香港高校管理體制與運營經驗

孫福金 查競春

香港高校管理體制與運營經驗

孫福金 查競春

香港的高等教育機構數量不多，但國際化程度高、運作機制活、綜合實力強，在國際上享有較高聲譽。本文通過分析香港高校管治架構和人力資源管理特色，總結香港在高校運營和政府監管等方面的成功做法和先進經驗，期望對深圳推進大學改革創新和以國際慣例創辦南方科技大學有所啟發。

一、香港高校的管治架構

香港政府資助的高校包括香港大學、中文大學、科技大學、理工大學、嶺南大學、浸會大學、城市大學和教育學院共8家，均根據法定條例組建（如“香港科技大學條例”、“香港理工大學條例”等），擁有自行評審和授予學位資格。條例規定大學是永久延續的法人團體，明確了大學的宗旨，賦予大學為貫徹其宗旨而做一切所需或所附帶事情的權力，使大學在院系和課程的設置、學位的授予、學術水準的監控、學生的甄選、研究的進行、教職員的聘任及薪酬福利條件、資源的內部調配、投資和聯營、成立或參與成立法人團體等方面，都享有相當大的自由度。大學校董會等基本管治架構、其他重要制度和程序等，亦在條例中規定。

在具體管治架構方面，不同院校略有差別，但普遍設有監督、校董會、教務委員會、管理層、學院管治委員會，以及對校內行政的制衡措施。

監督是大學的首長，由香港特首出任，可以以大學的名義頒授學位及其他學術名銜。監督可委任一人為大學副監督，經授權后代其行使監督的任何權力和職責。大學每年均需向監督提交一份校務報告。

校董會是學校的最高決策和管治機構，負責行使大學權力，執行大學責任，貫徹大學宗旨，提名大學校長，處置大學資產，維護大學利益，提供大學服務，等等。校董會須盡力執行管治工作，藉以確保以校長為首的大學管理層能夠有效地管理大學。大學中最重要的決策均要通過董事會審定。根據需要，校董會可把一些權力委托校長和一些委員會執行。校董會委任常務委員會、物業委員會、財務委員會、審核委員會等若干委員會，以支援大學主要活動的管治工作。

校董會雖然權力很大，但學校日常絕大部分工作，尤其在學術、教學上的工作，都由教務委員會來處理。教務委員會可設立多個專門的委員會，教授們大多參與了各種委員會的工作。

學校管理層以校長為核心。管理層在制定政策時，須通過各種委員會等正式及非正式渠道進行適當咨詢，廣納意見，務求作出深思熟慮、不偏不倚的決定。已厘訂政策的執行則由教務處、財務處、物業處等內設機構的行政人員負責。

各學院由大學條例或校董會批準設立，一般每間學院均設有院務委員會，分別負責校內有關學院的教學及學術工作。此外，不少學校還設有校務委員會來負責學校的行政管理和日常運作。

各大學均建立相關制衡措施，完善校內監督及對外披露制度。大學設有有效的內部監管制度，以監察行政權力的運用。大學須于每個財政年度后出版年報及經審核的財務報表。為確保大學以高透明度及問責態度運用資源，大學每年均委任校外核數師，負責審核大學的財務報表，并就大學的財務報告提供客觀和獨立的意見。

二、香港政府與高校的關系

香港高校享有高度自主權，學術自由受到高度重視。香港政府維護高校自治，不直接干預其行政事務，亦不直接為單個學校調配資源，而主要通過法規、政策、撥款和監督等方式對高等教育進行調控，同時在法律規定的范圍內，通過大學教育資助委員會(簡稱教資會)等中間機構對受政府資助的院校實行間接的宏觀管理。

（一）政府對高等教育的調控

1.通過法規手段調控。香港高校依法定條例設立，大學條例由教育局提出，經立法會審議通過，其修改亦需立法會批準。各條例總體上規定了大學的權利、責任、架構和制度，既保證了高校在管理方面的自治權，同時又使自治權建立在嚴明的法律范圍和規范的制度基礎上。

大學按法定條例運作，香港政府沒有直接干預大學內部事務的權力，但大學并非完全獨立于政府之外，政府的意志通過法律允許的方式實現。如：條例規定，大學監督由香港特首擔任，校董會主席及多數成員由特首任命，學校的賬務要公開透明，財務預算和決算要向特首或其指定人員報告。

