論美國《綜合環境反應、賠償和責任法》上的環境責任標準

李冬梅

（中共長春市委黨校 學報編輯部， 吉林 長春 130022）

美國法律體系的特點是以普通法為其主要法律淵源，但在環境保護方面，其制訂法卻發揮著舉足輕重的作用。在美國有關環境侵權責任的立法中，最具深遠影響的是1980年頒布實施的《綜合環境反應、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation,and Liability Act，CERCLA），又稱《超級基金法》。基于推動對人類健康、福利和環境帶來嚴重威脅的危險廢棄物場地的清理和恢復，①以及為促進整個社會以更謹慎的方式對待環境，CERCLA為污染場地的清理和恢復（包括受損自然資源，本文僅探討污染場地的清理和修復中的環緊責任標準）建立了非常嚴格的侵權法上責任，為此該法案亦被評價為“美國環境法有史以來最為嚴厲、最有爭議但卻得到聯邦法院最廣泛支持的環境立法”。[1]

一、CERCLA立法背景

（一）危險廢棄物處置危機——“拉弗運河”事件

由于長期以來的危險廢棄物大量排放和不當處置，20世紀70年代中期，美國境內爆發了一系列危險廢棄物泄漏事件，其中影響最大的是紐約州尼亞加拉瀑布市的“拉弗運河”事件。20世紀40至50年代，胡克(Hooker)化學公司往閑置的拉弗運河傾倒了21.8萬噸工業垃圾，并在填埋覆蓋后將該塊土地以一美元的價格出售給尼亞加拉瀑布學校董事會。隨后的20年，該場地逐漸發展成為居民區和學校。到了70年代中期，掩埋在地下的工業垃圾開始泄漏，一些有毒化學物質擴散至居民住宅和地下室。紐約健康委員會隨后宣布這一地區進入緊急狀態，居民進行了緊急撤離。②

轟動全國的“拉弗運河”事件同時也帶來了令人震驚的發現，美國境內有成千上萬類似于拉弗運河的危險廢棄物填埋場。這些填埋場就像一顆顆定時炸彈，嚴重威脅著公眾健康和生態安全。2004年美國聯邦環保局(Environmental Protection Agency，EPA)發布的評估報告顯示，在美國境內已經確認的廢棄物污染場地大約有7.7萬塊，這些污染場地既有已被EPA監管的情況復雜的大型污染場地，也有游離在EPA監管之外的如廢棄加油站等小型污染場地，如果對所有的污染場地予以清理，將花費數千億美元以及幾十年的時間。[2]

（二）聯邦環境立法的有限作用

在1980年通過CERCLA之前，美國國會已經完成了一定數量的聯邦環境立法，如《清潔水法》(Clean Water Act)、《資源保護和恢復法》(Resource Conservation and Recovery Act)、《有毒物質控制法》(Toxic Substance Control Act)、《清潔空氣法》(Clean Air Act)，以及《安全飲用水法》(Safe Drinking Water Act)等。在這些環境立法中，可以發現一些關于危險廢棄物處置的零星規定，但這些散亂的規定無法為污染場地清理和危險物質不當處置的預防提供有力的法律工具。“拉弗運河”等環境災難事件已經說明，這些環境立法在處理多年來累積的日益嚴重的場地污染問題上力不從心。

例如《清潔水法》規定了危險物質泄漏至水體時，船舶或設施所有人或經營人的通知義務、清理責任及費用賠償問題，但該法案僅對水體污染進行了規范。對于危險物質透過土壤擴散造成的水體污染，或因水體污染擴散導致的土壤污染，只能由聯邦法院通過解釋適用其責任條款才能進行歸責。1976年頒布實施的《資源保護和恢復法》，詳細規定了廢棄物包括危險廢棄物在內的產生、處理、清運以及處置的聯邦管制措施，但對以往的危險廢棄物不當處置引起的場地污染問題，該法案沒有提供相應的救濟途徑。其他相關法律如《有毒物質控制法》、《清潔空氣法》以及《安全飲用水法》中雖然規定有“緊急危險(imminent danger)”條款，授權聯邦政府對嚴重的環境事故采取緊急反應行動的權力，但上述各環境立法的相關授權僅限于聯邦政府在緊急情況下實施反應行動的權力。對于那些慢慢積累的歷史性污染，上述環境立法缺少相應的授權。

