新農村建設中農民財產權利與利益保護問題探析

楊望遠 劉偉紅

（山東社會科學院山東濟南250002；山東師范大學山東濟南250002）

新農村建設中農民財產權利與利益保護問題探析

楊望遠 劉偉紅

（山東社會科學院山東濟南250002；山東師范大學山東濟南250002）

三農問題是現今理論界的重要課題，我們需要在依法治國的背景之下，運用法學研究方法從權利義務的平衡入手，解析新農村建設中農民財產權益和利益保護的問題，在這其中特別強調從憲政的維度對農民基本權利的保障缺失的分析。

新農村建設農民財產權利保護

建設社會主義新農村的根本目的就是從根本上改變農村的生存環境，提升農民的生活品質，實現城鄉的和諧發展。這一目標背后隱含著的則是人人平等的享有各種權利的基本政治主張，而財產權利的安全則是公民平等的享有各類權利的基礎與保障。

一、學界對農民財產權利和利益保護的理論探討

西方對于權利問題的探討起源于古希臘斯多葛派有關自然法的理論，這一理論經西塞羅傳至羅馬法學家，并經過格勞秀斯的發展而逐步確立為歐洲政治法律運行的根本性原則。自然法的基本原則規定了一種法律上的權利概念，它是人們人格獨立、自由平等的基礎。而自然法與契約論是緊密聯系在一起的，近代以來霍布斯、洛克、盧梭、伏爾泰等人對權利問題的探討也基本上是建立在自然法確立的基本原則以及契約論的基礎之上的。但是這些探討大多是政治哲學、法哲學范疇的討論，對權利概念的清晰描述并未獲得一致認可。所以現代以來亞馬蒂亞·森等人提出，與其永無止境的討論什么是權利還不如將主要精力放于對權利內容問題的研究，這就使得財產權利這一權利的重要內容得到熱烈的討論。

對財產權利的界定，學術界因研究重點的不同而有所差異，如阿道夫·貝利對財產權利的界定是：財產權利就是人（包括自然人和法人）和有形的或無形的財物之間的關系；德姆塞茨則認為產權是界定人們如何收益以及如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動；著名財產權利專家勞倫斯·貝克對財產權利的界定是它們是包含于所有權中的那些權利，而法學家霍諾關于對某物之“充分所有權”的內容解釋如下：財產權利包括占有的權、使用的權、管理的權、對收入的權利、對資本的權利、安全的權利、可遺贈的權利、沒有期限、對有害使用的禁止、執行法院判決的義務、剩余財產處理，總之財產權利就是存在于所有權中的每一項權利和全部權利。

在權利的價值與維護問題上，德姆塞茨指出權利的價值決定了所交換的物品的價值，即權利的價值越大，所能交換的物品的價值越大，而亞馬蒂亞·森則指出權利值的大小取決于兩個參數，即個人的資源稟賦（所有權組成）和交換權利映射（為個人的每一資源稟賦組合規定他可以支配的商品組合集合的函數），而資源稟賦組合的下降或者交換權利映射的變化都可能引起權利的失敗，這實際上是在指出權利的維護受限于個人資源與社會環境兩個因素。新制度主義產權學派科斯、阿爾欽等人指出要良好地保護權利者的利益，必須處理好內部性與外部性問題，也就是說只有使產權明晰，才能保護好權利人的利益。而我國學者趙文洪則指出，要維護好個人財產權利，使個人財產權利的價值獲得必要保障，必須給予權利人充分的經濟自由。

在基本權利的享有、財產權利的內容、權利與利益的維護上，農民與城市居民是平等的。但是在權利保有的基本環境和權利維護的能力上農民與城市居民卻又非常不同。近年來我國學者對于新農村發展過程中農民的財產權利問題進行了一系列的探討，問題主要集中于以下幾個方面：

1.對農民土地財產權利問題的探討。土地問題是當前學術界農民財產權利探討的重點和核心。王春平等人對農民土地財產權利的探討是直接針對行政權力的侵權行為展開的，文章分析了行政侵權的原因并提出了相應的制約辦法；李長健等人則從博弈論的角度入手探討了農地流轉過程中農民權益受損的現實問題，并提出了強化自治能力、借助中間組織、提升農民技能等維護農民利益的主張；而胡美靈則從農地制度的變遷入手，深入分析了《物權法》、《土地管理法》等對農民土地財權的維護及存在的問題。