2.通過撥款手段調控。香港政府不直接向大學撥款，但各高校總開支的約50%-60%來源于政府投入。教資會這一中間機構負責大學經費撥款事宜，政府及立法會則通過對撥款項目及總額度的審定，對高等教育進行調控和引導。教資會給予資助院校的撥款通常分為經常補助金、非經常補助金和其他專項資助。

3.通過政策手段調控。香港政府已經提出和實施的戰略和政策有：①高等教育發展。為與大陸接軌，在2008年前后實行高中和預科4年改為高中3年，大學本科制3年改為4年；高等教育的毛入學率逐步提升為2010年的60%，所增加學額主要在副學士（相當于大專）層次發展中解決。鼓勵私立高等教育發展和私人資助高等教育。②高等學校定位。鼓勵大學明確各自的角色和分工，合理定位、聯合和合作。擴大非本地學生的學額，推動大學的國際化，發展世界一流水平的大學。③高等教育經費。逐年削減大學撥款，并制定具體削減額度；對副學士層次和研究生層次的教育，主要采用自負盈虧的方式運作。鼓勵擴大吸收社會捐贈。大學老師的薪酬標準與公務員脫鉤。

4.多種監督手段和方式。由審計署對教資會撥款和大學使用政府撥款情況進行審計和監督。審計報告不僅分析撥款的使用賬目，還對是否應該使用撥款、如何取得最大效益、所執行政策是否符合國際慣例等進行深入討論，具有研究報告的性質。由廉政公署依據香港法律規定行使職權，負責防止和懲治貪污、賄賂和濫用職權。廉政公署不僅負責案件調查，還提前在制度建設、招投標程序等方面介入，每年到大學去為有關人員講課，積極預防可能發生的問題。香港立法會不僅負責審定相關法律和條例，還通過每年財政預算案的審議，審議政府的教育政策，包括對大學經費資源分配方案提出意見，受理社會各方面的申訴，監督政府施政，提出對行政的約束性意見。

（二）中間機構及其作用

政府委托教育統籌委員會、大學教育資助委員會等中間機構，獨立承擔政府和大學之間的有關事務性工作。這些中間機構不具備政府的行政決策功能、或者大學的教育功能，但在香港高等教育運作中發揮著不可替代的作用。

1.香港教育統籌委員會。教育統籌委員會是香港最高層次的、非法定的教育發展政策咨詢組織，主要任務是就香港教育整體發展戰略和重大政策向政府提供意見；與政府合作，統籌和監察整體教育的計劃和發展；與教育界及社會人士維持緊密聯系，鼓勵公眾對教育課題發表意見。

2.香港大學教育資助委員會。教資會是香港高等教育發展的核心單位，根據香港立法會的建議而建立，是一個非法定的咨詢委員會，其成員主要是本地和海外的著名學者、高等教育行政人員和杰出社會領袖，均以個人名義接受香港特首委任，向教資會提供獨立及客觀的專業意見，不受外在因素或個人利益所影響。政府和教資會不向各校發出行政指令，不干預院校的內部資源管理，而主要通過教資會配置資源的方式，支持和引導高校工作。

3.中間機構的緩沖器作用。“政府——中間機構——高校”的管理模式，使教資會等中間機構成為了政府與高校之間的橋梁和“緩沖區”，確保了政府宏觀調控、院校自治和學術自由。一方面，高校不受政府的直接控制，保證了大學自治和學術自由。另一方面，政府通過中間機構對高校撥款、評價考核等，實現對高校的宏觀調控，同時保障了行政部門關鍵職責的有效行使。中間機構對教育發展、教育政策提供意見，對一些有待解決的教育問題進行調查研究并提出解決辦法，使教育決策更加貼近實際和反映民意。教育行政當局也可透過這些中間機構聽到更加廣泛的意見和建議，有利于改進工作，調整戰略。中間機構承擔了大量的事務性工作，使教育行政當局從日常程序性工作中解脫出來，便于政府適當超脫具體工作，有精力對重大問題進行超前的戰略性思考。

三、香港高校人力資源管理特色

（一）教職員結構

香港高校教職員通常按甲、乙、丙三個組別進行管理，分別有不同的任職條件、工資和福利待遇:

甲組即教學及行政人員組，包括全部教師和高級職員。任職要求是，一般教學人員需具有博士學位及有關大學教學科研經驗，行政人員需具有大學學位及有關行政工作經驗。甲組人員執行大學工資A表和B表。