一方面基于公眾強烈要求政府采取行動處理危險廢棄物引發的環境危機，以保護公眾的健康和安全，另一方面美國現有聯邦環境立法的有限作用，美國國會于1980年12月通過了《綜合環境反應、賠償和責任法》。該法案突破了《清潔空氣法》、《清潔水法》和《有毒物質控制法》等以往聯邦環境立法在環境義務和管理程序方面的不足，建立了比較完備的危險物質環境釋放的反應機制和環境損害賠償責任機制，并設立了著名的“超級基金”，為聯邦政府的反應行動和危險廢棄物的清理提供資金支持。自CERCLA頒布實施以來，該法案已經成為美國最活躍的聯邦環境立法之一。美國將近4萬個已被EPA監管的危險物質污染場地將會直接受到來自該法案的影響。[3]

二、CERCLA關于污染場地的環境責任標準

針對國會的立法目的，CERCLA建立了四項基本法律制度。一是信息收集和分析制度，該制度可以使聯邦政府和各州政府及時了解和跟蹤全國范圍內的場地污染狀況，并依據污染場地的重要性程度確定清理的優先順序。二是為應對危險物質泄漏、危險廢棄物污染場地清理和受損自然資源的恢復，對聯邦政府實施反應行動進行的廣泛授權。三是創設了“危險物質信托基金(Hazardous Substances Trust Fun，the Superfund)”，即超級基金，為聯邦政府的反應行動和污染場地的清理提供資金支持。四是建立了嚴厲的以污染者付費原則為基礎的環境責任標準。CERCLA的環境責任標準，一方面是美國普通法上傳統侵權責任理論在環境法領域的延伸，另一方面又對傳統侵權責任理論有所突破，為環境侵權責任理論帶來新的活力。

（一）擴張的責任主體

CERCLA對其責任主體的范圍進行了寬泛的界定。根據CERCLA的規定，下列四種類型的主體需要對污染場地的清理承擔侵權法上責任：(1)污染場地或設施的當前所有人和經營人；(2)污染場地或設施的過去所有人和經營人；(3)危險物質產生人或危險物質處置安排人；(4)危險物質運輸人。

在責任主體的認定上，CERCLA未遵循普通法上傳統的“行為”判斷標準，而是以相應主體的“法律身份”作為判斷標準。只要相應主體屬于CERCLA所界定的“身份”范圍，即使該主體與危險物質的處置、處理或釋放不存在任何關系，也會產生CERCLA責任。

聯邦法院在司法實踐中，對CERCLA界定的責任主體進行了擴張性解釋，突破了很多傳統上的普通法或公司法的概念和原則。例如聯邦法院對于所有人概念的解釋，使一定條件下的貸款人、受托人或是信托人都可能承擔CERCLA的“所有人”責任。再有聯邦法院對公司有限責任原則的突破，使個人股東或公司職員也有可能與公司一起成為CERCLA的責任主體。CERCLA對其責任主體的寬泛界定以及聯邦法院的擴張性解釋，使幾乎任何與污染場地或設施有關聯的主體都可能成為CERCLA責任人。

CERCLA關于責任主體的認定方式，解決了環境侵權尤其是環境共同侵權責任主體認定困難的問題。同時，使原告在普通法上關于“侵權行為”的舉證責任轉化為對相應主體“法律身份”的舉證責任，大大減輕了原告舉證責任上的負擔。

（二）責任主體的嚴格責任和連帶責任

由于一處污染場地或設施可能是由前后數百個所有人或經營人生產、處置危險廢棄物而形成，幾乎所有CERCLA污染場地或設施都涉及眾多責任人，因此，關于CERCLA的責任標準問題，通常涉及三個層面的問題：責任的成立問題、責任的范圍問題和責任的分擔問題，不同層面的問題適用不同的責任標準。

