基于泛長三角視角的安徽主體功能區建設探討

傅前瞻

（皖西學院，安徽六安 237012）

基于泛長三角視角的安徽主體功能區建設探討

傅前瞻

（皖西學院，安徽六安 237012）

主體功能區的提出和實施，無論在理論還是在實踐上都是一種創新，對我國區域發展將產生深遠影響。在加速中部崛起、參與泛長三角區域發展分工與合作背景下，推動安徽主體功能區建設，要科學劃分主體功能區，明確發展方向；建立區域協調機構，創新運行模式；實現生態共建、產業協同；整合優勢資源，實現城市群發展聯動，構建區域協調與生態和諧的良性發展機制。

主體功能區；區域發展；安徽；長三角

一、引言

構建以主體功能區為基礎的區域開發格局，是對傳統區域發展理論的創新，是對區域經濟發展規律的升華，是指導國家區域經濟發展的新理論[1]。自提出主體功能區概念以來，主體功能區建設工作穩步推進。在理論層面，學術界從不同角度對主體功能區的概念、性質、定位、作用、管理主體，劃分的層級、空間單元、原則、標準與指標體系，生態補償政策，與其他功能區的關系，國外研究動態，分類政策設計，立法與制度等問題進行了研究，形成了一定的共識。在實踐層面，國務院組織編制了《全國主體功能區規劃》，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。不同的主體功能區承載不同的主體功能，優化開發和重點開發區域，要集中產業和人口，更多地承擔起經濟發展職能；限制開發區域，要有限承載產業和人口，部分地承擔經濟發展功能，更多地承擔生態發展功能；禁止開發區域，要以承擔起生態功能為主來促進發展。因此，各類主體功能區之間要分工協作、優勢互補、相互促進、協調發展。優化開發區域要通過向重點開發區域轉移產業，減輕人口、資源大規模跨區域流動和生態環境的壓力；重點開發區域要促進產業集群發展，增強承接限制開發和禁止開發區域超載人口的能力；限制開發、禁止開發區域要通過生態建設和環境保護，提高生態環境承載能力逐步成為全國或區域性的生態屏障。通過經濟空間與生態空間的分工協作、優勢互補，逐步實現國土空間的有序有度開發、協調發展。

對于省(市)區來說，主體功能區建設不但要符合本省的省情，而且還要與國家級和相鄰省(市)區的主體功能區建設有機銜接，從而破除按行政區管理形成的塊塊分割困境，促進區域協調發展。浙江省、江蘇省、重慶市等八個省市率先進行了主體功能區劃編制工作，其它各省結合自己的實際情況，按照形成主體功能區的要求，對主體功能區建設的進行了探索。為了推動安徽主體功能區建設，學者們對安徽主體功能區劃分的層級、空間單元、原則、標準與指標體系，分類政策設計等方面的問題進行了研究，取得了一定的成果。程必定在對安徽改革開放以來區域發展總體戰略演變評價的基礎上，按主體功能區思路，提出本省的區域發展總體戰略是“一群三區”的新構想和“江淮城市群”的新概念[2]。李本和對安徽省優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域進行了初步劃分，探討了不同開發區域的主體功能定位和發展方向[3]。然而，《安徽主體功能區規劃》尚未出臺。

目前，長三角已成為中國經濟發展速度最快、最具經濟活力的地區。安徽與長三角歷史淵源深厚，地緣相近，人緣相親，淮河、長江、新安江三大水系相接，多條交通干線相連。近年來，安徽積極融入長三角，取得了明顯的成效。2008年初，胡錦濤總書記在視察安徽時，第一次明確提出了“泛長三角區域發展分工與合作”問題，要求安徽充分發揮區位優勢、自然資源優勢、勞動力資源優勢，積極參與泛長三角區域發展分工，主動承接沿海地區產業轉移，不斷加強同兄弟省份的橫向經濟聯系和協作。但是，目前安徽參與泛長三角區域發展分工與合作，存在區域功能和定位不明確，相互之間盲目攀比，發展思路大同小異，產業結構相互雷同，難以形成整體綜合優勢的等問題[4]。上述問題勢必會影響安徽參與泛長三角區域發展分工與合作的進程，阻礙安徽主體功能區的形成。為此，筆者將就該問題進行探討。

