隨著社會轉型加速，結構調整和利益格局的變化，社會矛盾不斷激發，導致群眾信訪量驟增，造成了“信訪洪峰”，且暴露了信訪制度的弊端及種種困境，甚至產生了信訪制度存廢之爭。

（一）信訪量激增，超級、集體、非正常和重復信訪危害社會和諧

我國的信訪量從95年的《信訪條例》頒布以來一直呈上升趨勢，據全國人大常委會辦公廳信訪局局長翟炳愷介紹，僅全國人大信訪局每年受理的信訪案件就達到10萬件。最高人民法院2002年的法院工作報告表明：2001年，最高人民法院審結的案件有3047件，而處理的來信來訪案件卻多達152557件（人）次。信訪量的居高不下，上訪人員的大量聚集，嚴重影響了社會和諧與穩定。隨著信訪的矛盾越來越激烈，信訪活動明顯趨向組織化。為了能給政府足夠的壓力求得問題及時、有效地得到解決，在上訪人數越多，領導越重視就越容易解決問題的意識驅使下，跨地區的信訪人都熱衷于聯合起來，進行集體信訪，這就給一些不法分子為實現分裂國家、破壞穩定、擾亂社會秩序、獲得非法利益等行為提供了可乘之機。

（二）信訪機構設置混亂龐雜，缺少系統性，效率低

信訪制度發展至今，雖然一直得到黨和政府的重視，但卻缺少規范化的規定。如信訪條例在執行主體方面僅規定“各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門”，導致我國信訪機構的設立出現數量龐雜、名目繁多、隸屬關系不統一等情形。從中央至地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪工作機構。有的稱為信訪局、信訪辦、信訪工作局、信訪室等，有的地區甚至社區委員會掛上一個社區信訪接待室的牌子，也算是信訪機構大家族的一員，致使信訪機構多而不統一，各級信訪機構又沒有嚴格意義上的隸屬關系及缺少權威性的統一歸口管理及領導機構，導致上級信訪機構與下級信訪機構之間以及同級不同部門信訪機構之間的協調能力很差，工作效率低下。

（三）涉法涉訴信訪趨多，危害司法權威與司法獨立

信訪制度是具有中國特色的人權救濟機制，運作的協調合理就能發揮加強黨和政府與人民群眾的密切聯系、化解社會矛盾、維持社會穩定的作用，否則反之。21世紀以來，涉法涉訴信訪所占比重越來越高。理論上講，信訪制度應該是公民進行政治參與和國家獲取社會信息的民主實現及政府管理方式，或者說，信訪制度應該只是附屬性和派生性的糾紛解決機制，因為作為法治國家存在著司法、仲裁、行政復議等專門糾紛解決機制。但是，我國許多民眾對信訪制度產生了錯位認識，尤其是在弱勢群體的心中，認為信訪機構是具有法院性質的糾紛解決裁判機構，導致信訪量持續攀高。由于信訪制度的錯位問題，過多的涉法涉訴信訪易形成行政權對司法權的干預，從而導致對司法獨立和司法權威的侵犯和挑戰。

（四）信訪受理機制不合理，導致“截訪”情形嚴重

信訪制度作為國家管理社會的一種方式，一方面鼓勵群眾進行信訪，另一方面又強調“穩定壓倒一切”，強化基層信訪工作責任制，要求切實將矛盾解決在基層，減少上訪數量。在這種矛盾的理念下信訪制度處于進退兩難的境地。甚至出現了有些地方按信訪量給政府排名，并將其納入政績考核體系。在這種政策的利益驅使下，一些地方政府和領導干部采取消極的暴力行為隱蓋社會矛盾的措施，即“截訪”。這樣不僅侵犯了信訪人的權益，更加劇了社會的矛盾，影響社會的穩定。如典型信訪案件“河南人畢素娥案”。畢素娥是2000年12月25日“洛陽大火”死難者的母親，因對事故賠償不滿，且在嘗試上訴途徑不果的情況下，選擇了上訪之路，并九次進京上訪。后被洛陽市政府、公安局及相關單位的工作人員強行帶回洛陽。之后畢被強迫寫下不再告狀的保證書。2001年11月29日畢素娥被以“擾亂社會治安”的罪名關進河南省女子教養所。從這個小個案中我們就可以發現信訪現存的困境所帶來的問題，值得我們深思和探討。

二、探索新的路徑解決信訪困境

（一）信訪制度的存廢之爭

信訪帶來的各種問題，不僅加劇了社會矛盾，更阻礙了法治建設的進程，因此在學界的研究中就存在了廢除信訪的呼聲。持這種觀點的主要理由有：一是信訪基本不解決問題，信訪就象摸彩票，中獎的概率太低，不僅增加絕大部分人的絕望感，客觀上還成為了國家政治認同性流失的重要渠道，不如干脆取消；二是信訪制度帶有濃厚的人治色彩，在我國積極推進依法治國的背景下，把信訪作為糾紛解決機制的主渠道，會消解國家司法機關的權威，從體制上動搖了現代國家治理的基礎。雖然說這種觀點是根據現實的情形提出的，也不無道理，但是我個人認為現在提出廢除信訪制度不符合國情也不利于社會穩定發展。理由為：一是因為信訪是我們黨和政府在長期的革命和建設時期形成的一大政治優勢或政治傳統，廢棄信訪，將斬斷這條重要的信息通道；二是因為信訪并不與與我國建設法治國家的目標背道而馳，其理念是與法治理念相向的，完善信訪并更好地與之相協調，共建社會，利大于弊；三是取消信訪在我國當前司法腐敗猖獗、人們對司法普遍缺乏信任的情況下又很不現實，它等于堵死了群眾發泄不滿的“排氣口”，群眾的怨憤無處表達將帶來更大的社會危機。基于上述理由我認為現在完善信訪建設是當務之急。

