應急管理中的人力資源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峽大學政法學院，湖北 宜昌 443002）

應急管理中的人力資源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峽大學政法學院，湖北 宜昌 443002）

人力資源在應急管理工作中發(fā)揮著極其重要的作用，是應急管理體系中一支不可或缺的決定性力量，所以各級政府和政府主管部門應該采取多種多樣的措施來調(diào)動各種人員的積極性和主動性，并在應急管理過程中逐漸建設獨具特色的應急人力資源培養(yǎng)體系、配備體系、使用體系和后備體系，在實踐中形成相關的機制和制度，為人力資源的發(fā)展提供強有力的制度保障，以期實現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置和效用最大化的發(fā)展目標。

應急管理；人力資源；突發(fā)事件

應急管理主要是針對那些對社會基本價值觀念和行為準則產(chǎn)生嚴重威脅的突發(fā)事件而做出的管理。突發(fā)事件具有危害性大、涉及面廣、爆發(fā)時間短、信息有限等特點。它的發(fā)生、發(fā)展都會對社會產(chǎn)生嚴重的威脅和高度的破壞。由于它的發(fā)生和發(fā)展具有高度的不確定性，潛在的和顯性的威脅都相當大，所以其物質(zhì)后果和對人們心理產(chǎn)生的沖擊都將是不可估量的。突發(fā)事件的應對需要以政府為主體的公共部門動員全社會的參與，整合全社會的資源來共同應對。政府部門具有強烈的政治性，應從專業(yè)領域中退出來。在應急管理中要充分發(fā)揮組織者、協(xié)調(diào)人和領導者的作用，組織和帶領其他專業(yè)人員、兼職人員，整合社會資源來共同應對突發(fā)事件。故人力資源問題將是應對突發(fā)事件工作中的關鍵問題。

一、應急管理體系中人力資源的重要性

人力資源構成人類社會活動和經(jīng)濟活動的基本前提。人類社會的一切活動最終都是由人來完成，人是人類社會一切活動的最終承載者。應急管理是人類社會應對突發(fā)性災難事件的社會活動之一。突發(fā)事件的危害性大、涉及面廣、爆發(fā)時間短等特點，決定了只有充分發(fā)揮人類的聯(lián)合形式——人類社會組織的力量來應對，才能讓人類社會安全度過危險期，取得應急管理工作的最終勝利。

1.突發(fā)事件的高度不確定性和危害性特征要求卓越有效的應急人力資源管理

無論是在歷史上還是在現(xiàn)代社會，突發(fā)事件的發(fā)生均具有高度的不確定性，沒有人或者機構能夠事先預測突發(fā)事件是否會發(fā)生、在哪里發(fā)生、發(fā)生何種類型或性質(zhì)的突發(fā)事件。突發(fā)事件的發(fā)生沒有固定不變的規(guī)律可循，也沒有一常不變的應對方法可用。同時，突發(fā)事件又具有高危害性的特點，它的發(fā)生會給人類社會造成不可估量的或者是難以挽回的損失。要避免和減輕突發(fā)事件給人類社會造成的災難和損失，更好地應對突發(fā)事件，必須要在非“戰(zhàn)時”加強應對突發(fā)事件的人才隊伍建設，為突發(fā)事件的應對準備充足的人力資源，如兼職人員、專業(yè)人員等，并加強對現(xiàn)有應急人員進行合理的布局、調(diào)整、分配和應用，優(yōu)化配置人力資源力量和優(yōu)化組合人力資源結構，在此基礎上建立機動合理的人力資源管理機制和人力資源流動體制。

2.突發(fā)事件的復雜性特征要求積極有效的應急人力資源管理

眾所周知，突發(fā)事件的發(fā)生從來都不是以單一的現(xiàn)象出現(xiàn)的，它總是伴隨著其他耦合的、衍生的現(xiàn)象在一起。各種現(xiàn)象、因素相互交織在一起，使得應對突發(fā)事件的難度空前增大。而現(xiàn)實中的應急管理人力資源則散見于各個分散的部門之中，沒有形成規(guī)模優(yōu)勢。各部門、地區(qū)之間職能交叉重疊現(xiàn)象比較嚴重，加上各部門中的人員專業(yè)技能較為單一，綜合能力相對不足以應對復雜化的突發(fā)事件，給應急管理工作帶來了巨大的潛在的人力資源危機。為了在以后的應急管理工作中更加高效地應對突發(fā)事件，各應急指揮相關部門要加強對現(xiàn)有人力資源的整合，建設專門的應急管理人力資源系統(tǒng)工程，形成規(guī)模效應。同時，要加強部門之間、地區(qū)之間、不同專業(yè)領域之間的協(xié)同作用建設，推行積極主動的應急人力資源管理。

