試論“建設人民滿意的政府”

□ 陳文權 李言昌

試論“建設人民滿意的政府”

□ 陳文權 李言昌

2007年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上做政府工作報告時表示：“我們的目標是建設一個行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設一個人民滿意的政府”。

2008年3月黨的十七屆二中全會通過的《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱 《意見》）明確提出：“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。”

至此，“建設人民滿意的政府”這一命題被明確提出來。建設人民滿意的政府已經成為中央和地方各級政府加強自身建設的目標。重慶市人民政府在2010年政府工作報告中提出 “努力建設人民滿意的政府”，就是這一命題的具體體現。

一、建設人民滿意的政府的基本內涵

建設人民滿意的政府是我國當前行政體制改革的總目標即中國特色社會主義行政管理體制的核心內容?！叭嗣駶M意的政府”的概念，將服務政府、法治政府、責任政府和廉潔政府都涵蓋在內，是一個現代政府改革和發展的總體目標。“人民滿意的政府”的提出，標志著我國行政體制改革進入了一個全新的階段。行政體制改革的內容已經從單一性走向綜合性，其路徑也從局部突破走向整體推進。

人民滿意的政府是在堅持社會主義制度和中國共產黨領導的前提下，以全心全意為人民服務為宗旨，以推動科學發展、促進社會和諧、更好地維護人民群眾的利益為目的，以創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義為基本職能，以規范有序、公正透明、高效便民為特征，以人民滿意不滿意作為政府工作評價依據的政府模式?！叭嗣駶M意的政府”這一概念具有豐富的內涵，可以從政府性質、政府職責、行政效能、政府評價四個維度來理解。

第一，在政府性質上，它表達了我國政府的人民性。“人民”是一個階級范疇，是與“敵人”相對的一個政治概念，專指在一定歷史中對社會進步起推動作用的階級、階層、社會集團和其他政治力量的總稱。[1]我國的國體是人民民主專政的社會主義國家，我國的全稱以及國家機關都以“人民”命名。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。同樣，政府的權力也來自于人民，政府的一切工作都是為了造福于人民，不為民的政府就不是人民的政府。既然政府是人民政府，就應當做到讓人民滿意。人民不滿意的政府，人民就要把委托給它的行政權力收回，人民有權不要它來管理或服務，就會把它拋棄。人民滿意的政府表達了我國政府權力的性質、來源和歸屬。

第二，在政府職責上，它突出了服務的重要性。“人民滿意的政府”不僅在抽象意義上表達了我國政府的根本宗旨是全心全意為人民服務，而且強調了政府的具體管理工作也是服務。人民滿意的政府首先表現在它是一個服務型政府，“服務是政府的首要職能”[2]。人民滿意的政府把政府服務行為突顯出來，寓服務于管理之中。管理和服務是政府的兩大工作，不能重管理而輕服務。

第三，人民滿意政府，它是一個有效的政府。有效政府的指標不僅包括行政效率，更重要的是行政效能。它是行政行為效益、效果的綜合體現，是行政機關管理水平的綜合反映。人民滿意的政府必須是一個高效能的政府，通俗的說法就是“少花錢多辦事”。政府所花的是納稅人的錢、人民群眾的錢，理應精打細算，降低行政成本，做到“好、快、多、省”，建設一個人民滿意的高效、廉價的政府。

第四，它表明判斷和評價政府工作的根本標準是“人民滿意不滿意”。 改革開放以來，鄧小平曾提出用“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”作為判斷與評價黨和政府各項方針政策的依據和標準。政府的權力來自于人民，人民是政府服務的對象，是政府的“顧客”，政府的服務最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。滿意是一種心理狀態，是人民的需求被滿足后的愉悅感，是人民對政府服務的事前期望與實際使用服務后所得到切身感受的相對關系。因此，人民應該是評價政府的主體，人民的滿意度是評價政府的基本依據。

