中國憲政理論是研究中國檢察理論的重要基石

文◎田 凱

中國憲政理論是研究中國檢察理論的重要基石

文◎田 凱*

一個時期以來，國內法學界一些學者撰文認為，中國檢察官存在公訴人和法律監督者角色沖突，應當把去掉公訴人的監督身份。［1］還有部分學者撰文圍繞中國檢察權到底是行政權、司法權還是法律監督權進行討論，莫衷一是。筆者認為，這些觀點以訴訟法學為切入點，觀察對象局限于刑事公訴，并且套用西方國家現有刑事訴訟制度和西方三權分立憲政制度，最后得出中國檢察制度定位不合理、中國檢察權權屬性質不清的結論。這個結論顯然是錯誤的，解決問題的關鍵在于從憲法學的角度研究中國檢察制度，把中國憲政理論作為中國檢察制度的理論基石。

一、不同的權力制約模式產生不同的憲政理論

自人類開始設想制約權力以來，一直存在著種種不同的權力制約思路，社會權力對公共權力制約、公共權力與公共權力之間的制約、公共權力自我制約等路徑相繼提出。公民自治、政府自我規制、輿論媒體和選舉制度完善等社會權利對公共權力約束顯然是低成本而且高效益的選擇。但是，社會權利的張揚并非朝夕之間的巨變性生成，它更多源于社會自我孕育和內生變量的自然積淀。于是人們把目光更多地投向公共權力對公共權力的約束和控制的路徑上。在此路徑下，分權與制衡始終是西方世界乃至全世界推崇的一種限制權力異化的方案，但是，如若承認權力制約的模式形態各異，拋開三權分立制約模式的大一統局面，控制權力的思潮和實踐中，始終存在著在人民主權之下，單獨設置法律監督力量來控制權力的另外一種探索。盡管西方國家大多采用三權分立憲政理論和政權組織形式，但并不意味著世界上只有一種憲政理論，也并不意味著三權分立就是最合理的制度，中國有著適合自己國情的憲政制度，這個問題在憲法學界已經達成共識。

即使承認法律監督權是一種現實而又合理的權力監督模式，但對法律監督內涵的理解和把握，也始終存在著本質性的差異。正確理解法律監督，關鍵在于選擇憲政視角觀察還是僅僅從刑事訴訟視角出發。如若從權力和憲政層面剖析法律監督，則能夠看到法律監督為制約權力而生，是公共權力制約公共權力模式的一種實現形式。事實上，法律監督并不以哪個機關或官員為對象，而是以權力或權力的運用為對象，這才是理解法律監督含義的關鍵所在。為制約權力而生的法律監督是法律的守護神，其主要的精力在于維護行政權在規范和制度中運行。而中國檢察機關在制度設計上則更加突出了其法律監督功能，其法律地位更加獨立，可以說是全面而又專門監督的具體實現。這里所說的“全面”，是指無論權力性質，對行政權、審判權等都要開展監督，也指權力運行過程的全面監督。“專門”是指由專門的機關開展法律監督，而不是監督范圍的限制。［2］

二、中國憲政理論研究人民代表大會制度下民主、法治、人權保護和權力制約

憲政一般是指以憲法和法律限制公權、保護私權的制度安排，他以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以人權保障為目的的政治過程或政治形態。憲政體制一般是指以憲法和法律來規范權力控制、權力分立、司法獨立、保障人權的制度架構。它體現在立法、行政、司法與公民的制度安排及相互關系中，以及政黨制度安排及黨政關系中。中國進行憲政建設，首選目標是加強人民代表大會制度建設。如何按照憲政體制的要求來加強和完善人民代表大會的制度建設是當前的研究熱點。具體則包括：培養憲法至上的觀念和憲政意識、完善選舉制度、以及保障公民權利、建設有限政府和實行司法審查等等。從邏輯上講，憲法是憲政的前提，憲政以憲法為起點。沒有憲法也就談不上憲政，憲法也可以看做是憲政的規范表現，憲政也就是憲法實施的一種結果。憲法作為規定國家制度、社會制度、國家機關組織和權力的運作以及公民基本權利和義務等一系列涉及國家根本性、全局性問題的法律，它對檢察權的規定具有十分重要的意義。［3］