1.責任成立上的嚴格責任

對于第一個層面CERCLA責任的成立問題，CERCLA并沒有在其條款中予以明確規定，而是通過援引適用美國《清潔水法》第311節的責任標準，確定了CERCLA責任主體的嚴格責任。司法實踐中，美國聯邦法院通過對CERCLA的立法考察，進一步明確了CERCLA責任主體的嚴格責任標準是以普通法上Rylands案所確定的原則和《美國侵權法重述》（第二次）為基礎的異常危險活動嚴格責任。③各聯邦法院在CERCLA責任主體適用普通法上嚴格責任標準問題上保持了一致立場，但對于嚴格責任的成立是否以因果關系為要件，各聯邦法院的判例之間存在一定分歧。大多數聯邦法院關于CERCLA的判例未考慮責任主體的行為與損害結果之間的因果關系，而是將責任成立的法律上因果關系建立在責任主體與發生危險物質釋放的“場地或設施”之間的法律關系之上，即是否存在所有、使用或經營等法律關系。這一因果關系要求解決了一直以來普遍存在的環境侵權因果關系證明上的困難問題。但也有個別聯邦法院的判例持相反意見，并認為這種因果關系的認定在法律適用上存在不公平等問題。

2.責任范圍上的連帶責任

關于第二個層面的CERCLA責任范圍問題，是指眾多的CERCLA責任主體對污染場地或環境損害承擔的是個別責任還是連帶責任問題。與CERCLA的嚴格責任標準一樣，CERCLA并沒有在法律條文中對此進行明確規定，而是寄托于聯邦法院“在司法實踐中根據普通法的傳統和演進原則，逐漸形成一個普通法上的連帶責任適用標準”。[4](P6)經過30年的CERCLA適用，聯邦法院已經形成一系列以《美國侵權法重述》（第二次）為基礎但又對其有所突破的連帶責任適用標準：所有依據“身份”被確定為CERCLA責任主體的人，即使與危險物質的處置、處理或釋放不具有因果關系，也要承擔連帶責任。同時，鑒于CERCLA擴張的責任主體和責任成立上的嚴格責任標準所引起的法律適用上的不公平，聯邦法院在對該原則的適用目前有所松動，已經有聯邦司法判例將因果關系考量引入CERCLA責任主體連帶責任的認定上。④

3.責任分擔

對于第三個層面CERCLA責任主體內部之間的責任分擔問題，CERCLA授權由聯邦法院根據其認為合理的衡平法上理由自由裁量。

（三）法律上的溯及效力

CERCLA與美國其他環境立法的一個重要區別在于CERCLA具有追溯效力。雖然在CERCLA條款中，并沒有關于CERCLA溯及效力的明確規定，但聯邦法院已經在司法判決中將CERCLA解釋為溯及既往地適用于法案生效前危險物質的不當處置行為。[5]這意味著CERCLA的責任主體需要對CERCLA生效前發生的危險物質處置行為承擔嚴格責任和連帶責任，即使其行為在發生的當時并不違法。

在20世紀60年代和70年代早期，美國幾乎沒有關于危險物質處置的環境立法，大量的危險廢棄物通過簡單填埋的方式進行了處置。這種處置方式留下了大量的環境安全隱患，一旦這些填埋的危險物質發生泄漏，將會對環境和人類健康帶來嚴重損害。1976年頒布實施的《資源保護和恢復法》雖然對危險廢棄物的產生、處理、清運以及處置問題進行了規范，但該法案不具有溯及力，對于該法案生效前已經存在的大量危險廢棄物場地的清理以及危險物質發生釋放后的損害賠償，該法案沒有涉及。而CERCLA的立法目的，正在于對多年來積累的危險廢棄物場地的清理和恢復，以免危害人類健康或環境。因此，其在責任設置上并不考慮處置行為何時發生或發生與否，只要設施上存在危險物質釋放或釋放威脅，就產生CERCLA責任。

聯邦法院引用成本內化理論支持CERCLA溯及既往的責任機制。根據成本內化理論，從CERCLA生效前實施的不當處置行為中獲得利益的主體，應當對其不當處置行為產生的損害后果承擔責任，即承擔清理責任及全部清理費用。

CERCLA溯及既往的法律責任機制，作為鼓勵人們修正其行為的一種手段，可以促使人們采取更加安全有效、更有遠見的方式進行危險物質處置，進而遏制危險物質引起的環境風險，但無疑也加重了人們的環境責任負擔。