二、基于泛長三角安徽主體功能區劃分

（一）安徽主體功能區劃原則

一是與國家級主體功能區劃相銜接的原則。目前，根據《全國主體功能區規劃》，確立的12個重點開發區，安徽地域范圍內有長江中游地區、江淮地區。限制開發區具體可分為農業型限制開發區和生態型限制開發區。安徽的黃淮海平原、長江流域是國家重要糧食生產基地，屬于農業型限制開發區。同時，國家在《“十一五”規劃綱要》，明確規定為限制開發區的安徽有1個，即大別山土壤侵蝕防治區。禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域，安徽有國家級自然保護區3個，世界文化自然遺產1個，國家重點風景名勝9個，國家森林公園23個，絕大多數分布在皖南和大別山區。如安徽的牯牛降自然保護區、揚子鱷自然保護區、馬鬃嶺自然保護區、皇藏峪自然保護區、皇甫山自然保護區等[2]。

二是與《促進中部地區崛起規劃》相銜接的原則。促進中部地區崛起，是國家落實區域協調發展總體戰略的重大戰略決策。為了加快中部崛起，2009年9月，國務院制訂了《促進中部地區崛起規劃》，進一步確立了中部六省的定位是“三個基地一個樞紐”，即“我國重要糧食生產基地、能源原材料基地、裝備制造業基地和綜合交通運輸樞紐”。同時提出了加快形成沿長江、隴海、京廣和京九“兩縱兩橫”經濟帶，把中原城市群、武漢城市群、長珠潭城市群、皖江城市帶等中部地區的所有城市群都涵蓋其中的新經濟構架。

三是與其他區域發展戰略相銜接原則。就安徽省而言，區域發展戰略盡管早就受到關注，早在1988年提出了“提高沿江區、發展皖北區、開發皖南區和大別山區、強化皖中區”的區域發展總體戰略；90年代以后，又相繼提出了“皖江開發開放戰略”和“一線(皖江)兩點(合肥、黃山)”區域戰略；2006年2月的《安徽省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，提出了“加快建設合肥現代化大城市、加快皖江大發展、促進皖北大開發和皖西快發展、促進皖南大開放”的區域發展總體戰略[2]。

四是突顯主體功能的原則，根據安徽省相關區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，綜合考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，對相關區域作出主體功能定位。在區域布局上，重點開發好以合肥為中心“省會經濟圈”和“沿江城市帶”，使其成為安徽經濟脊梁；保護好“華東綠色屏障”的大別山生態環境，保護好“華東之肺”的“兩山一湖”自然風景區。

（二）安徽主體功能區劃及其發展方向

基于以上原則，結合學者們的研究成果，將安徽省劃分為皖江片區、皖北片區、皖中片區、皖南片區和大別山區5個空間分區，并確定劃分為重點開發、限制開發和禁止開發主體功能區①，結合中部崛起，參與泛長三角區域發展分工合作的背景，按照主體功能定位調整和完善產業發展方向，逐步形成功能定位明確、區域分工合理、各具產業特色的空間開發結構。

1.重點開發區域的劃分及其發展方向

（1）皖江片區：以長江為紐帶，由馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、宣城等城市和當涂、和縣、無為、蕪湖(灣址)、銅陵、青陽、宿松、寧國、朗溪、廣德等縣(市)組成。其主體功能定位為加工制造業基地，要大力發展“沿江城市帶”，重點發展先進制造業和現代服務業。作為國家層面發展的重點區域，皖江城市帶將在體制機制創新、投資、財稅、金融、土地、環保、產業、對外開放等方面，擁有很多獨特的優惠政策。同時要發揮其與江浙發達地區相鄰的區位優勢，積極發展港口重工業、高科技配套產業，形成與周邊地區相互配套的產業結構，實現與長三角深度對接和整合，使之成為安徽參與泛長三角區域發展分工合作的前沿陣地。

（2）皖中片區：以合肥市為中心，六安市、巢湖市、滁州市為次中心，其中六安市不含金寨、霍山及舒城、霍邱的部分地區。其主體功能定位為自主創新試驗區，以高新技術產業、現代制造業和現代服務業為主導產業。皖中片區要發揮其區域便捷的交通、雄厚的科技實力，加快參與泛長三角區域發展分工合作。要利用長三角創新資源，進行自主創新綜合配套改革，加強合肥現代化大城市建設，形成以商貿流通、高新技術產業為特色的經濟區，增強參與泛長三角區域發展分工合作中的主動地位。

2.限制開發區的劃分及其發展方向

（1）皖南片區：以黃山市為中心，由歙縣、黔縣、績溪、涇縣、青陽等縣組成。該地區在國家層面屬于限制開發區，要突出其區域生態環境保護的主體功能，但這里旅游資源品質高，生態環境質量好，又與長三角地區緊鄰，其主體功能定位為皖南旅游區。皖南片區要按照“兩山一湖”②旅游區規劃，加強與長三角旅游區聯動發展，使之成為世界級旅游觀光度假勝地。同時，要注重工業和現代服務業的有限目標選擇，發展環境友好型的現代工業和現代農業，通過重點園區的建設和再造，以及生態環境現代服務設施的建設，發展特色工業和特色服務業。