在中國憲政制度下，法律是國家意志的制度化，法律監督是為了監督法律的制定和實施，其最終目的在于通過控制權力的異化而實現國家的意志，法律監督就是為了控制行政權和審判權而生，法律監督是國家權力需要監督的自然產物，是國家權力分配的一種必然結果，是人們基于人類社會對權力本質強制性的認識，體現著社會制度自然變遷而走向成熟。除了“文化大革命”期間檢察制度被破壞外，新中國成立以來檢察機關建立和發展的歷程證明，我國檢察制度是最具中國特色的制度之一，它在我國社會生活中具有十分重要的憲政地位；檢察權是一種獨立且重要的國家基本權力，檢察機關在我國國家政權體制中具有獨立的憲法地位；檢察機關在我國權力結構體系之中一直處于人民代表大會即權力機關、立法機關之下，是由立法機關派生的一種二級權力；檢察機關是與行政機關、審判機關、軍事機關平行、并列的一種獨立機構，檢察權不是立法權，也不是行政權和審判權。［4］

三、中國檢察制度正當性來源于以人民代表大會制度為主要研究內容的中國憲政理論

中國憲法文本對中國檢察制度的憲政地位有著明確規定。我國《憲法》第3條第3款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。中國憲政理論承認人民大會制度是中國的根本政治制度，進而證明檢察權在我國權力結構中的獨立權屬性質。憲法規定中國的檢察機關是人民代表大會下面與行政機關、審判機關相并列的法律監督機關，而不像西方某些國家那樣僅作為政府系列的公訴機關，因而就不能以西方某些國家的權力架構為參照，來研究和設計中國訴訟中的權力配置。

憲政國家對民主、法治和人權保障的要求，構成了檢察制度形成的現實必要性與合法性。中國檢察制度應法治的需要而產生，直接表現為適應我國憲政的政治要求而產生，因而我國檢察制度本身就是民主憲政的體現。檢察機關的公訴性質和檢察權對偵查權、審判權的監督制約，也只有在中國憲政條件下才能成為現實。既然我國憲法規定我國的檢察機關是人民代表大會下面與行政機關、審判機關相并列的法律監督機關，而不像西方某些國家那樣僅是政府系列的公訴機關，因而就不應以西方某些國家的權力架構為參照系，來研究和設計中國訴訟中的權力配置，認為西方訴訟程序中沒有法律監督，中國就不應該有，檢察機關不應對訴訟實施法律監督。［5］

憲法學理論體系中一直有司法制度研究的內容，檢察學本身就是憲法學中司法制度研究的一部分。中國憲政學界普遍對中國檢察制度的法律監督權地位正當性予以認可。幾乎所有的立足于中國憲政制度的憲法學者都對支持中國特色的檢察制度。［6］

四、從訴訟法視角研究檢察制度容易陷入誤區

82《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”明確將人民檢察院定位為國家法律監督機關，但是，《人民檢察院組織法》第4、5、6條又對人民檢察院職權作了限制規定，僅僅包括刑事案件偵查、起訴、審判監督。《刑事訴訟法》則規定了檢察機關對刑事案件的公訴權、對刑事裁判活動的訴訟監督權以及刑罰執行的監督權，還規定了對刑事案件的偵查監督權，以及檢察對部分刑事案件的偵查權。《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第185、186、187、188條確定了檢察機關對民事案件生效裁判活動的抗訴權。《行政訴訟法》第10條則規定了：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。第64條確定了人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定的抗訴權。三大訴訟法籠統規定了檢察機關對刑事訴訟、民事審判以及行政訴訟進行法律監督，但都沒有明確具體的監督方式和手段。人民檢察院組織法及相關法律對檢察權范圍限制為公訴權、職務犯罪偵查權、民事審判監督和行政訴訟監督等幾大職能。這與憲法明確將檢察機關定位于法律監督機關的地位不符，導致檢察權性質和職能的不統一，給檢察權的理論研究及實踐運行造成了困惑。也為一些學者從訴訟法角度理解檢察制度提供了方便。而這種理解是幾其有害的。

一是不自覺地套用西方國家檢察官簡單充當刑事公訴人的角色，進而得出中國檢察機關在刑事訴訟中既當訟訴人又當監督者的存在矛盾的結論。有學者認為我們不能以檢察機關在政體中的地位代替或者否定檢察機關在各種訴訟程序中的地位，也不能以檢察機關在訴訟程序中的地位代替或者否定檢察機關在國家政體中的地位；同時，我們也要看到檢察機關在政體中的地位與其在訴訟程序中的地位之間的內在聯系，即法律監督是檢察機關一切職能活動的共同特點和基本要求。［7］