（二）完善我國信訪制度建設的對策

1.培養民眾的法制觀念，糾正對信訪的錯位認識。從信訪的總體形勢看，民眾對信訪的功能和機制的認識不夠，不僅僅是因為對信訪的了解少，更多的是因為對法律的了解不足，對法律沒有形成依賴性，從而把信訪當做司法性質的機構來解決矛盾。俗話說“思想決定著行為”，要解決信訪困境就必須培養民眾的法律認識，端正民眾的思想觀念。實際上，法治建設也一樣離不開民眾的法律意識提高，這基于制度的建立和完善，需要有觀念的引導和支撐，否則，所建立的就沒有人民心理認同的基礎。沒有觀念的制度就如沒有生命的枯枝，制度是觀念的物化和具體實踐。法制不只是一種制度化模式，也是一種理性精神，一種文化意識，觀念同樣也構成了法制的一部分。

2.加強信訪制度的規范化建設和信訪監督。隨著社會經濟的發展、法制建設的完備，信訪制度也應將與司法制度實現完善配合，共同構建公民權力的保障體系。這就需要有一個完整的信訪制度規定與之配套。不僅要解決當前機制混亂、機構繁雜的情形，更要能與司法體制契合，而不影響司法獨立和司法權威。因此，在信訪制度改革中，首先要確立信訪活動主體的信訪人和信訪機構雙方是一種政治上的平等的交往關系。出臺信訪法、確立司法權威，涉法訴訟類信訪案件全部納入司法軌道等具體措施方案就需納入考慮。現行《信訪條例》存在許多不足，可以通過出臺信訪法彌補，如明確界定“有權處理機關”與信訪部門之間的職權關系、規范信訪文書格式、嚴格信訪程序控制等；除此之外還應加強信訪的監督力度，不光在規范中明確職責問就制度，還要讓公民參與到信訪工作機制中，發揮公民平等參與信訪活動、引導信訪人員成為構建和諧社會的參與力量，社會治理理論支持的是有序參與，對于民眾的參與要積極引導、在溝通協商中予以規范。

3.完善權利救濟協調機制，充分發揮信訪作用。從我國信訪當前的情況看來，信訪與復議、信訪與訴訟之間缺乏協調的機制，從而導致救濟體系很難發揮高效的系統功能。要解決信訪制度中涉及權利救濟方面的問題，充分發揮信訪這一重要功能，不僅要重構和創新信訪制度本身，而且要完善信訪與復議、訴訟、賠償等救濟制度的協調機制，使整個社會救濟機制的各個環節協調與銜接起來。首先，要修改和完善相關的法律規定，如行政復議和行政訴訟法，調整其受案范圍，將一些抽象行政行為納入審查范圍，讓不合理的抽象行政行為得到及時的糾正，使涉及政策糾紛的信訪問題得到事先的預防；其次，要通過降低復議、訴訟的門檻及成本，提高復議、訴訟的受理效率及公正程度來充分發揮復議訴訟的作用，使得民眾愿意積極采取司法途徑來解決糾紛，而不是盲目地信訪，從而有效疏導涉法類信訪；再次，通過復議與訴訟之間的有效銜接關系作為借鑒，建立信訪與復議、信訪與訴訟、信訪與監察的銜接機制，充分發揮各機制的作用，達到各司其職又相互配合，確保問題得到有效且專業的解決；

4.推動法治建設，緩解和預防信訪矛盾。社會的發展所帶來的信訪現象，可以說是法制建設不完善的體現之一。對于正在蓬勃發展的我國來說，推進社會主義法治建設，不僅是國家發展的內在要求，是國家長治久安的根本保證，也是構建社會主義和諧社會的重要任務，同是緩解和預防信訪矛盾的方式。首先要確保良性立法。立法首先應該考慮的是人民的利益，只有在更大范圍內代表保障人民的利益，才能使法律真正的作為公正的象征，才能更好地約束權利的行使，也才能更好地預防和化解社會矛盾，促進社會和諧公正。其次要保證依法行政，有效規范行政權力的運用，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。行政權是國家權力中最為重要與活躍的部分，依法合理地運行行政權力才能保障政府和社會穩定有序的發展。再次要保證司法公正，保障司法權威。司法是我國法治建設進程中重要的一部分，司法公正是法律公正的全權代表和集中體現，是司法公信力的直接體現，是維護社會正義的最后屏障。為了保證司法公正，可以采取提高司法人員素質，打擊司法腐敗，使司法公正避免不正當的干擾；提高監督水平和方式，強化司法監督，以快捷有效的審判、公正有信的裁判來解決訴訟問題，保障人民群眾的合法權益，使人們相信依賴司法，從而有效緩解或消除我國獨具特色的訴訟類信訪。

[1]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學出版社，1996.

[2]湯嘯天.信訪制度的改革與社會穩定[J].載探索與爭鳴，2005，（4）.