農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款受益主體分析

鄭繼湯

(福建師范大學(xué)法學(xué)院,福建福州350007)

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款受益主體分析

鄭繼湯

(福建師范大學(xué)法學(xué)院,福建福州350007)

我國(guó)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度中對(duì)于征地補(bǔ)償款的受益主體規(guī)定不明確,給實(shí)踐帶來(lái)了很大的麻煩,同時(shí)我國(guó)征地補(bǔ)償制度的征收的客體只為土地所有權(quán),而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)卻沒(méi)有得到補(bǔ)償。確認(rèn)補(bǔ)償費(fèi)用的受益主體,建立對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償制度,有利于保障農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)和諧。

征地補(bǔ)償費(fèi)用;受益主體;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收

一、給予征收補(bǔ)償款的理論依據(jù)

(一)既得權(quán)說(shuō)

此說(shuō)認(rèn)為人民的既得權(quán)既然是合法取得的,就應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇^對(duì)的保障,即使是由于公共利益的需要,使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失,也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。此說(shuō)以自然法思想為基礎(chǔ),只保護(hù)既得權(quán),對(duì)于這種權(quán)利以外的權(quán)利不給予保護(hù)。

(二)特別犧牲說(shuō)

該學(xué)說(shuō)源于公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)。該說(shuō)基于法的公平正義觀念,認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為是使無(wú)義務(wù)的特定人為國(guó)家做出特別犧牲,國(guó)家對(duì)無(wú)義務(wù)的特定人給予賠償,這樣就符合法的公平正義觀念。

(三)國(guó)庫(kù)理論

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,國(guó)家有財(cái)政權(quán),國(guó)庫(kù)與行政機(jī)關(guān)相對(duì)立,亦即財(cái)政權(quán)與公權(quán)力對(duì)立,行使公權(quán)力國(guó)家獲利。該理論把國(guó)家當(dāng)作企業(yè)來(lái)看待,主要的關(guān)注點(diǎn)是公權(quán)力與財(cái)政權(quán)之間的關(guān)系,對(duì)于被征收土地的土地所有權(quán)人的損失沒(méi)有考慮,沒(méi)有看到征收制度的本質(zhì)。

(四)生存權(quán)的保障

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)承包土地取得自己和家庭的生活來(lái)源。當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包土地被征收后,其賴以生存的物質(zhì)條件喪失,會(huì)危及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生存權(quán)。

生存權(quán)是人權(quán)中最關(guān)鍵、最核心的權(quán)利。然而,人的生存權(quán)是靠一定的財(cái)富和物資支持的,如果一個(gè)人沒(méi)有了賴以生存的物資,那么他即喪失了生存的權(quán)利。[1](P159)對(duì)于一般的農(nóng)民來(lái)說(shuō),剝奪了其承包地,在收入來(lái)源單一的情況下,他們將難以維持生計(jì)。

二、受益主體

(一)土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用的受益主體

對(duì)于土地所有權(quán)人的補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w主要包括兩類(lèi):一類(lèi)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;一類(lèi)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員。

(二)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w

首先,我們要解決的問(wèn)題是,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)是否要進(jìn)行補(bǔ)償。一般的理論認(rèn)為,土地征收制度征收的只是所有權(quán),因此,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不需要進(jìn)行補(bǔ)償。可是我們知道,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán),土地征收的效果只是所有權(quán)發(fā)生了變更,對(duì)于土地上的用益物權(quán)卻沒(méi)有改變,亦即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是存在于該征收的土地之上。而且,用益物權(quán)對(duì)于所有權(quán)具有一定的限制作用,這樣,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地的所有人之間可能會(huì)發(fā)生矛盾。同時(shí),我們對(duì)于土地承包人合法取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也要尊重和保護(hù),這是基于物權(quán)平等保護(hù)的原則。

國(guó)家通過(guò)征收成為新的所有者,對(duì)于該土地上的用益物權(quán)有負(fù)擔(dān)的義務(wù)。也就是說(shuō),要使國(guó)家成為絕對(duì)和完全物權(quán)人,國(guó)家就得對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行征收,把該物權(quán)納為征收的客體,同時(shí)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收制度。對(duì)這兩種物權(quán)的征收,使得國(guó)家成為它們的新的享有者,這時(shí),國(guó)家享有的所有權(quán)和用益物權(quán)混同,這樣,國(guó)家獲得的將是完全的沒(méi)有限制的物權(quán)。