二是不自覺地套用西方國家三權分立的國家制度，進而把檢察權歸屬于行政權，認為檢察權不具有憲政獨立性的結論。對此，有學者認為：在實行“三權分立”的國家，檢察權在國家權力結構中沒有獨立性。但是，在把檢察權視為行政權的國家，普遍認為，檢察權是一種“特殊”的行政權，無論是在檢察機關的設置方面，還是在檢察官的管理方面，都將其作為不同于一般行政機關和行政人員的機關和人員，予以特殊對待。而在把檢察權視為司法權的國家，雖然對檢察官完全按照司法官員而不是行政官員來管理，但又認為，檢察權不同于完整意義上的司法權，是一種“準司法權”。這種理論上的不徹底性，是由“三權分立”的局限性造成的。而這種狀況恰恰說明，檢察權在本質上具有其自身的特殊性，只是在“三權分立”的框架下，這種獨立性難以獨立存在而已。［8］

五、簡單的結語

要在中國檢察制度研究中確立中國憲政理論的理論基石地位，大力開展憲法學角度的檢察制度研究活動。在中國檢察制度研究上，必須立足于我國的憲法制度，才能堅持正確的方向。［9］把中國憲政理論作為中國檢察學的理論基石，等于把中國檢察制度納入了中國根本政治制度——人民代表大會制度的一部分，從而具有了制度正當性。

注釋：

［1］例如中國人民大學陳衛東教授撰文認為：在控辯式庭審方式中，檢察機關的抗訴以及對法院可能錯誤的程序提出糾正意見（其實就是一種異議）實際上就是一種程序性的權利，一種與被告人上訴以及提出的程序異議的法律效力毫無二致的權利。問題在于，我們實在無須使用“監督”這樣的字眼，因為它總給人以一種“法官之上的法官”這樣的錯覺。而對于檢察機關以及公訴人而言，也會形成不健康的心態，不利于充分發揮公訴的功能。“監督”委實是我國刑事理論中的誤用。基于“監督”一詞含義的易誤解性，應當將其從刑事訴訟法中刪除。參見陳衛東、劉計劃：《公訴人的訴訟地位探析——兼論檢察機關審判監督職能的程序化？》，載《法治與社會發展》2003年第6期。

［2］對于“監督”委實是我國刑事理論中的誤用。基于“監督”一詞含義的易誤解性，應當將其從刑事訴訟法中刪除。審判權監督，其監督的形式和范圍要以維護司法裁判權公正救濟的權威性為度。良性運轉社會中，審判權是維持公正和正義的最后保障，審判權運作是合法權益受到侵害公正的救濟渠道，如若救濟是永無休止的終點，社會秩序則陷入了無法控制的紊亂。

［3］石茂生：《論檢察權的憲法地位》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第2期。

［4］石茂生：《論檢察權的憲法地位》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第2期。

［5］朱孝清：《法學研究要立足中國實際》，載《求是》2006年第6期。

［6］韓大元教授是中國憲法學研究會會長，他多次發表文章研究憲法視角的中國檢察制度，先后在《中國人民大學學報》2002年第5期發表了《論我國檢察機關的憲法地位》、在《人民檢察》2005年第13期發表《關于檢察機關性質的憲法文本解讀》、2006年第11期發表了《強化檢察機關監督死刑復核程序的憲法學思考》、在《檢察日報》2006年11月20日發表了《檢察機關的憲法地位不容質疑》、2007年9月在《法學》雜志發表了《憲法文本與檢察機關的憲法地位》等文章。并于今年出版專著《中國檢察制度憲法基礎研究》。

［7］謝鵬程：《檢察機關的憲法地位》，載《檢察日報》2006年3月29日。

［8］張智輝：《檢察權與法律監督》，載《檢察日報》2006年5月9日。

［9］朱孝清：《法學研究要立足中國實際》，載《求是》2006年第6期。

*國家檢察官學院河南分院副院長，中國人民大學法學院憲法行政法學博士后研究人員，兼任鄭州大學法學院碩士生導師［451191］