查處基層組織人員職務犯罪遇到的問題及對策

文◎胡 笳熊發南

查處基層組織人員職務犯罪遇到的問題及對策

文◎胡 笳*熊發南**

當前，村民委員會等村基層組織是貪污賄賂等職務犯罪的多發易發領域。然而，由于立法上的原因，檢察機關在查處農村、社區等基層組織人員職務犯罪案件時遇到不少困難和問題，一些案件檢察機關不好管、公安機關不想管，從而形成執法的“真空”地帶，這既削弱了職務犯罪的打擊力度，也為基層社會的和諧穩定帶來了隱憂。

一、主要問題

根據我國現行法律規定，國家工作人員利用職務之便實施的貪污賄賂等犯罪由檢察機關管轄，其他犯罪則由公安機關管轄。但由于立法解釋具有原則性、抽象性和概括性的特點，檢察機關在查處基層組織人員職務犯罪案件過程中，仍然面臨諸多的困難和和問題：

（一）立法不健全導致難以準確界定基層組織人員

基層組織人員的構成非常復雜，如筆者所在地方的轉制社區［1］一般設有以下機構：一是黨委；二是居民委會（下有居民小組和專門的工作組，如住房建設小組等）；三是股份經濟聯合社；四是經濟合作社（俗稱產生社，每個社區有若干個）。在司法實踐中，村（居）的黨委、村（居）民委員會的組成人員在協助人民政府從事行政管理工作時以國家工作人員論，這一點沒有爭議。爭議較大的是農村或者社區中的經濟聯合社、經濟合作社、村（居）民小組的負責人和其組成人員是否屬于“村民委員會等村基層組織人員”，能否成為貪污賄賂犯罪的主體。對此，法律沒有做出明確的規定。

（二）犯罪主體身份多重，犯罪對象交叉混合，界限難以準確區分

首先，基層組織工作人員職務行為的復雜性，導致難以準確認定其是否屬于協助人民政府從事行政管理工作的范圍。其次，村（居）委會等基層組織，一般不會對不同類型的資金進行分類管理，征地補償款等款項與集體收入往往混合在一起，一旦發生侵吞、挪用等行為，將難以區分是貪污還是職務侵占，是挪用公款還是挪用資金，導致管轄不明，增加了查處的難度。

（三）如何理解“土地征用補償費用的管理”實踐中存在分歧

如何理解“土地征用補償費用的管理”在實踐中卻存在較大分歧。一種觀點認為，“土地征用補償費用的管理”應理解為土地征用補償費用發放過程中的管理，另一種觀點認為，“土地征用補償費用的管理”應作廣義理解，既包括發放過程中的管理，也包括村（居）集體提留后的管理和使用。如下一案例就存在較大爭議：

鐘某某，男，案發時系廣州市黃埔區荔聯街滄聯社區黨委副書記、居民委員會主任。2004年下半年至2008年初，鐘某某在管理滄聯社區第十經濟社宿舍樓工程、臨時市場工程和鐵路南1、2號廠房工程的建設過程中，多次收受廣信建筑工程監理有限公司經理郭和平等人的賄賂共計人民幣120萬元。經審計，臨時市場、鐵路南1、2號廠房工程項目所使用的資金至少有87.99%為征地補償款，第十經濟社宿舍樓工程項目占有資金來源全部為征地補償款。

本案中，鐘某某能否以國家工作人員論就存在爭議。一種意見認為，鐘某某收受賄賂的行為，發生在管理社區工程建設的過程中，雖然相關工程使用了征地補償款，但這不屬于“解釋”所規定的協助人民政府從事公務的行為，應以非國家工作人員受賄罪論處。另一種觀點認為，鐘某某受賄的行為雖然發生在管理社區廠房、宿舍樓建設等集體事務過程中，但是相關工程項目使用的是征地補償款，屬于“解釋”所規定的利用“協助人民政府從事土地征用補償費用的管理”的職務便利實施的受賄行為，構成受賄罪（本案一、二審法院均持此觀點）。

（四）以犯罪金額為定罪標準的法律規定，影響對基層組織人員職務犯罪的打擊力度

在司法實踐中，遇到問題：一是農村或社區干部同時實施貪污、職務侵占等數項行為，如果分別對其單獨計算數額，均達不到犯罪標準，但合并計算又超過任何一項罪名的定罪標準；二是同時實施貪污、職務侵占等數項行為，僅其中一項符合刑事立案標準，其他均未達到立案標準。對于第一個問題，根據目前的法律規定無法進行刑事追究；對于第二個問題，只能對達到立案標準的該行為進行立案偵查，其他則不能進行刑事追究。