3.突發(fā)事件的專業(yè)性特征要求積極主動的應急人力資源管理

任何突發(fā)事件的發(fā)生均有一定的誘因，在相應的誘因下發(fā)生的突發(fā)事件就具有了相應的性質(zhì)，而突發(fā)事件的發(fā)生總是多種原因或者因素相互交織在一起相互作用的結果。它的應對需要各領域內(nèi)的專業(yè)人員來完成，這就形成了一個突發(fā)事件發(fā)生后，需要調(diào)集相當多數(shù)量領域內(nèi)的專業(yè)人才來協(xié)同作戰(zhàn)的局面。由于各領域的性質(zhì)截然不同，專業(yè)人員在協(xié)同作戰(zhàn)時的契合度在很大程度上來說還有待進一步提高，同時，突發(fā)事件集多種性質(zhì)于一身的現(xiàn)象要求應急人員同時具備多個專業(yè)領域內(nèi)的專業(yè)技能。這與現(xiàn)實中的人力資源現(xiàn)狀還有很大差距。為了縮短這種差距，一方面要加強其特定領域內(nèi)的專業(yè)技能，提高其工作的效率和質(zhì)量。另一方面要加強專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度，使其具有多領域內(nèi)的專業(yè)技能，提高應急人員的綜合應對能力。應急管理機構只有積極主動地推行應急工作專業(yè)人才建設，才能更專業(yè)、更有效地開展工作。

二、現(xiàn)階段我國應急管理人力資源體系建設中存在的問題

自從2003年SARS事件發(fā)生以來，中央和地方政府在相當程度上突出了對突發(fā)事件的重視，并意識到了政府應急能力的重要性，開始在指導思想和體制上加大建設的力度。一方面在法制建設上加快了步伐，出臺了《國家突發(fā)事件應對法》等相關法律、法規(guī)，另一方面加強了機構建設和人員隊伍建設，取得了不俗的成就。但就目前的情況來看，應急管理中的人力資源建設還存在著相當多的問題，這需要各級政府和相關人員引起高度的重視。

1.思想意識轉變不夠，危機意識樹立不足，各種人員的積極性和主動性相對滯后

任何一個突發(fā)事件都會經(jīng)歷潛伏生成期、顯現(xiàn)爆發(fā)期、持續(xù)演進期、消解減緩期和解除消失期這樣一個生命周期?，F(xiàn)階段我們應對突發(fā)事件主要側重于事件發(fā)生后的應急處置，相對忽略了治理突發(fā)事件的最佳時期——潛伏生成期。同時，各種人員的思想意識轉變不夠，危機觀念樹立不足，沒有發(fā)揮思想上的積極性和主動性，沒有樹立搶占先機的意識。思想意識的不到位導致了行動上的滯后，最終形成了面對危機時的軟弱無力和不能及時有效處理危機的尷尬局面，給社會帶來巨大危害。

2.人力資源制度建設流于形式，沒有發(fā)揮出其應有的功效

自從2003年SARS事件發(fā)生后，國家和地方各級政府開始意識到應急管理的重要性，并相繼出臺了包括《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和其他子預案、專業(yè)預案在內(nèi)的大大小小幾十部預案。同時，從中央到地方都設立了應急管理辦公室等相關的職能機構和職能部門，旨在強化應急管理工作。但是從各級政府的預案中可以看出這些預案缺乏地方特色，沒有與本地的實際情況相結合，缺乏可操作性。在機構和人員建設過程中，雖然設立了相關機構，編排了相關人員，賦予了相關權力，形成了相關制度，但是有很多應急事務辦公室的人員設置過少且是非專業(yè)人員，并且人員素質(zhì)不高。而地方政府應急管理中關于人員設置的制度建設往往流于形式，沒有發(fā)揮出應有的功效。