綜上，CERCLA溯及既往的法律效力、無限擴張的主體范圍，再加上責任成立上的嚴格責任及責任主體之間的連帶責任，可以說，CERCLA的責任標準是相當嚴厲甚至苛刻的。雖然嚴厲的責任形式可以促進人們對環境采取更謹慎態度，但也帶來了各種消極影響。例如在金融領域，貸款人的CERCLA責任可能引發與環境有關的工程項目上的融資收縮，勢必阻礙諸如對污染工業用地的清理與再開發等旨在改善環境的工程項目的進行，造成與CERCLA立法目的背道而馳的結果。為了調整CERCLA適用過程中產生的負面作用，美國國會不斷出臺一些新的立法，對CERCLA的責任機制進行平衡和修正。聯邦法院的司法判決也逐漸將法律適用上的公平問題納入其視野范圍。

三、美國國會對CERCLA責任標準的調整和修正

鑒于環境立法的應急性特點以及CERCLA嚴厲的責任標準，自1980年CERCLA頒布實施以來，在美國社會引起廣泛影響的同時，也產生諸多爭議和問題。為調整CERCLA所產生的負面作用，美國國會對CERCLA，尤其對其過于嚴厲的責任標準，進行了多次修正。包括1986年的《超級基金修正及再授權法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act)，1996年的《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》(Asset Conservation,Lender Liability and Deposit Insurance Protection)，2000年的《超級基金回收平衡法》》(The Superfund Recycling Equity Act)和2002年的《小規模企業責任減免和棕色地塊振興法》(Small Business Liability Relief and Brown fields Revitalization Act)。

美國國會對CERCLA第一次修正是1986年通過的《超級基金修正及再授權法》。該法案增加了CERCLA責任主體抗辯、善意購買人免責等條款，對CERCLA的主體范圍和責任范圍進行了一定程度的限制。

CERCLA責任標準的適用，使一些從事資源回收的企業承擔了巨額清理費用，有的企業被迫停業或破產。為避免嚴格的CERCLA責任標準對資源回收行業的負面影響，以及貫徹鼓勵資源回收、減少廢棄物產生的現行環境政策，2000年美國國會立法通過了《超級基金回收平衡法》，為CERCLA責任主體增加了“資源回收行為”抗辯條款。

CERCLA嚴厲的責任標準也為“棕色地塊”的清理和再開發帶來障礙。⑤由于CERCLA擴張的責任主體范圍，導致購買或受讓被污染土地的土地所有者，均可能承擔CERCLA責任。為此，買方大多回避污染地區的土地，造成很多污染土地無人問津。而有些已被確定為污染的土地，一方面CERCLA規定，在清理完成前一律凍結該土地的轉移和處分，另一方面，因為土地所有人無力支付清理費用，因而拋棄土地。大量的“棕色地塊”處于CERCLA的規范范圍，更進一步加劇了問題的嚴重性。為此，美國國會2002年通過了《小規模企業責任減輕和棕色地塊振興法》。該法案減輕了與污染源相鄰的不動產所有者和未來的善意購買者責任，明確了善意土地所有人抗辯的構成條件。該法案對CERCLA責任機制所做的修正，鼓勵了“棕色地塊”的復興和重新利用。

四、CERCLA環境責任標準的成就和不足

自CERCLA實施以來，已經取得了相當的成績。據統計，30年來EPA共清理有害土壤、廢棄物和沉淀物一億多立方米，清理有害液體、地下水、地表水3410億加侖，同時還為數萬人提供了飲用水源，從潛在責任人處追償的清理費用超過40億美元。

盡管如此，人們寄予厚望的擁有強力授權的CERCLA，其污染場地的治理效果卻不斷被人批評。美國數個環保團體聯合在美國國會舉辦的《超級基金修正及再授權法》審查聽證會上披露，自CERCLA實施以來，只有201處國家優先權名單上的污染場地完成了清理程序，還有1221處污染場地沒有完成清理程序。除此之外，根據美國官方調查報告顯示，約有三分之一美國民眾生活在EPA列管的污染場地周圍四英里之內，約有1億人口生活在上述污染場地周圍1英里內。美國境內場地污染狀況依然嚴重，也因此加重了美國公眾對CERCLA的疑慮。