（五）檢察機關與公安機關之間沒有建立完善的辦案協調機制

根據有關規定，村委會等基層組織人員如果同時涉嫌貪污、職務侵占、挪用公款、挪用資金等犯罪，主罪屬于公安機關管轄的，由公安機關為主偵查、人民檢察院予以配合；主罪屬于人民檢察院管轄的，由人民檢察院為主偵查、公安機關予以配合。但是，檢察機關和公安機關并沒有建立完善的辦案協調機制，從而在實踐中存在三方面的問題：一是對于管轄不明晰的案件，兩家可能均不想管或者爭著管。二是如何確定主罪有時較為困難，立法以及司法解釋沒有對主次罪的劃分標準作出規定。三是如何配合辦案，高檢院、公安部均沒有規范的指引。比如某人同時涉嫌貪污和職務侵占，如果以檢察機關為主偵查，那么職務侵占是由公安機關立案還是由檢察機關并案？這些實踐中都沒有解決。

二、解決對策

以上問題嚴重影響了對基層組織人員職務犯罪的打擊力度，無論是在司法實踐中還是在刑事立法上都應當尋求應對之策。

（一）在現行法律規定下的解決之策

1.建立健全檢察機關和公安機關之間的辦案協調機制。高檢院、公安部應就檢察機關和公安機關如何配合辦案進行統一規范。重點是規范以下方面：第一，要規范案件移送機制。公安機關、檢察機關對相關舉報線索或者自行發現的線索，都應當先行受理。對于管轄不明的案件，應當及時進行調查（初查），待查清相關事實后再確定是否自行偵查或者移送有管轄權的一方立案偵查。第二，要在程序上明確檢察機關和公安機關之間如何配合辦案，特別是要明確當一人涉嫌數罪而這數罪又分別屬于公安、檢察機關管轄時，是由一機關合并立案還是由公安、檢察機關分別立案。第三，要明確主罪、次罪的區分標準。筆者認為，主次罪的劃分可考慮以下幾方面的因素：一是犯罪數額、犯罪情節及其危害后果；二是可能被判處的刑罰；三是當犯罪情節、犯罪結果、可能被判處的刑罰大致相當時，由先受理的機關主為偵查。總之，應在綜合考慮、全面分析的基礎上確定主次罪的關系。

2.明確犯罪對象混合時的處理原則。比如被侵吞的款項中既有征地補償款又有村集體經濟收入 （如商鋪租金等）、且兩者無法進行分清時，應當按照什么原則進行處理等。在司法實踐中，曾有以重罪吸收輕罪原則進行判決的案例。作出判決的法院認為，這種情形是利用雙重管理職務的同一行為實際上觸犯了兩個罪名，屬想象竟合犯，應采取重罪吸收輕罪的原則處理。這一觀點在法理上也許值得商榷，但在司法實踐中也不失為一種可行的做法。

3.檢察機關加強立案監督。對屬于自己管轄的案件，檢察機關自當積極查辦，對不屬于自己管轄的案件應當及時移送公安機關處理。對于公安機關應當立案而沒有立案的，檢察機關應當通過立案監督的途徑來解決，而不宜越俎代庖，自行偵查。

4.明確幾類人員的主體身份。在司法實踐中，對于村（居）民小組組長、經濟合作社、股份經濟聯合社正副社長等人員的身份應如何認定是存在分歧的，應當進一步給予明確。筆者認為，前述人員應屬于基層組織人員，在司法實踐中亦有判例。首先，關于村（居）民小組組長。《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》對村（居）民小組組長有明確規定，其理所當然的屬于基層組織人員。其次，關于專門工作組組成人員。廣州等地方的農村和轉制社區，因有龐大的集體經濟以及需要協助政府管理大量的社會公共事務，因而村（居）民委會常常設有若干工作小組，這些工作小組類似村（居）委的內設機構，其組成人員可能不是黨委（支部）委員或村（居）委委員，但卻是代表村（居）委從事具體工作的人員，同樣應視為基層組織人員。第三，關于股份經濟聯合社、經濟合作社等農村或社區集體經濟合作組織。根據相關法律及地方法規的規定，經濟合作社、經濟聯合社等均享有經營集體經濟的職能，但又與普通的村辦企業等單純的經濟實體不同，除自身經營外，還行使部分與村（居）委會相同的管理職能。另外，在實踐中，也大量存在村（居）民委員會成員兼任經濟合作社或經濟聯合社管理層成員的實例，也就是說它的職責與村（居）民委員會的職責存在交叉。因此，經濟合作社、經濟聯合社應視為基層組織。

