城市流動人口服務管理模式研究

朱少雄 范雪佳 楊朝仁

城市流動人口服務管理模式研究

朱少雄 范雪佳 楊朝仁

一、我國城市流動人口服務管理的幾種模式

自流動人口現(xiàn)象產(chǎn)生以來，各地進行了積極探索，并結(jié)合具體實際形成具有各自特點的流動人口管理服務新模式。

1.北京模式：治安管理拓展型

近年來，隨著北京經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，流動人口規(guī)模迅速增加，維護社會治安、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧成為北京市流動人口管理工作的重點。對此，北京市堅持以人為本的方針，從創(chuàng)建首善之區(qū)的角度加以研究，理順從管理到服務的關(guān)系，調(diào)控流動人口的總體規(guī)模，創(chuàng)立“治安管理拓展型”流動人口管理模式。

這種管理體制由由綜治委或政法委牽頭，主要辦事機構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在對流動人口的管理上強調(diào)治安及配套的管理優(yōu)先。該模式強調(diào)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，保證主管部門明確的執(zhí)法權(quán)，通過“以房管人”來對流動人口實施有效的管理和服務。該模式具有兩個特點：第一，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導加強了流動人口服務管理的工作力度，但綜合治理、治安防范的痕跡明顯，部門之間自行協(xié)調(diào)的難度也不小；第二，“以房管人”抓住了流動人口服務管理的要害，但由于我國現(xiàn)階段存在個人誠信、法律保障等問題，從而導致政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況。

2.無錫模式：大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型

無錫市在原有政府架構(gòu)總體上不動的情況下，強調(diào)“大人口”觀，通過人口計生部門協(xié)調(diào)各部門的人口服務管理工作，加強對常住人口服務和管理的統(tǒng)籌，形成了“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”新體制。該模式以資源整合為手段，以社會化管理為途徑，實現(xiàn)了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務管理模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)統(tǒng)籌解決人口問題的思路，強化人口計生委行政管理的職能，是流動人口服務管理理念的創(chuàng)新。不過，“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制力圖通過高層會議達到部門之間協(xié)調(diào)目的，在具體管理實踐中還受到許多因素的制約。

3.嘉興模式：專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型

近年來，隨著嘉興改革開放的不斷深入和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，外地來嘉興務工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)人員大量增加。嘉興市將那些非嘉興市戶籍、有固定住所的人員統(tǒng)一稱之為嘉興新居民，并為之進行了新居民服務管理的體制改革，探索一種新的流動人口管理模式，即專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型管理模式。

這種管理模式是通過成立專門的管理部門來加強流動人口的服務和管理。嘉興市單獨設(shè)置新居民事務局，制定新居民政策，實踐居住證制度改革，落實各部門在流動人口服務管理方面的聯(lián)系、協(xié)查、配合、通報等制度。新居民事務局副職領(lǐng)導由政府相關(guān)部門的負責人兼任，并在基層接管了協(xié)管隊伍。然而，嘉興新居民事務局實際上只是一種針對流動人口的協(xié)調(diào)機構(gòu)。如何真正發(fā)揮專門管理部門的作用，切實做到部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通還需要進一步研究和探索。

4．深圳模式：居住證及房屋編碼制度

我國各大城市對流動人口和農(nóng)民工的管理普遍存在“政出多門”的現(xiàn)象，管理部門涉及勞動、公安、人事等，又有不同的管理規(guī)定引發(fā)管理交叉、互相扯皮的現(xiàn)象，降低了行政效率。深圳市在2008年正式推行的居住證制度是解決這種現(xiàn)象的有益探索，以就業(yè)人口為對象辦理居住證，以達到控制無業(yè)游民流入的目的。外來人口通過辦理居住證可以享受深圳戶口的“市民待遇”，辦理出入港、澳地區(qū)的商務出境手續(xù)，辦理車輛入戶和駕駛執(zhí)照，優(yōu)先辦理深圳戶籍遷入手續(xù)，其子女還可按規(guī)定享受免費教育,免交學雜費和課本費。居住證制度的優(yōu)點是一證多用，功能包括房屋租賃、勞社保、計劃生育、教育、公共交通等政府行政管理和公共服務的內(nèi)容，節(jié)省了管理成本，提高了行政效率。居住證制度體現(xiàn)了管理與服務并重的理念，使外來人口對所在的城市產(chǎn)生認同感與歸屬感，從而融洽感情和協(xié)調(diào)行為，自覺融入城市，接受城市管理。