（2）皖北片區：包括宿州、淮北、阜陽、亳州、蚌埠、淮南各市以及鳳陽、壽縣、長豐縣北部等地區。皖北地區農業資源和能源資源豐富，是國家重要糧食生產基地、能源原材料基地，戰略地位重要，屬于限制開發區。其主體功能定位為綜合治理開發區，要貫徹保護優先、適度開發的方針，統籌安排開發與治理工作，加強基礎設施建設，因地制宜地發展本地生態環境可承載的特色產業。皖北片區要利用區域優勢，積極吸收長三角的資金、人才和先進技術，推動現代農業、能源工業建設和生物質經濟的發展。同時培育“兩淮一蚌”城市群(蚌埠—淮南和淮北—宿州)成為皖北區域性增長核，通過與蘇北城市群的發展聯動，促進區域發展。

（3）大別山土壤侵蝕防治區，包括六安市和安慶市的大別山地區，涵蓋金寨縣、霍山縣、舒城縣(部分)、霍邱縣(部分)、岳西縣、宿松縣(部分)和太湖縣(部分)。區內降雨集中，大部分地區土層淺薄，巖石大面積裸露，山丘區一半以上耕地土層厚度在50cm以下，水土流失對土地生產力破壞極大。同時，水土流失作為面源污染的載體，加劇了水源污染，對下游地區飲水安全構成重大威脅。大別山土壤侵蝕防治區作為重要的生態保護區，人口密度偏高，資源稟賦不足，在國家層面是限制開發區。然而，這里林茶資源豐富，同時又是革命老區，要大力發展特色產業和紅色旅游產業。

3.禁止開發區的劃分及其發展方向

禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域，安徽有國家級自然保護區3個，世界文化自然遺產1個，國家重點風景名勝9個，國家森林公園23個，絕大多數分布在皖南和大別山區。如安徽的牯牛降自然保護區、揚子鱷自然保護區、皇藏峪自然保護區、皇甫山自然保護區等。禁止開發區要依據法律法規實行強制性保護，嚴禁不符合功能定位的開發活動，使之成為安徽的重要生態功能區。

三、完善安徽主體功能區與泛長三角互動機制

形成區域相互促進、優勢互補的互動機制，是實施區域發展總體戰略的重要保障[5]。在區域主體功能確定的基礎上，參與泛長三角區域發展分工合作的背景下，推動安徽主體功能建設，安徽與長三角要建立區域協調機構，創新運行模式；要實現生態共建、產業協同；要整合優勢資源，實現城市群發展聯動，進而構建區域協調與生態和諧的良性發展機制。

（一）建立區域協調機構，創新運行模式，形成區域合作新機制

主體功能區劃需要打破行政區劃的界限，而我國按照行政區劃管理區域經濟。行政區劃管理區域經濟的特點就是“管制”容易、“協調發展”難，突出體現在分散、各自為政等缺陷，強調區域競爭，存在區域統籌協調困難等問題。因此，在目前體制下安徽推進主體功能區建設，參與泛長三角區域發展分工與合作，一方面要建立區域性協調機構，相關省（市）聯合成立區域協調委員會，對省域之間的產業結構轉移、資源利用、生態建設、環境保護等實際問題，舉行協商、討論，使各地利益得到保證。另一方面要積極發揮非政府組織的職能，動員各種社會資源，包括企業、單位、個人和民間組織，參與主體功能區建設。總之，要充分發揮政府的主導作用，建立區域協調機構，創新運行模式，增加區域間的交流與互動，促進對跨區域的重大問題的解決，形成與長三角協調發展的格局。