3.應急專業(yè)人員技能單一，不符合應急管理中的復合型人才要求

突發(fā)事件發(fā)生后，由于它涉及面相當廣泛，單靠一個部門或者一級政府的力量有時是不可能完成一個突發(fā)事件的應對的，這還需要公安、消防、通訊、衛(wèi)生、醫(yī)療等多個部門的通力配合，才能及時有效地處理各種類型的危機。但是由于目前我們的教育體制和其他多方面的原因，造成應急管理中各級專業(yè)人員的綜合能力相對較低。他們大多只是一個簡單的專業(yè)技術較為單一的應用型或者技術型人才，而不是全方位、多功能的復合型人才，這種現(xiàn)象在現(xiàn)代應急管理中比比皆是。如今，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種危機和風險并不是單一的爆發(fā)，而是呈現(xiàn)出一種聚合的爆發(fā)趨勢。這對我們應急管理中人員的素質(zhì)和綜合能力提出了更高的要求和更高的標準。復雜的現(xiàn)場情況要求每個參與人員都能處理多種情況，具有“一專多能”的素質(zhì)。否則不但不能有效處理危機反而會使危機進一步惡化，造成意想不到的損失和危害。單一應用型人才與復雜的現(xiàn)場情況之間產(chǎn)生了一定的差距，已經(jīng)越來越不適合時代的要求了。

4.針對兼職人員的環(huán)境和制度的缺失，使得其綜合能力相對較低，協(xié)同作用發(fā)揮不強

沒有形成針對兼職人員的征集、培訓、使用等相關的機制和體制，沒能給兼職人員隊伍的培養(yǎng)建設一個良好的制度環(huán)境，這些都使得廣大兼職人員缺乏培養(yǎng)的機會，造成了其專業(yè)素質(zhì)和綜合能力低下的局面。

兼職人員的獎懲和約束機制的缺乏和兼職人員的積極性和主動性未充分調(diào)動，使得兼職人員缺乏責任心。

兼職人員與專業(yè)人員之間的協(xié)作關系建設的不到位，使得兼職人員在應急管理活動中不能充分發(fā)揮出其應有的重要協(xié)助作用，造成了人力資源的閑置和浪費。

5.專家?guī)旖ㄔO及運行沒有形成長效機制，沒能充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢的力量

從我國目前開展應急工作的情況來看，中央和地方均沒形成專家?guī)旖ㄔO及運行的長效機制。政府在特定的應急管理過程中會組織相關的專家人員參與應急工作，并作為政府的咨詢和顧問機構。但當應急活動結束時，專家團也隨即宣告解散，等到下一次需要時再來組織各專家、學者發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢的力量。由此可以看出，政府運用專家?guī)斓闹攸c是在危機應對過程中，而對危機的預測、預警以及恢復重建等方面缺乏對專家?guī)旖ㄔO重視。政府的上述作為容易打擊各專家、學者的積極性和主動性，不利于充分發(fā)揮各專家團成員的力量和作用。

三、完善應急管理人力資源體系建設的措施和建議

1.轉變思想，樹立危機意識，充分調(diào)動各種人員的積極性和主動性

從中央到地方的各級政府和政府主管部門的各級各類人員到非政府組織、企事業(yè)單位甚至是社會成員個人都要徹底轉變思想意識，充分樹立危機就在我們身邊的意識，從思想上承認危機的存在，并深刻認識到它會給我們的社會造成重大危害，樹立直面危機的勇氣。

在轉變思想、樹立危機意識的同時，也要采取各種方式和措施來調(diào)動廣大群眾、社會組織的積極性和主動性。一方面，通過行政強制性措施推行各種各樣的教育，讓其充分認識危機發(fā)生后的危害，從而樹立在突發(fā)事件發(fā)生后他們能積極主動地參與到應急管理中來的意識，變“他要”為“我要”。另一方面，政府通過各種精神及物質(zhì)獎勵措施來調(diào)動廣大社會成員的積極性和主動性。加強宣傳和教育，轉變社會風氣，樹立良好的社會風尚和危機意識，充分發(fā)揮政府力量和群眾力量的聚合作用，發(fā)揮各種人員的主觀能動性，發(fā)揮意識的力量。