同時，對如何解釋或適用CERCLA的責任條款，例如責任主體身份的確認、嚴格責任的成立以及潛在責任人的連帶責任和責任的分擔問題，往往因不同法院對CERCLA條款的不同解釋而產生不同的裁決結果。所謂的CERCLA案件的終結，往往只是找到了某個責任主體而開始另一個訴訟程序，進行下一輪的反應費用賠償以及下一個責任歸屬認定而已。CERCLA的責任問題可以說是美國環境法中最受爭議的問題之一。一個CERCLA案件的被告可能有超過1000個以上的責任主體，每一個責任主體都可能向法官提出抗辯或主張其他責任主體的責任分擔。光是進行訴訟前的和解程序就會花上數年，再進入損害賠償程序則要耗費更多時間才能有最后的裁決結果。

CERCLA污染場地清理通常需要消耗大量時間和費用，完成一處污染場地的清理要歷經十年左右，平均花費3000萬美元，因此CERCLA訴訟中的賠償金額也非常巨大。CERCLA實施后，各行業經營主體開始自發地創造出各種避險措施，結果是更多“棕色地塊”的產生和企業間免責條款的出現。公司在轉讓或并購時，為了避免可能受讓污染場地并因此產生的清理責任，交易主體在達成的交易協議中常常設置免責條款，但該條款的法律效力并不確定，因此常引發糾紛。這些現象皆引發美國社會對CERCLA責任標準實施效果的批評。

[1]Charles de Saillan.CERCLA Liability for Pre-Enactment Disposal Activities:Nothing Has Changed[J].11 No.9 NAAG National Environmental Enforcement，（Oct.1996）.

[2]Susan R.Poulter，Cleanup and Restoration：Who Should Pay？[J].18 J.Land Resources&Envtl.L.77，（1998）.

[3]Barbara.J.Gulino.A Right of Contribution Under CERCLA：TheCaseforFederalCommonLaw[J].71 Cornell L.Rev.（1986）.

[4]Glanville L.Williams.Joint Torts and Contributory Negligence[M].London：Stevens and Sons Limited，1951.

[5]United States v.Northeastern Pharmaceutical Co.，579 F.Supp.823，839（W.D.Mo.1984）；Unites States v. Shell Oil.Co.，841 F.Supp.962，974（E.D.Cal.1993）.

［注 釋］

①如多年的垃圾填埋場、已被污染的工業場地和采礦場等。

②拉弗運河中的廢棄化學物給當地居民帶來巨大災難。據調查，該地婦女的流產率為50%-70%，先天缺陷兒童的比率為56%。很多兒童和成人由于在這種污染環境中生活而患終身不治之癥，甚至死亡。王曦著《美國環境法概論》，武漢大學出版社1992年版，第41-42頁。

③Rylands案是指1860年英國著名的Rylands v. Fletcher案，該案一直被認為是英美普通法上異常危險活動嚴格責任的起源。英國貴族院大法官凱恩斯（Carirns）結合原審法官的意見，形成了著名的Rylands案規則：當存在（1）可能造成損害的物從被告土地上流出，和（2）被告對土地的非自然使用時，被告需對損害承擔責任，即侵權責任的產生不要求被告存在過失或缺乏注意，或具有不當目的。

④首次將因果關系引入CERCLA連帶責任的判例是United States v.Alcan Aluminum Corp.該案的事實部分是大約200萬加侖的油污垃圾被排放到Susquehanna河附近的地下礦井中，引起河流和土壤污染。Alcan大概排放了其中的1.6%，聯邦上訴法院最后的判決意見認為如果Alcan能夠證明其所排放的垃圾乳液不是也不可能是危險物質釋放和相應反應費用發生地促成因素的話，則無需對原告的反應費用承擔責任。

⑤20世紀后半葉，隨著美國經濟的深刻變革，經濟重心發生了轉移，許多工廠在搬遷后留下了大量被工業廢棄物不同程度污染的遺址，這些環境上受到損害的遺址被稱為“棕色地塊（Brown fields）”。