農村土地承包糾紛的解決

徐前權王 筱

(1長江大學 政法學院,湖北 荊州 434023;2鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450052)

農村土地承包糾紛的解決

徐前權1王 筱2

(1長江大學 政法學院,湖北 荊州 434023;2鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450052)

農村土地承包引起的糾紛,涉及面廣,政策性強,表現形式多種多樣。如果得不到及時妥善解決,將嚴重影響安定和諧的社會秩序。因此,我們應分析其具體表現,找出其產生原因,研究預防對策,在此基礎上尋找完善的途徑。

農村土地承包;解決糾紛;完善

一、農村土地承包糾紛的主要表現

根據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)第1條的規定,農村土地承包糾紛包括以下幾類:承包合同糾紛,承包經營權侵權糾紛,承包經營權流轉糾紛,承包地征收補償費用分配糾紛,承包經營權繼承糾紛。在實踐中,主要表現為:

發包方單方面解除合同引發的糾紛。在承包期內,發包方單方面解除合同,與他人重新簽訂承包合同,或者進行公開競價,一次性買斷,致使原承包人的權益受損,從而產生糾紛。

界址糾紛。承包地相鄰的農戶,常常因界址不清,或者沒有明顯的參照物,以及因道路、水路等相鄰權問題而引起糾紛。

代耕引起的糾紛。農村青壯年外出打工,其承包地也大多請他人代耕代種,多數未簽訂書面合同,代耕者不愿將其代耕地交還原承包人,由此引起糾紛。

強種他人承包地糾紛。部分村民二輪承包時不要承包地,其原承包地被調整給他人,現在因種田不繳稅費就強行耕種已承包給其他人的土地。當前這類糾紛有上升的趨勢。

婦女離婚、改嫁后引起的承包權糾紛。婦女的土地承包權受法律保護,但在農村這一權利難以得到保障。如某女喪夫后,改嫁到另一村,但戶口一直未遷,原村以其已改嫁,不在本村居住為由,收回了其承包地。而改嫁后的村又以其戶口未遷入為由,拒絕了其分得承包地的要求,使其沒有承包地,由此與村里發生糾紛。

流轉糾紛。農戶在進行土地流轉時,因流轉合同不完善,或不簽訂流轉合同,或未遵守《農村土地承包法》、《農業法》等法律法規的規定,在流轉后因種種原因而引發糾紛。

家庭內部因對承包地流轉處置意見不同而引起的糾紛。農村土地承包是以家庭為基礎的,而家庭則以戶主為代表。目前往往由戶主作主將家庭承包土地的一部分或全部轉讓給其他人,并簽訂了合同。外出務工的家庭成員知情后不同意,認為承包地是家庭共同承包,戶主無權處置共有財產,主張轉讓無效,引發糾紛。

鎮村建設用地糾紛。土地承包合同簽訂后,因鎮村建設需要征用、調整農民承包的土地,而農民又不愿調整,突出表現在村道、中心村建設的土地置換上。

土地補償糾紛。因國家建設或商業行為,需要征用農民的承包地,而承包地既有經過登記頒發經營權證的,也有無證的,有代耕的,還有村臨時委托代種的。由于土地承包的性質不同,對補償的依據、標準、計算面積的認識也往往有較大的差距,進而產生糾紛。

集體機動地未按法定程序發包所產生的糾紛。如原合同到期后,發包方自行決定通過競價發包給本組其他人承包,后一村民投入資金。因競價發包前未經本組集體討論通過,村民遂搶種此地,并訴至法院要求確認競價承包合同無效和重新發包。[1]

發包方非法干涉承包方依法享有的生產自主權所產生的糾紛。有的發包方為了發展農業產業化,實行規模經營,強迫承包方統一耕種某種作物,強行推廣示范田、強行或者限制買賣農資或者農產品,引起糾紛。

發包方強迫或者阻礙承包方流轉土地承包權所產生的糾紛。發包方假借多數村民的名義,強迫承包方放棄或者變更土地承包權,或者阻礙承包方依法流轉土地承包權,或者巧立名目收取費用,從而引發糾紛。[2](P122)

二、農村土地承包糾紛產生的主要原因

土地產權不清是引發我國農村土地承包糾紛的根本原因。根據《農村土地承包法》的有關規定,農村土地所有權歸集體經濟組織,農民享有土地承包經營權。但現行法律對農村土地所有權和承包經營權的內容、范圍沒做明確的界定,對農村土地所有權主體和承包經營權主體的權利、義務、責任亦未做具體的規定,致使農民享有的土地承包經營權易受農村集體經濟組織以行使土地所有權名義實施的各種侵害,從而導致土地收益權殘缺,由此引發農民不滿,在農民與農村集體經濟組織之間產生糾紛。