（二）完善立法是解決問題的根本之策

有三種模式可供考慮：

模式一：建立并案偵查制度

所謂并案偵查制度，是指一人或數人同時涉嫌貪污、職務侵占、挪用公款、挪用資金、受賄、非國家工作人員受賄等犯罪時，由檢察機關并案偵查的制度。建立并案偵查制度，一有利于節約訴訟成本，提高訴訟效率；二有利于查明案件真相，準確打擊犯罪。至于為什么由檢察機關并案偵查，主要基于以下幾方面考慮：首先，根據刑訴法的相關規定，公安機關對刑事案件的管轄與檢察機關對貪污賄賂等犯罪的管轄，是一般與特殊的關系，根據特別法優于普通法的原則，公安機關不能管轄檢察機關管轄的案件，亦即公安機關不宜并案偵查貪污賄賂案件；而檢察機關既是法律監督機關又是偵查機關，應允許其在特定條件下管轄本來屬于公安機關管轄的案件。其次，貪污、職務侵占、挪用公款、挪用資金、受賄、非國家工作人員受賄等犯罪，都是屬于職務犯罪，亦是侵犯職務廉潔性的腐敗犯罪，而腐敗犯罪由檢察機關偵查符合我國的國情和民眾的認知，而且在實際工作中已有由檢察機關并案偵查的司法實踐。第三，檢察機關有豐富的查辦職務犯罪案件的經驗，而公安機關在這方面卻存在經驗不足、積極性不高的問題。

模式二：明確規定農村等基層組織人員屬于“依法從事公務的人員”

全國人大的立法解釋將村委會等基層組織人員的身份區分為兩種情況，從理論上說有其合理之處，但在司法實踐中卻是梳不清、理還亂，給執法辦案帶來了諸多困擾。因此，筆者認為有必要將農村等基層組織人員統一以國家工作人員論，因為其符合“依法從事公務”的內在要求。所謂“依法從事公務”，是指依照法律規定所進行的管理國家或社會事務的職能活動。一般而言，它包括三個要素：一是管理性，即公務是國家或社會事務的管理活動，包括行政管理、經濟管理和社會管理；二是權力性，公務是一種行使國家權力或者公共權力的活動；三是依法性，既包括依照法律的規定，也包括依照行政命令，還包括受國家機關、國有單位的委托等。村委會等基層組織人員的職務活動符合上述要求。首先，基層組織組成人員由村（居）民依法選舉產生，依照《村民委員會組織法》或《居民委員會組織法》行使職權，這就是“依法”；其次，村民委員會或居民委員會雖然是群眾性自治組織，但也具有行政性質，不管是協助鄉鎮人民政府開展工作還是村里的自治事務，都是根據法律的授權而進行的社會管理活動，符合“公務”的特征。另外，村（居）干部是人民群眾的直接領導者和管理者，也是黨和國家政策的宣傳者和執行者，如果他們發生職務犯罪將直接損害黨和政府的威信、形象，對其以國家工作人員論處，可以有效地打擊、震懾和預防村（居）干部的貪污賄賂等職務犯罪行為，這也是廣大人民群眾的愿望和要求。

模式三：改革職務犯罪偵查權配置的二元化模式

根據現行刑事訴訟法及相關規定，職務犯罪偵查權由檢察機關和公安機關行使。檢察機關有權管轄的是刑訴法第八章、第九章規定的貪污賄賂罪、瀆職罪以及刑法其他條款規定的國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪，而其他職務犯罪如職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄等犯罪則由公安機關管轄。這種以犯罪主體是否為國家工作人員作為劃分標準的二元制偵查權配置模式其缺陷是顯而易見的：一是在司法實踐中，有時候對“準國家工作人員”的認定非常困難，不利于準確有效地打擊職務犯罪。二是諸如村委會等基層組織人員由于其身份具有雙重性，貪污與職務侵占、挪用公款與挪用資金、受賄與非國家工作人員受賄往往交織存在，二元制的偵查權配置模式割裂了職務犯罪偵查的完整性。三是劃歸公安機關管轄的職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄等犯罪，本質上也屬于腐敗犯罪，而對于腐敗犯罪國際上通行的做法是“偵查主體一元化”，即由一個專門機關進行管轄，有的是檢察機關、有的是專門的反貪部門如香港的廉政公署，我國的二元化模式顯然不符合國際 “偵查主體一元化”的潮流［2］。要革除上述弊端，唯有在立法上對偵查權進行重新配置。筆者認為，在偵查權的重新配置上，我們應該突破以犯罪主體為國家工作人員作為劃分標準的桎梏，國家工作人員利用職權實施的貪污賄賂、瀆職侵權等犯罪固然由檢察機關管轄，而非國家工作人員利用職務之便實施的侵犯職務廉潔性的犯罪如職務侵占、挪用資金等也應當由檢察機關管轄，從而在根本上解決偵出多門的問題，這也符合國際上腐敗犯罪由一專門機關進行管轄的通行做法，有利于推進我國的廉政建設和反腐敗斗爭。

注釋：

［1］2002年，廣州市黃埔區完成撤鎮設街工作，原來的農村也相應的轉制為社區。

［2］蔣石平：“我國偵查主體與偵查權的合理設置與配置”，載《河北法學》2008年第2期。

*廣東省廣州市黃埔區人民檢察院副檢察長兼反貪局局長［510730］

**廣東省廣州市黃埔區人民檢察院［510730］