2.對農民房產權利問題的探討。這些探討一方面是對宅基地換房損害農民利益的問題的探討，如鄭豐田的分析；另一方面則是小產權房建設中農民私利侵害國家利益的分析，如住房與城鄉建設部政策研究中心課題組的相關研究。

3.對農民利益表達機制的研究。這些研究一方面梳理了農民利益表達機制的現狀及存在的問題，同時也提出了加強自治能力建設、推動基層組織建設等解決辦法，如袁金輝、宋崇豪等人的研究。

二、農民財產權利和利益保護中的突出問題及其制度分析

（一）農民財產權利和利益保護中的突出問題

從國家開展新農村建設以來，農民權益保護問題在主體權利意識、權利保護的立法和司法實踐、權利實現的法制環境等多個方面都有明顯的提升和改善，但不可否認的是農民作為一個龐大而特殊的群體，在其財產權利和利益保護方面存在著很多突出的問題，簡單總結梳理，大致集中在以下幾個方面：

1.農民的政治權利缺乏。由于受到社會地位、經濟條件、文化素質等方面的限制，農民這一最大的社會群體缺乏相應的政治參與權，與城鎮居民相比，農民缺乏充分的參政、議政機會與場合。一個突出的表現就是：在我國各級各類權力機構中，農民代表相對較少，與他們在總人口和黨員中所占的比重不協調。

2.現行的稅費制度設計對農民來講是權利義務的嚴重失衡。從稅收的角度來講，現在無論是按起征點還是按稅率計算，農民稅負都較高；從費的角度來講，農村基層組織向農民亂收費、亂攤派的情況更是層出不窮。2006年，全國范圍取消農業稅，農民經濟負擔有所減輕，但其權利義務嚴重失衡的局面仍然沒有得到全面改觀。

3.公共產品的嚴重匱乏，農民缺乏必要的福利待遇和社會保障。在農村的社會發展中，公共產品的長期缺位，導致了現今農民在醫療衛生、社會保障等各個方面的權利得不到落實，公共產品的投入差距是城鄉差距的重大政策原因。農民及農民工子女教育、培訓權利，農民依法享有的醫療衛生權利，農民社會救助和貧困救濟的權利，農民享受公共設施權利等，都因為沒有公共產品供給的制度支撐而無法和城市居民平等地享受到相關權利。

4.農民土地承包權益沒有得到應有保障。自農村改革以來，我國確立了家庭承包、統分結合的雙層經營體制，土地承包權30年不變已經載入《憲法》和《農村土地承包法》。這些年農村的土地承包關系基本穩定，但是也存在許多損害農民土地承包經營權的問題，如隨意調整農民承包地、強迫農民進行土地流轉、違法征占農民的承包地、失地和失業農民問題嚴重等。

5、農民經濟狀況與城市居民差別日漸增加。工農城鄉收入差距除80年代初期由于農村受到改革的實惠而有所縮小外，其余年份都居高不下。特別是進入90年代以來，差距呈進一步擴大趨勢，如果考慮到城鄉居民收入統計中的誤差以及社會負擔的差距，則雙方的可支配收入、實際生活水平的差距還要更大。

（二）農民財產權利和利益保護中存在問題的制度分析

從法律層面上來講，農民權益保護問題是農民這一社會群體長期以來權利義務的嚴重失衡，而這是由于我國長期以來奉行的城鄉二元分治制度和工農業不均衡發展造成的，我國立法、執法、司法環節的各種不利因素促成了這一局面的出現。

1.從立法層面來講，對農民財產權利和利益保護的法律規定在立法層面就存在先天不足的問題。從《憲法》到普通法，從經濟權利到政治權利，農民的法定權利在立法階段沒有達到平等的國民待遇標準。立法是制度的源頭，他的先天不公造成了我國以戶籍制度來劃分的城鄉二元社會，而城鄉分治的局面是現今農民權益保護遭遇困難的一個關鍵因素所在，這在選舉、財稅、財產、生命、賠償方面表現得尤其突出，在往返于城鄉之間的農民工身上的身份沖突體現得最為明顯。