其次,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,那么該項(xiàng)費(fèi)用由誰(shuí)受益?筆者認(rèn)為只能由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)與集體訂立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同,取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),成為該權(quán)利的享有者,為此,對(duì)于該權(quán)的補(bǔ)償,理應(yīng)由其獲得。

再次,既然認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要進(jìn)行征收,由于我國(guó)法律對(duì)該項(xiàng)物權(quán)的征收沒(méi)有規(guī)定,并且征收土地的實(shí)踐過(guò)程中也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn),需要我們進(jìn)行一些制度的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為,由于農(nóng)村土地征收的客體為土地所有權(quán)和土地上的用益物權(quán),那么從理論上來(lái)講就存在著兩種征收模式:第一種是一次性征收,亦即同時(shí)對(duì)所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行征收;第二種為兩次征收,這種征收方式可以認(rèn)為是一種分層次的征收辦法,具體來(lái)講,這種征收還有兩種不同的方式,一種是先征收土地所有權(quán),后征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),還有一種順序正好相反。以下將對(duì)這兩種方式進(jìn)行分析。

一些學(xué)者認(rèn)為,一次性征收的主要優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單快捷,并且效率高。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地征收制度是一種行政行為,由于行政講究的是效率,該種模式符合行政目的,因此征收行為應(yīng)采用該種模式。筆者認(rèn)為,這種方式固然有高效的功能,有利于征地活動(dòng)以及后續(xù)建設(shè)的開(kāi)展,但是,這種方式忽略了廣大農(nóng)民的行政參與活動(dòng),剝奪了其作為行政相對(duì)方的申訴的權(quán)利。此外,由于該制度的高效性,會(huì)發(fā)生一些假借公共利益征收而用于商業(yè)目的,侵占農(nóng)民土地的事件。

一些學(xué)者認(rèn)為,我們的征收制度應(yīng)采用兩次征收的方式。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,兩次征收的方式雖然程序繁瑣,但是這種征收方式有利于社會(huì)的公正公平和對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù),如果在法律上直接規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(農(nóng)民)作為該制度的相對(duì)人參加到征收制度的過(guò)程中,可以跳過(guò)村委會(huì)這一層的干涉,這樣對(duì)于征收制度的透明和公正有著重要的作用。“承包人從維護(hù)自我土地權(quán)益出發(fā),必然對(duì)政府以及作為土地所有權(quán)的行使者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力形成約束……從而防止或者減少隨意征地、低價(jià)征地現(xiàn)象的發(fā)生。”[2]此外,在土地征收制度中要考慮社會(huì)公正和農(nóng)民權(quán)益保障以及公共利益等問(wèn)題,這里比較側(cè)重公共利益,但是,基于行政法理論的比例原則中的最小損害原則,也就是說(shuō)在保護(hù)公共利益的同時(shí),對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的損害要降到最小。這種方式通過(guò)農(nóng)民的參與,可以在一定程度上加大對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障,這樣也就從某種意義上減少了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的損害。在法理上,單獨(dú)對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償,補(bǔ)償費(fèi)用要與農(nóng)民在接下來(lái)幾十年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)上的損失差不多,最重要的是要把費(fèi)用直接交給農(nóng)民本人,而不是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)發(fā)。

綜上所述,應(yīng)單獨(dú)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收制度,并采用兩次征收的方式。改變當(dāng)前的征收補(bǔ)償制度,使農(nóng)民作為土地征收制度的相對(duì)方,通過(guò)私權(quán)利限制公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)的損害,達(dá)到對(duì)財(cái)產(chǎn)的最小損害原則。這樣有利于保障農(nóng)民權(quán)益,有利于對(duì)政府的監(jiān)督,同時(shí)也有利于社會(huì)的安定和諧。

[1]崔杰.土地承包及征地補(bǔ)償案件的法律適用[M].北京:人民法院出版社,2005.

[2]左平良.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地征收中的意思表示[J].河北法學(xué),2005(3).

責(zé)任編輯 強(qiáng) 琛 qiangchen42@163.com

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1673-1395(2010)02-0182-02

2010201220

鄭繼湯(1985—),男,福建泉州人,碩士研究生。