淺析環境非政府組織的職能

劉明洋

（四川大學政治學院，四川 成都 610065）

淺析環境非政府組織的職能

劉明洋

（四川大學政治學院，四川 成都 610065）

從20世紀以來，隨著世界人口的激增、科學技術的突飛猛進、經濟全球化的高速發展，肆無忌憚的人類活動已經導致一系列相互關聯且逐漸加速演進的環境災難。其間，環境非政府組織憑借自身的獨特優勢逐漸從環境治理的邊緣向中心區域靠近，并在環境事務中發揮著許多關鍵的職能。然而，環境非政府組織在發展過程中也暴露出一些問題，這些問題在一定程度上制約著其職能的有效發揮。

環境非政府組織；職能；制約因素

一、全球環境的惡化和環境非政府組織的興起

1970年，生態學家加勒特·哈定寫下了《公共地的悲劇》一書。他在書中描繪了一個小村，遍地綠草，到處都可以供人們放牧羊群，卻沒有人負責養護。這種不存在規則的公共地最后出現了過度放牧，遭到了嚴重破壞。

現在，地球和居住在地球上的人類面臨著同樣的“公共地的悲劇”。隨著世界人口的激增、科學技術的突飛猛進、經濟全球化的高速發展，肆無忌憚的人類活動已經導致一系列相互關聯且逐漸加速演進的環境災難——人口爆炸、溫室效應、臭氧層耗損、大氣污染和水污染、物種滅絕等等。不斷惡化的全球環境正嚴重影響著地球的生態系統和人類的可持續發展。

目前，人類對于環境問題的回應主要來自兩個方面。一是傳統路徑：政府和政府間國際組織憑借其“硬權力”（如：獎勵懲罰、組織外交會議、資金支持等）來推動制定環境治理的政策議程，并通過“硬性”規定迫使大眾回應其環境治理的政策倡議。然而，自20世紀后期特別是90年代以來，信息革命已經導致全球化進程空前加速，超越國家邊界限制的跨國關系快速發展，環境問題迅速從區域問題演變為波及世界的全球問題。同時，政府與政府間國際組織在解決環境問題時由于利益的分歧和官僚體系的缺陷效率變得越來越低下，進展緩慢。在這樣的背景下，第二種非傳統路徑的作用日益突出：非政府組織作為一股民間力量越來越多地參與到一些重大國際環境問題的解決過程中，并正在“侵占”國家的某些特權,力圖“擺脫”政府的控制，這在一定程度上削弱了國家在環境治理中的主權。

進入21世紀后，經濟全球化的加速發展客觀上進一步促進了環境問題的全球化。全球化時代下，環境問題的擴散性與超國家性和民族國家主權的有限性為環境非政府組織的發展創造了前所未有的機遇。環境非政府組織憑借自身專業性強、群眾基礎廣泛、活動機制靈活、信息便捷等優勢，已經成為全球環境治理中最顯著的特色之一。

二、環境非政府組織的職能

自20世紀70年代以來，環境非政府組織憑借自身的獨特優勢逐漸從環境治理的邊緣向中心區域靠近，并在環境事務中發揮著許多關鍵的職能。

第一，環境非政府組織充當一般性的國際批評者，通常利用媒體表達不滿，使環境問題進入國際和國家議程。例如，雨林行動網絡發起一個倡議，反對因牧場放牧而加劇亞馬遜森林退化，把目標指向購買牛肉的漢堡王快餐店，直接導致快餐店業主要求政府采取行動減少進口來自亞馬遜地區的牛肉。再如，綠色和平組織控訴巴西對紅木森林進行不可持續的砍伐，致使該國停止了全部木材運輸，直到林業行為得到改善。

第二，環境非政府組織可能通過政府間國際組織發揮職能，并致力于改變這些組織本身。環境非政府組織參與政府間國際組織的方式有兩種：一是作為政府代表團成員。在實際工作中，環境非政府組織的代表往往充當政府代表團的專家顧問，提供建議、咨詢服務。二是作為觀察員參加政府間國際組織的會議。例如，綠色和平組織參加了超過26個國際公約以及聯合國環境發展會議，并在其中享有咨詢或觀察員地位。環境非政府組織參與相關國際組織的目的無非是提出自己的政策倡議，并力圖改變這些組織本身。例如，環境非政府組織對國際捕鯨委員會所做的就是如此，它們將該委員會由一個通過配額方法限制捕鯨數量的機構轉變為一個完全禁止捕鯨的機構。

第三，環境非政府組織可以通過指出問題的所在，或進行實際的現場勘查，在監管和執行環境規定方面提供幫助。根據奧爾森的“集體行動”理論，由于個人理性與集體理性的矛盾，在一個國際法、國際公約無強制力的世界中，各國會追逐私利而嚴重損害全球公共利益。國家在監督執行相關環境條約時往往會受到各種限制，而環境非政府組織作為一種民間環保力量具有相對于國家的獨立性和自主性，因此在維護國際環保公約方面發揮著重要作用。例如，作為世界野生動植物基金會和世界自然保護聯盟的野生貿易監督項目，環境非政府組織野生動植物貿易調查委員會得到授權，根據《瀕危物種國際貿易公約》執行核查行動。

第四，環境非政府組織可以作為跨國專家共同體的一部分發揮功能，與政府間國際組織和國家機構的同行一道，致力于改變解決問題的慣例和程序。例如，圍繞聯合國環境署地中海行動計劃就形成了這樣一種認知共同體。專家們集結開會，討論改進海水質量的方法，分享數據，并監督既定的項目。同樣，這些個體還在國內討價還價進程中積極活動，推動政府精英間的學習。