2.在法的施行之中，現有法律已具體規定的農民權利未能落在實處，利益保護問題進一步突出，特別如教育、醫療衛生、勞動、社會保障方面。國家未能在廣大農村普遍建立相關制度體系，使農民權利落實和利益保護缺乏相關的制度和經濟基礎。

3.從司法實踐中的具體情況來看，作為弱勢群體，在現有的社會各階層之中，農民的各項權利更容易受到侵害。由于農民本身的文化知識偏低、維權意識不高、缺乏代言人的現狀使農民成為權利極易受到侵害的最大的“弱勢群體”，近年來侵犯農民人身、財產權利的惡性行為層出不窮便是驗證。執法層面對農民權利的侵害導致了嚴重的制度性后果，成為農民權益保護的最大障礙。

三、新農村建設中農民財產權利和利益保護的對策建議

要真正解決中國農民財產權利與利益保護問題，就要從權利分析角度人手,真正賦予農民平等的經濟權利、政治權利和社會權利。

（一）在立法和實踐中盡快實現農民平等的選舉權和被選舉權

在各級人民代表大會和政協中增加農民代表的名額，代表農民利益參政議政，真正行使當家作主的權利。選舉權和被選舉權是《憲法》規定的基本權利中最重要的權利之一。在我國的選舉制度中，公民在選舉和被選舉制度中的應然權利上是平等的，但是在憲政立法中我國農民平等的選舉權利的實現經歷了一個漫長的過程。我國1953年《選舉法》明確規定城鄉人大代表可以代表不同的選民人數，在選舉全國人大代表時，農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表人口數的八倍，在選舉省、縣人大代表時，分別是五倍和四倍。1979年全國人大在1959年《選舉法》的基礎之上制定了新的《選舉法》，但是上述比例卻沒有發生變化。1982年全國人大對1979年選舉法做出若干修訂，規定全國人民代表大會按照農村每一代表所代表的人口數八倍于城市代表人口數分配，省、自治區人民代表大會的代表統一比例為五倍，自治州、縣、自治縣的統一比例為四倍。1986年全國人大常委會再次修正《選舉法》，但城鄉代表名額的分配比例沒有發生變化。1995年《選舉法》將原來規定的省級人民代表大會和全國人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數比例統一修改為四比一，以進一步實現城鄉選舉權的平等。在剛剛過去的2010年3月14日的《選舉法》的修改中，才加入了“每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則”的規定。

應該看到，從1953年我國第一部《選舉法》開始，到進入二十一世紀的2010年長達近60年的時間里，農民選舉權的平等性基本形成了一個漸進的續譜。同時也應該看到，在我國的選舉實踐中，農民平等選舉權利的徹底落實還有較長的路要走。

（二）在《憲法》中恢復居民有遷徙居住的自由

現行的二元戶籍制度和一些城市不斷變本加厲的就業歧視政策，使廣大農民陷入結構性、制度性的機會不公狀態，阻礙了他們向上流動，縮小了他們的發展空間，這一現狀必須予以改變。在統一主權的國家之內予以公民遷徙的自由是破解這種不公平狀態的有效法律手段。1998年10月5日我國政府在聯合國總部簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，其中第12條規定了遷徙自由的范圍：第一，合法處在一國領土內的每一個人在該領土內享受遷徙自由和選擇住所的自由；第二，人人有自由離開任何國家，包括其本國在內；第三，上述權利除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必需且與本公約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何其他限制；第四，任何人進入其本國的權利，不得任意加以剝奪。

限制我國公民，特別是農民的遷徙自由的法律依據是1958年1月9日生效的《戶口登記條例》，該條例確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業、升學、工作調動等可以遷徙外，沒有選擇居住地的權利。中間歷經五十多年，我國經濟發生了天翻地覆的變化，而依該條例建立起來的戶籍制度也隨之發生了一系列的變化，形成了今天以城鄉戶籍區別對待的二元結構體系，戶籍從城鄉身份的差別迅速蔓延到以戶籍為基礎的社會福利等全方位的差別待遇。它在侵害公民遷徙自由的同時，也妨礙了公民的擇業自由和經營自由。恢復遷徙自由首先應在制度上打破依附在城鄉戶口制度之上的差別待遇，統一城鄉戶口，廢除農村人口與城市人口兩種不同的戶籍制度，為農民享有平等的公民待遇奠定基礎。