乙組即輔助員工組，包括執行人員、技術員、秘書、文員、技工等。任職要求是，中學會考畢業，有相關技術訓練文憑/高級文憑。乙組人員執行香港政府總工資表。

丙組即職工組，包括工人，場地管理員等。要求體格強健，有相關技能和經驗。丙組人員執行香港政府第一標準工資表。

（二）教職員工資、福利

1.工資。2003年前，香港高校教職人員與政府公務員實行相對統一的薪酬標準，有穩定的薪酬待遇和增薪機制，一般很少有薪酬以外的報酬如獎金等。

2003年后，高校人員薪酬待遇等與政府脫鉤，普遍推行薪酬制度改革，實行基本薪金和獎金/津貼相結合的制度，對不同類別不同崗位人員制定不同的基本薪酬標準。薪酬和獎勵與個人才能和工作表現掛鉤，多數高校取消了薪級點及每年自動增加薪點的制度，薪酬的調整主要根據市場薪酬水平、生活指數調整等外部因素和學校財政情況、個人能力表現等內部因素進行，采取比較靈活的增薪機制。利用富有競爭力的薪酬，香港高校吸引了一批海內外的知名學者，這些教師來自世界不同國家、具有不同的教育和文化背景，他們把世界各地豐富多彩的文化帶進香港各大學，并以自身高超的學術水平優秀素質從整體上迅速提升了香港高等教育水準。

2.福利。教職員均享受法定假期、工傷保險、未成年子女教育津貼、醫療福利，退休待遇則因聘任合約不同而不同，獲長期聘任的人員享受退休公積金，公積金賬戶由員工每人每月繳納個人工資的5%，學校繳納8.5-15%；合約制員工沒有退休公積金，合約期滿按合約規定支付約滿酬金（一般約為薪酬總額的15-25%）。學校高級職員享有住房津貼，買房可申請貸款，最高貸款金額為房價的70%，每月償還工資的50%。

（三）教學與非教學人員比

教學人員占全校教職員的比例一般不到1/3。例如:香港科技大學教師約480人，非教學人員1400人，教學與非教學人員之比1∶2.9；香港大學教學人員1400人，非教學人員2800人，教學與非教學人員之比1∶2；香港中文大學教師近1000人，非教學人員約2000人，教學與非教學人員之比約1∶2。

（四）教師學生比及國際化特色

教師與學生的比例均在1∶12以上。例如:香港浸會大學約為1∶14；香港城市大學約為1∶15；香港中文大學約為1∶12；香港理工大學約為1∶14；香港大學約為1∶15；香港科技大學約1∶19。

香港高校富有國際化特色，體現為師資國際化、生源國家化、教學國際化、頻繁的國際交往等等。

四、香港經驗對深圳的啟示

香港在大學的發展和監管方面成績顯著，深圳可充分借鑒其經驗，對高校管理體制和運行機制進行改革創新。

（一）政府與高校關系的借鑒

1.立法先行、以法治校。香港每辦一所大學都要先立一部法例，清楚界定大學與政府、大學與社會的關系，保障大學自主辦學權力。一機構一法，大學無須與其他機構比照，既便于決策層、執行層照章辦事，也方便政府部門和社會監督。深圳當務之急是盡快啟動南方科技大學的章程起草和立法工作，在全國率先創出先立法、后建校的現代大學辦學新路，為將南方科技大學辦成一流大學奠定基礎。對深圳大學等原有高校，也可通過特定立法等方式，對其管理體制和運作機制進行重新設計和改革創新。

2.中間機構、間接管理。香港政府雖然不管高校的課程設置、學術研究方向、人員聘用、財務支出等具體事項，但并非對學校放任不管，而是采用法規、政策、監督等調控手段，同時通過大學教育資助委員會等中間機構對學校的撥款、評審等，有效引導學校實現政府的教育目標。這種管理方式，適應了全球范圍內分權化的潮流，將管理責任從政府部門轉移到了獨立的專業咨詢機構，減輕了政府部門壓力，實現了間接管理。借鑒上述做法，深圳可創新政府調控手段并改革高校撥款模式，建立相對獨立于行政的大學資助機構，由該機構負責辦學周期（三年或四年）內大學經費撥付，可根據各大學辦學成績及表現，決定資助多少，形成以績效為導向，適度競爭的大學資助模式。