農業生產效益的顯著提高是引發農村土地承包糾紛的內在經濟誘因。以前,因種地收入低、稅費重,種田不合算。有的農民全家搬遷到城鎮從事非農產業;有的將承包田硬性交還村組;有的則舉家外出打工,將土地閑置、撂荒。由于這些田地需承擔稅費,無奈之下,村組干部只得出面將這些閑置田地轉包給其他農戶。隨著一系列惠農、支農法規政策的實施,農業生產效益大幅提高,在經濟利益的驅動下,農民種地的積極性大為高漲,加上金融危機的影響,很多外出務工的農民紛紛回鄉爭要承包地。而那些被棄耕土地的現任承包人又不愿放棄土地的承包經營權,由此引發爭議。

土地管理機制不健全是引發農村土地承包糾紛的重要原因。首先,一些地方的相關土地管理部門尚未建立規范的土地調查、統計及登記制度,未能全面、準確地掌握農村土地利用的真實情況及土地基礎數據,導致農村土地的權屬不明,在相關主體之間引發爭議。其次,土地承包經營權證書管理不規范,集中表現為某些農戶“有地無證”或領取的土地承包經營權證書的內容與實際情況不符。再次,土地承包合同管理存在薄弱環節。某些村集體與農戶簽訂的土地承包合同存在內容欠缺、承包土地面積等具體條款約定不明確等問題,這也為農村土地承包糾紛的產生埋下了隱患。

主觀原因。某些村集體干部法律意識淡薄,無端侵害農民的土地承包經營權,導致糾紛產生。如有的村干部在土地發包的過程中,違反《農村土地承包法》關于土地發包程序的強制性規定,任意發包土地。農民欠缺相關的法律法規知識,也是引發農村土地承包糾紛的重要原因。如《農村土地承包法》第37條規定:“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當經發包方備案。”實踐中,多數農民在流轉土地承包經營權時僅采用口頭協議,導致糾紛產生。

糾紛解決機制方面的原因。《農村土地承包法》第51條明確規定:土地承包糾紛可以通過協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。然而,因受多種因素的制約,目前一些地方的基層組織建設較為落后,自行調解處理農村土地承包糾紛的能力較弱,基層組織調解并未充分發揮作用。此外,我國農村土地承包糾紛仲裁工作存在立法滯后等障礙,致使農村土地承包糾紛仲裁不能有效地發揮作用。多數地方的農村土地承包糾紛主要通過信訪或訴訟解決。而信訪部門在處理農村土地承包糾紛時,因缺乏相關依據,仍需批轉到其他政府主管部門,這樣不但影響了爭議解決效率,而且容易將矛盾集中到基層政府和基層干部那里。一旦問題得不到妥善解決,直接影響干群關系,造成反復上訪、越級上訪。同時,通過訴訟解決農村土地承包糾紛也面臨程序復雜、耗時長、執行難等問題,往往不利于糾紛的及時、有效化解。[3]

機動田地管理方面的原因。機動地的存在,既能保持土地承包關系的穩定性,同時又能根據實際情況變化而適時調整。但從實踐來看,有的村組把機動地作為增加集體收入的工具,有的以發包土地的方式來清償村組債務,甚至一些村組干部利用機動地謀取私利。按照《農村土地承包法》的規定,土地承包方案應經村民會議2/3以上成員通過,但是在有些地方,機動土地承包給誰都是由村干部決定。由于承包關系不明確,運作不公開,管理不規范,群眾意見較大。根據《農村土地承包法》第63條的規定:“本法實施前已經預留機動地的,機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的,不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的,本法實施后不得再留機動地。”一些發包方擅自擴大機動地的范圍,以獲取額外的利益,損害了農民群眾的利益。[4]

土地征用方面的原因。近年來,隨著城鎮化、工業化和公路鐵路建設進程的不斷加快,因征用農村集體土地而引發的糾紛也日益增多,而且大多表現為集體上訪或農民告政府的行政訴訟。具體表現形式主要有兩種:一是因征用土地用途的界定而引發糾紛。根據我國《憲法》、《物權法》和《土地管理法》的規定,只有為了公共利益,國家才可以行使土地征用權。但是我國法律對公共利益沒有做出明確的界定,對公共利益項目和受益主體的范圍都缺少法律上的說明。有些建設項目,不是以公共利益為目的,就經常產生爭議。二是因土地征用補償產生糾紛。這類糾紛是土地征用糾紛中最常見的,引發糾紛的原因在于補償價款低,補償款不到位。我國《土地管理法》確定征地補償的標準:一是“按照被征用土地的原用途給予補償”,二是按“產值”即土地被征用前三年農業生產收入的3～6倍,最高不超過30倍進行補償。