深圳還對出租屋管理實行《出租屋編碼卡》制度，編碼卡包括以下內(nèi)容：業(yè)主姓名、地址、身份證件、聯(lián)系方式；出租屋的位置、面積、樓層、戶型、房間數(shù)量和號碼。鼓勵住宅出租屋實行集中招租，優(yōu)先租給企業(yè)集體宿舍，規(guī)定集體宿舍人均使用面積不得低于3平方米等等，既加強了對流動人口的管理，也有效地改善、保障了他們的居住條件。

二、我國城市流動人口服務管理工作的影響因素

改革開放以來，黨中央、國務院高度重視流動人口問題，從廢除收容遣送制度，解決拖欠農(nóng)民工工資問題，解決農(nóng)民工子女在城市入學難等一系列具體事務入手，逐步建立流動人口權(quán)益保障機制，較好地改善了流動人口的狀況。但是，流動人口的服務管理工作仍然面臨著相當多的困難，在很多方面還受到許多因素的制約。具體來說，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.領(lǐng)導體制

領(lǐng)導體制指獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)進行決策、指揮、監(jiān)督等領(lǐng)導活動的具體制度或體系，它用嚴格的制度保證領(lǐng)導活動的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性。其核心內(nèi)容是用制度化的形式規(guī)定組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導權(quán)限、領(lǐng)導機構(gòu)、領(lǐng)導關(guān)系及領(lǐng)導活動方式。因而，我們在對流動人口服務管理工作效績進行考評時，必須把領(lǐng)導體制這一客觀因素考慮進來。

目前，我國對流動人口服務管理的領(lǐng)導體制還需要進一步地完善。從整體上看，流動人口服務管理的橫向組織結(jié)構(gòu)即各部門之間的協(xié)作還處于起步階段，區(qū)域協(xié)作以及系統(tǒng)內(nèi)部的部門之間的合作還有待進一步加強。而從領(lǐng)導權(quán)限和責任劃分來看，流動人口服務管理“多頭管理”的現(xiàn)狀，造成某些管理事務上的交叉和重疊，使得一些職能部門職責不清、權(quán)限不明，不利于流動人口綜合服務管理水平的提高。因此，加強流動人口服務管理工作的領(lǐng)導體制建設(shè)，建立強有力的領(lǐng)導機構(gòu)，形成堅強的組織領(lǐng)導，是今后流動人口服務管理工作首先需要解決的重要問題。

2.管理隊伍

一支好的管理隊伍是一個組織取得成功的關(guān)鍵，尤其是其穩(wěn)定性和專業(yè)化程度對管理結(jié)果起著至關(guān)重要的作用。只有穩(wěn)定的管理隊伍才能給組織帶來自信。同時，管理隊伍的專業(yè)化水平也直接影響著管理目標的實現(xiàn)。優(yōu)秀的管理隊伍應該是穩(wěn)定、團結(jié)、專業(yè)化及富有戰(zhàn)斗力的隊伍。

我國目前流動人口服務管理隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化水平還有待加強。首先，由于計生部門沒有被列入?yún)⒐姆秶荒苁鞘聵I(yè)編制，導致流管人員和計生人員待遇低，在一定程度上影響了人員的工作積極性和穩(wěn)定性。其次，流管人員的文化程度偏低，缺乏適應新時期計劃生育工作需要的年輕干部，流動人口管理服務隊伍的整體素質(zhì)亟需提高。同時，各級流動人口綜合管理和服務部門領(lǐng)導班子建設(shè)還不夠全面，鄉(xiāng)、村兩級流動人口服務管理的專職管理人員配備不到位。總之，建設(shè)一支“政治強、業(yè)務精、善管理、會服務、作風實、不畏難、講奉獻”的流動人口綜合管理和服務工作干部隊伍，對于加強我國流動人口服務管理工作，仍然是一個相當長期和艱巨的任務。

3.經(jīng)費保障

管理首先是協(xié)調(diào)資源，資源包括資金、物質(zhì)和人員。其中，資金是組織進行服務管理的物質(zhì)保證，也是各種服務管理工作正常開展的重要前提條件。流動人口的管理工作，特別是流動人口的服務工作需要大量和充足的經(jīng)費支持，否則，流動人口服務管理工作目標的充分實現(xiàn)，就會變成無源之水、無本之木。