（二）科學制定生態補償標準，建立長效的補償機制，實現生態共建

按照主體功能區建設要求，限制開發、禁止開發區域，要限制發展，更多地承擔生態保護功能。為實現這一功能，限制和禁止開發區域要喪失一定的發展機會，這樣勢必會導致當地財政收入的減少和居民的生活困難，加劇其落后的局面。解決此問題關鍵要區域生態共建，科學制定補償標準，建立長效的生態補償機制。生態共建實質上就是基于資源的合理配置和使用，以保護生態環境和可持續發展為基點，把環境與經濟作為一個整體，通過構建區域利益共同體，促進江河上游天然林等生態環境保護“出力區”，與江河下游重點發展區等生態環境“受益區”的互補與結合，從而形成生態修復補償寓于區域經濟發展之中的良性循環[6]。安徽的大別山區、皖南貧困山區等限制開發區是重要生態保障區域，擔負著長江、淮河、新安江水資源保護和“華東綠色屏障”生態保護功能。因此，長三角受惠地區與安徽上述地區要解決不同主體功能之間的利益協調，根據“誰受益誰補償”原則，建立生態補償機制，科學制定補償標準，通過轉移支付等形式，明確生態服務功能受益者與生態服務功能提供者之間責任，實現生態共建，推動主體功能區建設。

（三）依據主體功能要求，選擇產業轉移，實現產業協同

長三角作為國家層面的優化開發區，目前正處于產業升級、經濟轉型的重要時期。安徽資源相對豐富，生產成本相對較低，與“長三角”地區相比，具有異質地區經濟要素優勢和資源稟賦優勢極強的互補性，產業協同的條件已基本具備。當前，安徽已成為“長三角”等東部地區產業轉移、特別是加工制造業轉移的最為有利的承接區之一。然而，產業轉移是一把雙刃劍，承接新型高新技術產業和創新型產業將有助于當地產業結構的升級，減輕環境的壓力；相反承接低效益、重污染的產業，必然會延緩新型工業化的步伐，惡化發展的環境，不利于主體功能區建設。因此，安徽與長三角地區之間的產業轉移在充分考慮市場作用的同時，要根據主體功能建設需要，按照一體化區域分工與協作的要求，選擇產業轉移，促進現代工業、服務業、資源性產業和現代農業協調互動發展，形成優勢互補和錯位發展的產業布局，進而實現產業協同。

（四）發揮城市群龍頭作用，整合優勢資源，實現城市群發展聯動

形成若干帶動力強、聯系緊密的城市經濟圈和經濟帶，是貫徹落實科學發展觀，優化國土開發格局，推動主體功能區建設的內在要求。目前安徽在大力建設省會經濟圈、沿江城市帶和“兩淮一蚌”城市群。然而在參與長三角區域合作中，安徽各個城市往往單兵作戰，尚未形成一個整體[7]。為了改變這種局面，一方面客觀要求安徽在推動城市群建設中，整合優勢資源。如以馬蕪銅為代表沿江城市群完全可以依托長江，形成線性方陣的形式積極參與長三角經濟發展，充分發揮該地區水資源、地緣相近與人緣相親等優勢；而以合肥為首省會經濟圈從整個區域創新的角度考慮，把省會經濟圈、沿江城市帶和“兩淮一蚌”城市群進行統籌規劃，整合創新資源。另一方面，長三角地區在發揮城市群的龍頭帶動作用同時，要有意加強與安徽城市群之間的分工合作，實現資源優化組合，進而實現城市群發展聯動。

注：

①安徽作為中部欠發達地區，從區域角度考慮，筆者認為還不存在優化開發區。

②“兩山一湖”指安徽省以黃山、九華山、太平湖為重點的，包括黃山市、池州地區及宣城部分地區的旅游經濟區，在安徽省旅游經濟中占有重要地位。

［1］姜安印.主體功能區:區域發展理論新境界和實踐新格局[J].開發研究，2007，(2):14－17.

［2］程必定.按主體功能區思路完善我省區域發展總體戰略的探討[J].江淮論壇，2008，(4)：12－16.

［3］李本和.關于推進安徽主體功能區建設的探討[J].學理論，2009，(5)：60－61.

［4］鄒彥林.構建“三沿”城市經濟圈優化主體功能區布局——安徽城市經濟圈發展的戰略思考[J].江淮論壇，2008，(5)：36－39.

［5］馮更新.現階段我國區域經濟協調發展與主體功能區建設論綱[J].重慶工商大學學報(西部論壇)，2009，(5)：1－10.

［6］孫紅玲.“3+4”：三大塊區域協調互動機制與四類主體功能區的形成[J].中國工業經濟，2008，(10):12－22.

［7］潘錦云.從融入長三角到服務長三角的嬗變——安徽參與泛長三角經濟合作的戰略創新[J].華東經濟管理，2009，(9):18－21.

F127

：A

：1672-0547（2010）02-0060-03

2010-03-07

傅前瞻（1972-），男，安徽六安人，皖西學院經管系講師，碩士，研究方向：區域經濟。

安徽省教育廳人文社科項目2009年度《主體功能定位視角下的安徽縣域經濟發展研究》階段性成果（編號：2009SK273）。