3.社會參與、經費多元。可借鑒香港經驗，激勵社會各界參與高教事業，形成經費多元格局。一是通過配套撥款等方式，鼓勵大學多方面籌集經費，接收社會及個人的捐贈并善用其資源。二是通過設立教資會、高校理事會、各種咨詢委員會等公益組織，并由社會各界成功人士參與資源調配、政策制訂和高校運營管理等重大決策，體現高教事業的現代公共管理理念。

4.加強考核、完善監督。香港的經驗表明，完善有效的考核和監督體系，是大學獨立自主辦學的保證。在南方科技大學創辦的過程中，要注重建立適合中國國情和本地特色的大學考核評價和監督體系，可借鑒香港經驗，由相對獨立于政府的中間機構承擔考評和監督等事宜。

（二）高校管治架構的啟示

1.大學自治、學術自由。香港的經驗證明，大學成功的關鍵是要獨立辦學、自主管理，不受政府部門的行政干預或約束，確保大學自治、學術自由。而深圳高校受約束較多，無論在投資合作、采購合同訂立方面，還是在內設機構、人員編制、薪酬標準、人員聘用等方面，都有相應的政府部門進行具體規制和約束，行政控制色彩濃厚，缺乏自主發展的動力與活力。應改變此狀況，賦予南方科技大學及現有高校獨立完整的法人權力，使其享有充分的辦學自主權和運營管理自主權，內部外部均去行政化，免受行政干預。

2.法人治理、科學管治。高校獨立自主運營和發展的前提，是在完善治理架構的同時，推行大學內部的民主管理。深圳高校應建立并完善法人治理結構，形成在黨的領導下，理事會決策及監督，大學校長為首的行政團隊獨立自主管理，以教授為核心的教務委員會決定學術事務，學院委員會及各種專業委員會積極發揮作用的管治架構和辦學體系。同時，還須建立適當的高校內部制衡機制。

（三）高校人事編制管理制度方面的借鑒

1.全員聘任、合約管理。目前香港高校新進人員的聘用，均采用合約制，一般是三年一簽。到期后，根據本人教學與科研業績，校方經過層層審核最后決定續聘還是解聘。經過兩個三年的聘期后，一些高校的教師可以申請轉為終身制（常任制）。借鑒香港合約制教師的經驗，今后深圳高校新進人員也可明確聘期（比如3至6年），期滿后經考察合格方錄用為正式職員，而不是直接招聘錄用為職員，以保持崗位的彈性，并使退出機制保持順暢。

2.員額管理，結構合理。香港各大學師資薪酬水平高，但隊伍精干，教學人員占教職工總數不到1/3；師生比超過1∶12，高于大陸高校；對教授數量嚴格控制，教授占教師的比例僅10-20%。根據不同院校特點配備研究人員，香港科技大學、理工大學等校科研人員與教學人員數量之比約1/3，香港中文大學、香港大學等校則僅為1/5。借鑒上述經驗，深圳高校應優化人員結構比例，合理配備教授和研究人員，實行員額管理，拉開不同檔次崗位薪酬的差別。

3.注重績效，多方考評。香港高校對教師的評審由校內教授組成的學術評審委員會來完成，側重于評估教師的學術成就、教學水平、社會服務（是否參與社會機構，如政府咨詢會議、專業團體、公營機構董事會等非牟利性工作）、以及對學校和學院所做的貢獻。其以下兩個特色值得借鑒：一是評價標準由傳統的“量出”轉向“成效”；二是采取360度評價體系，由被考評人的上級、同級、下級、同行專家甚至是本人擔任考評者，從四面八方對被評者進行全方位的評價，再通過設置評核人、加簽人等方式來保證其公平性，通過評價指出其不足并給予培訓建議。

4.以崗定薪，同工同酬。香港高校員工也有終身制與合約制一說，但終身制與合約制教師基本上實現了同工同酬，對于合約制員工有一個合同期滿金，而終身制員工則可以享受政府的公積金（合約制員工只有強基金）。深圳若借鑒香港經驗，真正實現以崗定薪，消除編制內外的巨大差異，則可營造更和諧的工作氛圍，有利于促進事業的發展。

（作者：孫福金，深圳市編辦副主任；查競春，深圳市編辦副處長）