傳統意識和習俗的原因。農村地區傳統意識和男尊女卑等思想為大多數人所認同,保護婦女土地權益的社會環境不容樂觀。[2](P124)

三、預防農村土地承包糾紛產生的對策

明確土地產權關系。應從農村土地制度建設層面健全現行的土地政策法規,明確界定農村土地集體所有權的行使主體及其權能范圍,厘清農村土地集體所有權與農民土地承包經營權之間的關系,具體規定農村土地所有權主體和承包經營權主體的權利、義務及責任,落實并充分尊重農民的土地承包經營權,為農民土地承包經營權的順利流轉掃清障礙,從而更好地保障農民的土地收益權。[3]

強化承包管理工作。完善土地調查、統計及登記制度,規范農村土地管理,做好農村土地確權工作,構建土地管理的長效機制,以有效預防農村土地承包糾紛的產生。應規范農村土地承包經營權證書管理,做好農村土地承包經營權證書的發放工作,為“有地無證”農戶補發土地承包經營權證書,為“證地不符”農戶換發土地承包經營權證書。加強土地承包合同管理,由有關部門提供統一、規范的合同范本。

加強法規宣傳教育。加強土地政策法規的宣傳教育,增強村集體干部和廣大農民的法律意識,對農村土地承包糾紛的有效預防和化解具有重要意義。

規范農村土地流轉。隨著農村富余勞動力的轉移,土地流轉越來越普遍。要嚴格按照《土地管理法》與《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定,鼓勵農民在自愿、有償、合法的前提下,采取轉包、轉讓、互換、租賃等形式進行土地使用權流轉,并從程序、主體、內容、合同文本等方面予以規范。對原已流轉的土地,凡轉包年限較短、流轉程序不夠規范、有償轉讓不夠明晰的,要采取重新協議、完善合同等方法加以規范。[4]

完善社會保障體系。農民在失地的同時也失去了農民身份,成為“務農無地,上班無崗,低保無份”的“新三農”。他們既不像農民“有土地”,也不像城市居民、失業工人那樣有“三條保障線”。農民失去土地以后,應盡快將其納入失地農民的養老保險和醫療保險體系。要采取果斷措施,建立失地農民的社會保障基金。完善失地農民生活保障及其他保障體系,可以采取“土地換社保”的辦法來解決。誰使用失地農民的土地,誰就應當負責失地農民的一切社會保障,以切實維護和保護失地農民的利益。[5]

引導農民充分就業。完善社會保障體系,只是從表面上解決了失地農民的部分利益問題,失地農民走向富裕的關鍵是要解決失地農民的就業問題。要建立失地農民教育培訓機制,建立失地農民充分就業的創新機制。農民充分就業的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源,加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則,制定城鄉統一的勞動力就業政策,建立城鄉統一的勞動力就業市場,實現城鄉統籌就業。引導和教育失地農民轉變觀念,破除“等、靠、要”思想,提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力,積極主動地參與市場化就業,讓更多的失地農民走向富裕。

四、農村土地承包糾紛解決現狀

目前,我國農村土地承包糾紛解決機制不健全。《農村土地承包法》第51條規定了土地承包糾紛可以通過協商、調解、仲裁、訴訟解決,但是,每一種方式在解決農村土地承包糾紛的現實生活中,均存在一些問題。筆者在湖北省荊州市的鄉鎮、村委會、政府農業林業土地管理部門、人民法院進行了調研,通過調研,得出如下基本結論:

關于協商。盡管廣大農民的文化素質和法律意識都有較大的提高,但從總體上講,農民的法律意識還沒有達到應有的高度。在協商過程中,不同程度地存在以強欺弱、以大欺小的情況,特別是在解決大姓家族與小姓家族、干部家族與非干部家族之間的糾紛時,此種情況尤為突出,弱勢一方往往無可奈何,不得不進行協商,不得不接受協商結果,簽署協議。另外,還存在協商結果違法的情況,如剝奪婦女權益,等等。

關于調解。由于《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》還未實施,以往也沒有專門的法律法規明確規定土地承包糾紛的調節問題,所以,無論是村委會,還是鄉鎮政府,都存在強迫調解、隨意調解的情況,有時還存在相互推諉的情況。