目前，我國政府公共財政對流動人口服務管理工作的投入嚴重不足。實際工作中，以財政投入為主的流動人口服務管理工作經(jīng)費保障機制還未建立，致使流動人口服務管理的免費技術(shù)服務項目、扶助政策以及必要的工作經(jīng)費開支沒有保障。同時，流動人口綜合管理和服務信息化建設(shè)、技術(shù)網(wǎng)絡服務建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也未納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展計劃。如果不采取有力措施加以解決，將會成為嚴重制約流動人口服務管理工作的有效開展。

4.信息交流

目前，對流動人口的管理基本上是使用國家統(tǒng)一的PATIS系統(tǒng)，但是這個系統(tǒng)信息的普遍性往往不能很好地結(jié)合各地的實際情況，統(tǒng)計的信息不夠具體化。各省市在管理實踐中，往往各自為政，借用或開發(fā)自己的管理系統(tǒng)。流動人口信息收集工作普遍存在“上門難”問題，特別對于一些超生戶是難上加難；計生辦、流動辦以及公安、勞動等部門的統(tǒng)計口徑不同；流動人口辦理婚育證明主動性不高，持證率偏低，假證的數(shù)量較大，核實證件的真?zhèn)紊洗嬖诓簧倮щy。所有這些問題極大影響流動人口信息的全面性、真實性和準確性，使得統(tǒng)計資料的可比性和可用性大為降低，在一定程度上制約了流動人口服務管理工作的深入開展，已經(jīng)成為一個亟待解決的重要問題。

三、創(chuàng)新城市流動人口服務管理模式的思路和建議

從以上流動人口服務管理工作的影響因素來看，我國流動人口服務管理工作的形勢依然嚴峻。因此，必須以科學發(fā)展觀為指導，堅持“以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的服務管理理念，并結(jié)合具體實際，探索提出有針對性的思路和建議，才能推動我國流動人口服務管理與時俱進，取得預期成效。

1.貫徹以人為本的流動人口服務管理工作理念

流動人口綜合管理和服務模式創(chuàng)新，不僅是為了改革流動人口管理體制，實現(xiàn)對社會資源的有效整合，更重要的是通過創(chuàng)新更好地為流動人口提供優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務，同時調(diào)動多方主體共同參與社會治理。這就要求流動人口綜合管理和服務模式創(chuàng)新必須突出以人為本，堅持服務至上。政府及各部門應牢固樹立公共服務的觀念，按照流動人口綜合管理和服務工作的要求調(diào)整自身角色，服務社會、服務群眾。在搞好服務的同時，要為多方主體參與流動人口綜合管理和服務創(chuàng)造良好條件。

出臺的流動人口綜合管理和服務工作政策和措施，都要以實現(xiàn)以人為本為目標，以維護好流動人口的根本利益為出發(fā)點和落腳點。把大力加強流動人口綜合管理、提高流動人口綜合服務水平擺在更加突出的重要位置，著力解決好流動人口中存在的難點問題，解決好流動人口的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等最基本的利益問題，不斷提高流動人口綜合管理和服務水平，不斷滿足流動人口日益增長的各類生活需要，切實保障流動人口的合法權(quán)益，使得流動人口實現(xiàn)各盡所能、各得其所，共同享有經(jīng)濟社會的發(fā)展成果。

2.堅持公共服務的流動人口綜合管理和服務模式

管理和服務是做好人口和計劃生育的兩個既相互聯(lián)系、又各有側(cè)重的重要方面。對流動人口進行綜合管理與服務，是提高流動人口計劃生育整體水平的基本保證。但是，流出地和流入地在管理與服務上存在較明顯差異：流出地管理有優(yōu)勢，但服務缺資源；流入地服務有資源，但管理缺手段。作為流入地，應充分認識到做好服務工作，對于彌補流出地管理不足、提高自身管理具有很大促進作用。為此，應綜合管理與服務，在管理的同時強化服務意識，在做好服務工作上下功夫。通過端正服務態(tài)度、擴大服務覆蓋面、提高惠及率等提升服務質(zhì)量。

新的歷史條件下，流動人口管理強調(diào)的是為流動人口提供各種基本的社會公共服務，融管理與服務之中，以服務促進管理。突出服務與強化管理的有機統(tǒng)一是創(chuàng)新型流動人口管理的內(nèi)在要求。因此，我們創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務模式，要著力完善基本公共服務體系，促進基本公共服務公平化，努力提高對流動人口的服務質(zhì)量，通過流動人口綜合管理和服務模式的創(chuàng)新，形成責權(quán)明確，調(diào)控有力，運轉(zhuǎn)高效，能對全社會流動人口綜合管理和服務進行全面覆蓋和有效管理的體系，保持社會的安定、有序、和諧、發(fā)展。