2.加強相關體制和機制的建設力度，建設科學合理的應急人力資源系統(tǒng)

從中央到地方的各級各類政府均應對應急管理的體系和機制建設引起足夠的重視，要加大應急管理人力資源體系建設的強度和力度，建設科學合理的人力資源系統(tǒng)工程。

一方面要加強組織機構的建設，形成由中央統(tǒng)一領導的全國應急管理組織體系，形成縱向和橫向發(fā)展的網(wǎng)絡化機構設置，充分結合條塊力量。同時應加強人員隊伍的建設，各級政府均應設置專門的機構和人員來從事應急管理，形成應急管理人員職業(yè)化的發(fā)展模式。另一方面要加強相關機制和體制建設力度，形成應急管理的專門制度，如科學合理的人才流動機制。同時加強立法制度建設，用法律的形式賦予應急管理人員相關的緊急權力，給應急管理人員開展工作創(chuàng)造一個相對寬松的政策環(huán)境和法律環(huán)境。同時要加強監(jiān)督體系建設，監(jiān)督應急人員權力的使用狀況，以保證應急權力的健康運行。

3.培養(yǎng)復合型專業(yè)人才，有針對性地加強對專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度

突發(fā)事件的發(fā)生，對社會的危害是多方面的，這就要求我們的應急管理人員具備多方面、全方位的知識，形成“一專多能”的復合型人才發(fā)展模式。

政府和其他相關部門應有意識地采取諸如函授、脫產(chǎn)培訓等多種多樣的措施和方式加強對專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度，將現(xiàn)有的應急管理人才培養(yǎng)成復合型人才，提升應急人才的綜合能力，并在此基礎上形成專門的應急管理人員培養(yǎng)制度。

在提升專業(yè)人員各種業(yè)務素質(zhì)的同時，也要加強對專業(yè)人員的現(xiàn)場適應能力的培養(yǎng)。加強針對專業(yè)人員的現(xiàn)場演練力度，將模擬訓練與實踐經(jīng)驗相結合，并綜合應用現(xiàn)代高新技術，重視借鑒國外先進經(jīng)驗，讓應急人員能在現(xiàn)場迅速進入角色并很好地發(fā)揮作用。

4.加強針對兼職人員的培訓和制度建設，為兼職人員提供強有力的制度保護

政府應該加強對社會的宣傳和教育力度，讓每個社會成員均掌握必要的應急管理知識和技術，提高社會成員的自身素質(zhì)和綜合能力，同時結合專業(yè)人員的力量，在應急管理中形成專兼結合的發(fā)展模式和專綜結合的發(fā)展方向。

還要加強對兼職人員的現(xiàn)場應用能力和協(xié)作能力的培訓，讓其在危機應對中快速地進入角色并充分發(fā)揮作用，協(xié)同專業(yè)人員一起開展工作。借鑒國外先進成熟的兼職人員制度和機制，建設具有中國特色的兼職人員制度、建設兼職人員培養(yǎng)制度、兼職人員征集制度等一整套完善的兼職人員制度體系。為兼職人員參與應急管理工作提供強有力的制度保障，并要切實保障兼職人員的權益，保護兼職人員的積極性和主動性。

5.建設長效的專家?guī)焓褂煤瓦\行機制，充分發(fā)揮智囊團的咨詢和顧問作用

專家?guī)斐蓡T在突發(fā)事件的發(fā)生機理、演繹機理、傳播機理等各方面的研究相對于政府來說更為專業(yè)、更為權威，對如何應對突發(fā)事件更具發(fā)言權。無論是在應急管理的哪個階段，專家們的作用都將不可替代。政府應該在專家學者的指導下加強對突發(fā)事件的監(jiān)測和預警，在突發(fā)事件發(fā)生后，政府應在各專家學者的建議和指導下采取更為及時得力的措施開展應急處置工作。

鑒于此，政府對各專家?guī)斓慕ㄔO和使用均應形成長效機制，使之成為一個日常性的政策和制度，并制度化、常態(tài)化，為應急管理工作的開展提供強有力的智力支撐，在各專家成員的參與和指導下，政府在應對突發(fā)事件時才能更為有效、有針對性地采取措施。

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1673-0046（2010）3-0050-03