關于仲裁。雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》將于2010年1月1日開始實施,并且農業部和國家林業局聯合制定了《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》,該規則也將于2010年1月1日開始實施,但是相關的配套規則還沒有出臺,全國各地農村土地承包糾紛仲裁機構基本沒有建立。有的地方即使建立了機構,由于沒有可操作性的法律法規可供遵守,也未能有效地發揮作用。另一方面,《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》本身也還存在一些不足,比如協議仲裁問題、一裁終局問題、申請撤銷或不予執行問題,等等。

關于訴訟。通過上述方法不能解決糾紛的時候,當事人并不是尋求訴訟途徑(此類訴訟只占全部案件的萬分之三),而是采取上訪或者堵塞交通、封堵政府機關的大門等方法,試圖在造成一定影響的情況下,迫使政府出面解決,使解決結果更加有利于自己。

五、完善農村土地承包糾紛解決的思路

開展法制宣傳教育。在我國現階段,雖然農村在發展,農民在進步,但是,從總體上講,農民的法律意識薄弱,法律知識極少,很多農民對自己的權益認識不清,或者是不知道哪些情況屬于自己的合法權益受到了損害,或者是權益受到侵害后,不知道怎樣通過合法途徑獲得救濟。因此,必須在農村宣傳法律知識。

充分調動社會力量。有效化解農村土地承包糾紛,需要群策群力,充分調動社會各方面的力量,區分不同對象,針對不同情況,選擇不同角度,采取不同方法,做到因人制宜、因地制宜、因時制宜。

盡量維護農民權益。要教育和引導當事人依法化解糾紛,并從維護農民土地承包權的角度出發,最大限度地通過調解手段協調糾紛。尤其對沒有履行相關土地流轉程序、沒有簽訂土地流轉合同的承包糾紛,調解時盡量滿足原承包人合法土地利益。同時,從經濟發展大局出發,對集中流轉至現承包人種植、養殖的土地,盡量不改變現有使用狀況,而是將承包租金改由原承包人享受。

健全各種解決機制。在健全訴訟解決機制的同時,不斷完善訴訟外解決機制。與訴訟解決機制相比,訴訟外解決機制更加符合中國傳統文化,更利于減少當事人之間的沖突與對抗,從而有效化解糾紛。事實上,目前絕大多數糾紛是通過協商、調解方式解決的。特別要加強對村干部、鄉鎮政府相關人員的培訓,提高基層組織調解處理農村土地承包糾紛的能力,鼓勵基層組織在尊重群眾意愿的前提下,依法自行調解土地承包糾紛,從而充分發揮基層組織調解的作用。要建立健全農村土地承包糾紛仲裁解決機制,切實發揮這項新制度的作用。注重農村土地承包糾紛仲裁工作與法院、信訪等其他相關部門工作的協調。加強與土地管理部門的聯系,將那些涉及土地管理方面的糾紛提交土地管理部門共同解決。

完善相關法律。盡快出臺《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》實施細則,適時修改《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》,進一步明確、強化各方的權利、義務,落實協議仲裁、一裁終局、申請撤銷或不予執行等方面的規定。

[1]李傳江.當前10類農村土地承包糾紛比較突出[EB/OL].http://appl.eastday.com/news/fazhi/index_gj.asp,2005-09-06.

[2]蔣月.農村土地承包法實施研究[M].北京:法律出版社,2006.

[3]王月春.農村土地承包糾紛的成因及對策研究[J].法制與社會, 2008(6).

[4]張曉南.淺析農村土地承包經營糾紛[J].山東人大工作,2009 (2).

[5]譚均云.土地流轉中失地農民利益保護問題探討[J].甘肅社會科學,2004(6).

On the Solutions of Rural Land Contract Disputes

XU Qian-quan(College ofPolitics and L aw,Yangtze University,Jingzhou Hubei434023)
WANG Xiao(College of L aw,Zhengzhou University,Zhengzhou Henan450052)

Dispute caused by rural land contract affect broad area and strong policy and its manifestation is various.If the dispute cannot be solved promptly and properly,it will seriously influenced stable harmonious social order.We should analyze its concrete manifestation,find its original reason,study its prevention countermeasure.Based on this,in view of existent questions,a perfect wag is sought.

rural land contract;resolving disputes;perfection

D922.4

A

1673-1395(2010)01-0012-04

2009-11-20

徐前權(1963—),男,湖北仙桃人,教授,湖北楚韻律師事務所律師,主要從事民商法研究。

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com