3.探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流動人口服務管理工作手段

開展流動人口綜合管理和服務，要求做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。要緊緊圍繞流動人口服務管理工作的實際需要，統(tǒng)籌兼顧各方面的工作要求，努力提高工作方案的科學性、工作舉措的協(xié)調(diào)性，把工作力度、效率以及服務質(zhì)量統(tǒng)一起來。在堅持流動人口綜合管理和服務工作統(tǒng)籌兼顧的同時，要充分發(fā)揮各地方、各部門自主推進流動人口服務管理工作的積極性、創(chuàng)造性。在推進流動人口綜合管理和服務工作的進程中，鼓勵不同地方、不同部門根據(jù)國家流動人口服務管理工作方案和文件精神，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際進行大膽開拓創(chuàng)新，因地制宜地開展流動人口綜合管理和服務工作。

此外，要對流動人口服務管理工作的行政資源進行充分整合，賦予計生部門流動人口管理服務工作的主導權(quán)。在此基礎(chǔ)上，理順和完善流動人口綜合管理和服務工作多元主體格局，公安、環(huán)保、教育、人口與計劃生育、民政等各相關(guān)部門，繼續(xù)履行其流動人口服務管理的相應職能，承擔流動人口管理和服務工作事務。同時，還要根據(jù)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的進程和流動人口服務管理工作的實踐，推進流動人口綜合管理和服務工作模式創(chuàng)新，實現(xiàn)流動人口綜合管理和服務工作主體的多元化。政府機構(gòu)中各職能部門在擔負應盡責任的同時，要充分發(fā)揮社會組織、社會公眾等在流動人口綜合管理和服務工作事務上的主動性，從而形成政府與社會合作、多元主體共同管理和服務的新局面。

4.建立開放有序的流動人口服務管理長效機制。

改革創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務工作模式，要打破傳統(tǒng)流動人口綜合管理和服務工作體制的行政性和保守性，實現(xiàn)有序開放。切實推進流動人口綜合管理和服務工作的決策和執(zhí)行過程的政務公開，建立民主化的咨詢與決策機制；改革城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)戶籍管理制度，健全統(tǒng)一的社會保障與社會福利體系，切實維護流動人口綜合管理和服務工作的公益性，滿足人民群眾的基本公共服務需求；對流動人口綜合管理和服務工作相關(guān)政策、措施的實施環(huán)節(jié)上，實行公示、公告等制度，確保社會公眾狀況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；健全公眾參與機制，調(diào)動全社會參與流動人口綜合管理和服務工作的積極性，確保公眾對重大決策的參與權(quán)，使得政府決策充分反映民意、集中體現(xiàn)民情。

同時，開展流動人口綜合管理和服務工作，還要立足長遠效益，處理好當前工作和長遠工作的關(guān)系。就流動人口服務管理而言，它要打破傳統(tǒng)的行政性管理模式，建立適應市場經(jīng)濟體制需要的新的流動人口服務管理模式，從總體上說有利于整個社會的繁榮進步和和諧發(fā)展。因此，要充分謀劃好當前管理和未來服務工作，實現(xiàn)當前管理工作和長遠服務工作的有機統(tǒng)一。

總之，我們必須充分考慮流動人口服務管理的領(lǐng)導體制、配套政策、管理隊伍、經(jīng)費保障、信息交流等影響要素，更新流動人口綜合管理和服務理念，創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務方式，改革流動人口綜合管理和服務體制，以堅持以人為本和保障民生為重點，以增強流動人口服務管理能力為關(guān)鍵，以有效的社會政策為手段，以對流動人口的完善服務來實現(xiàn)對流動人口的綜合管理，努力維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)和社會進步、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

①張維慶：《科學發(fā)展觀與中國人口》，《求是》2004年第7期。

②尹德挺：《借鑒歐洲經(jīng)驗,創(chuàng)新和改革中國流動人口服務管理》，《中國論壇》2009年第10期。

③“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制探索課題組：《變革中的抉擇——無錫模式:“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”服務管理體制新探索》，《人口與計劃生育》2009年第5期。

④[法]H.法約爾，周安華等譯：《工業(yè)管理與一般管理》，中國經(jīng)濟科學出版社,1979年。

⑤[美]切斯特I.巴納德，王永貴譯：《經(jīng)理人員的職能》，北京:機械工業(yè)出版社,2007年。

（作者單位：朱少雄、范雪佳均為廣西大學公共管理學院；楊朝仁，深圳市政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任）