最后，環境非政府組織試圖直接影響國家環境政策，為政策選擇提供信息，有時候還提起法律訴訟程序，并通過國家立法機關或官僚機構進行直接游說。例如，綠色和平組織最新測試發現iPhone材料里含有毒物質，并且電池設置使得手機遺棄后很難進行回收處理，這些發現與蘋果公司做出的“greener apple”承諾相背。于是，綠色和平組織便通過直接游說政府官僚機構的方式向美國環境健康中心提供了一份研究報告，并最終促使環境健康中心向蘋果發出了為期60天的法律通知，敦促蘋果在它的產品上貼上警示標簽或最終不再在手機上使用有毒材料。

三、制約環境非政府組織有效發揮職能的因素

雖然環境非政府組織在全球環境治理中的作用已經獲得國際社會的廣泛認可，但是它在發展過程中也暴露出了一些問題，這些問題在一定程度上制約著其職能的有效發揮。

（一）全球環境治理中環境非政府組織的代表性嚴重失衡

在不同地區、不同國家，環境非政府組織的發展程度存在著巨大差異。現今積極參與全球環境治理，影響較大的非政府組織大都源于發達國家，它們起步較早，能募集到充足的資金，并且擁有一套完整的組織體系和一支專業的人員隊伍。而亞非拉發展中國家的環境非政府組織一般規模較小，很多組織依靠發達國家非政府組織或國際組織的資金支持，甚至有的組織就是直接為分配西方國家或國際組織對發展中國家的環保援助而設立的，這些環境非政府組織很難真正有效地參與或影響國際環境問題的決策過程。更令人警惕的是，在這種地區發展不平衡的局面下，發展中國家的環境非政府組織極為容易充當西方國家意識形態的傳播工具，甚至可能直接成為西方國家推行霸權政策的工具。

因此，如何構建一個公正、平衡、有效的非政府組織參與全球環境治理的體制，是今后環境非政府組織發揮環境治理“第三部門”特殊作用的關鍵所在。

（二）環境非政府組織缺乏傳統形式的權力

除了一些邪惡團體以外，非政府組織沒有軍事力量或警察，而且大多數非政府組織擁有比國家和跨國公司更為有限的經濟資源。因此，大多數環境非政府組織參與環境治理時，必須依賴“軟權力”，即用可靠信息、專業才能和道德權威，來吸引政府和公眾的注意與贊賞。這意味著環境非政府組織需要擁有如將職員迅速送往環境問題熱點地區的靈活性，強大的資助基礎，或同草根團體的聯系等此類的組織資源，從而才可保證其能夠在偏遠地區運作。

由于環境非政府組織“硬權力”的缺乏,因此在全球環境保護中國家依然發揮著主導作用,而非政府組織仍處于邊緣或半邊緣地位。環境非政府組織要想在全球環境保護中發揮更大的作用，很大程度上取決于它與國家的關系，即它能不能從國家或政府間國際組織獲得必要的組織資源。

（三）環境非政府組織自身一系列因素的制約

1.利益、目標的分散性

環境非政府組織群落是分散的，沒有一個單一的議程，而且它們各自的利益千差萬別，通常致力于實現不同的目標。幾乎在每個問題的每個方面都可以找到不同的團體，這樣使得壓力彼此抵消。例如，在自然資源問題上，自然保護管理局和雨林行動網絡為土地保護進行游說，而地球島研究所和全球氣候聯盟則關注污染問題，全球氣候聯盟是一個工業資助下的反對限制溫室排放的團體。

總之，如何做到“和而不同”，在多樣性中實現協調，是環境非政府組織今后面臨的一大挑戰。

2.外部資源的競爭

環境非政府組織之間存在著外部資源的競爭關系，這種競爭表現在它們對資金、支持者和影響力的競爭上。例如，地球之友就是一個與綠色和平組織同步發展起來的環境非政府組織，它們的活動領域有很多相同之處，如能源與氣候變化、海洋保護、生物技術問題等等。這必然造成兩個組織之間爭奪支持者和捐款，競爭在國際上的影響力。不斷產生的其他中小規模環境非政府組織為了謀求長遠發展，它們與原來的非政府組織之間也會產生資源競爭的問題。

在這種情況下，外部資源的競爭很容易導致同類環境非政府組織立場對立，從而部分抵消環境非政府組織對于國家或政府間國際組織環境政策的影響力。

3.資金來源的匱乏

所有非政府組織都具有獨立性、非營利性的特點，它們既不是政府的一部分，也不隸屬于任何私營部門，這是非政府組織合法性的重要來源。因此，大多數環境非政府組織最初為了保證自身的獨立性與合法性，一般只會接受私人或社會捐款。

但是隨著環境問題日趨嚴重，在環境治理與保護上的資金投入也就要求越來越多，再加上資金來源的單一以及民間捐贈易受社會、經濟狀況的影響變動性很大，很多環境非政府組織不可避免地陷入長期或階段性資金短缺的困境。這在很大程度上限制了環境非政府組織職能的有效發揮。

因此，為了解決自身生存和發展問題，越來越多的環境非政府組織被迫改變初衷接受來自政府和企業的捐款。當然，隨之而來的還有對其合法性和中立性的質疑。環境非政府組織究竟代表什么人？它們應對誰負責？如何既能獲得足夠的資金支持，又能保持自身的獨立性，這是環境非政府組織面臨的又一個重大挑戰。

［1］張貴洪.國際組織與國際關系［M］.杭州：浙江大學出版社，2004.

［2］王杰，張海濱，張志洲.全球治理中的國際非政府組織［M］.北京：北京大學出版社，2004.

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1673-0046（2010）3-0061-02