隨著社會主義市場經濟的發展，對社會資源特別是人力資源的流動性要求越來越高，將“公民遷徙自由權”作為公民基本權利納入《憲法》的要求越來越迫切。在現行的經濟環境下，應盡快切斷附著在戶口城鄉差別之上的差別待遇，將戶口行政審批制度改為遷徙登記制度，從根本上改變人口遷移方式，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局。

（三）縮小城鄉教育差別，實現農民受教育權利平等

受教育權是一項基本人權，受教育權是中國公民所享有的并由國家保障實現的接受教育的權利，是憲法賦予的一項基本權利，也是公民享受其他文化教育的前提和基礎，具體包括公民享有從國家接受文化教育的機會和獲得受教育的物質幫助的權利。受教育權包括兩個基本要素：一是公民均有到學校接受教育的權利，這同時也是公民的基本義務；二是國家提供教育設施，培養教師，為公民受教育創造必要機會和物質條件。這說明如果缺乏教育的物質保障或法律保障，公民的受教育權也可能是一紙空文。在農民平等教育權利方面，城鄉教育的差別和受教育權與戶籍制度的掛鉤，產生了屢屢見諸報端的“留守兒童”和“民工二代”等社會問題。

由于我國對城鄉教育的差別投入政策，導致一般城鄉在教育機會和教育條件上存在相當大的差異。現有教育體制中，農民承擔了相當一部分本來應該由中央政府承擔的教育投資，還有一部分被以“希望工程”的慈善募捐方式分擔，投入的不足嚴重影響到了農村教育的發展。“知識改變命運”，教育之所以列為公民的基本權利，一個重要原因就在于公民可以通過后天教育獲得知識和技能，提升自己，在更大程度上獲得公平競爭參與社會發展的機會，而受教育權利的不平等在一定程度上擴大了農民在其他方面平等發展、維護權利的差距，具有不平等的源頭屬性。

（四）保障農民以土地權益為核心的財產權利

土地是廣大農民最主要的財產，最基本的社會保障，也是農民區別于其他社會階層的突出特點。賦予農民長期而有保障的土地使用權，把政策規定、合同約定的農民的土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地財產權利，是保護農民權益的首要之舉。值得注意的是，在我國城市化迅速發展的背景之下，新農村建設中出現了很多圍繞農民土地權益為核心的財產權利的新問題和新情況。這就要求我們積極改革征地制度，探索建立與市場經濟相適應的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制；調整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農業農村發展的土地收益分配體系；完善失地農民社會保障體系，建立促進城鎮化可持續發展和農民有序轉移就業的社會安全保障機制。

（五）確保農民享有平等的社會經濟權利

其中具體包括平等的勞動權、平等享受的社會醫療衛生養老等社會保障的權利以及平等的負擔國家稅負的權利。這就要求我們在國家層面加大中央財政對農民教育、醫療、衛生等公共產品的投入力度。在我國現行體制下，中央政府在發展農村公共產品方面承擔的責任太少，實際上鄉鎮政府和農民群眾承擔了主要責任。同時，各級政府應當按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系。探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。落實軍烈屬優撫政策。積極擴大對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點和西部地區計劃生育“少生快富”扶貧工程實施范圍。有條件的地方，盡快建立農村最低生活保障制度。在稅收層面，積極推進農村稅費改革，統一城鄉稅制，盡快在全國范圍內取消農業特產稅，中央和地方財政要合理分權，建立規范的轉移支付制度。

四、結語

新農村建設中的農民財產權益和利益保護問題是當今理論界的重大課題，“三農”問題的成因和破解關鍵在于現今法律體系下農民權利義務的極度失衡，造成這種局面的具體原因既有先天的權利不足，也有后天的保護不力。制定完善法律以保障農民的權利固然重要，但如何讓法定的農民權利落到實處，卻是一個更為重要也是更為困難的問題，通過立法、行政、司法的多元互動，特別是國家經濟政策戰略方向的調整和農民在政治、經濟等各領域的全面參與是解決問題的重點所在。

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責任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.05.18

1009-6922（2010）05-57-04

2010-10-11

楊望遠（1979-），男，山東兗州人，山東社會科學院助理研究員，上海大學社會學在讀博士。主要研究方向：行政法、知識產權法；劉偉紅（1977-），女，山東青州人，山東師范大學政法學院講師，博士。主要研究方向：城市管理、社區管理。