二、建設人民滿意的政府的基本內容

從黨的十七屆二中全會通過的《意見》的內容來看，要建設人民滿意的政府，需要實現“三個根本轉變”。根據行政學的基本原理，政府一般包括四個基本要素：職能、機構、體制和過程，可以將這“三個根本轉變”歸結為人民滿意的政府的四個基本內容。

（一）人民滿意政府的職能是創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義

《意見》中的第一個“根本轉變”就是要“實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。這三大職能與十六大以來提出的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四大職能并不矛盾，而是更加全面和更高的要求。人民滿意的政府不僅要全面履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能，而且要更好更有行辦法》，確立了18種問責情形，包括效率低下，執行不力，瞞報、遲報重大突發事件，違反法定程序，盲目決策等。問責對象包括重慶市政府各部門的行政首長，及參照執行的辦事機構、派出機構和直屬機構及區縣政府的“一把手”。各區縣政府和市政府部門都制訂了實施辦法，三級問責體系已基本建立。自推行行政首長問責制以來，重慶市共啟動49次行政首長問責，涉及到市政府有關部門和區縣的89名領導干部。重慶市實施行政首長問責制有力地強化了干部的責任意識，得到群眾擁護和支持。

（四）建設誠信政府、廉潔政府

2003年出臺《重慶市社會信用體系建設方案》，對政府、企業、個人誠信體系建設進行了布署。自2006年2月召開政府廉政工作會議以來，重慶突出“八個重點”深入推進廉政建設工作。一是強化正確行使行政權力的意識；二是認真開展商業賄賂專項治理工作；三是加強對貫徹落實科學發展觀的監督檢查；四是深入開展糾風專項治理；五是深化行政體制改革和制度創新；六是嚴肅查處行政機關領導干部違紀違法案件；七是加大對權力運行的監督和制約；八是切實落實領導干部廉政建設責任。2006年開展“執政為民，服務發展”學習整改活動，旨在改進政府和公務員的工作方式、工作作風。

四、重慶建設人民滿意的政府存在的問題及對策

（一）重慶市建設人民滿意的政府存在的主要問題

當前，盡管重慶建設人民滿意的政府取得了可喜的成績，但與人民的期待仍有不小差距。那么

還有哪些問題需要解決呢？2010年1月6日重慶市社情民意調查中心在開展“2009年度重慶民生問題‘盤點’”民意調查后發布了調查報告。該調查采用計算機輔助電話調查隨機抽樣方式，在全市抽取了15個區縣的5018戶居民家庭。報告顯示，重慶市市民對政府工作的總體滿意度達到85.2%，為近4年調查之最。重慶市民對政府工作滿意方面，“對政府自身建設滿意”占18.7%，“對政府惠民措施滿意”占58.1%；市民對政府工作不滿意方面，“辦事效率低”占54%，“反腐不力”占22.2%，“政策不太好”占9.7%。“辦事效率低”是重慶市民對政府工作最不滿意的問題，且其所占比例較上一年上升了21.5個百分點。

這項民意調查說明，重慶市政府在改善民生、強化公共服務方面做得較好，而在自身建設方面則需要進一步改進，尤其是在提高辦事效率、加強廉政建設方面。事實上，重慶市政府對此也有清醒的認識。2010年重慶政府工作報告指出，“政府自身建設和管理創新還需加大力度，部分政府工作人員創新能力不足、公仆意識不強，一些重點工作推進不夠理想，個別領域腐敗現象仍然存在?！币虼耍磥碇貞c建設人民滿意的政府就應該在提高辦事效率、加強廉政建設方面多做努力。

辦事效率低、腐敗有多方面的原因，既有觀念上的問題，也有職能上的問題，也有體制上的問題，還有工作作風問題。

在觀念上，政府的服務意識、公仆意識、依法行政意識、責任意識、廉潔自律意識還沒有真正確立起來。一些地方政府部門掛著“廉潔奉公，熱情服務”的牌匾，卻“門難進，事難辦”；一些政府工作人員喊著“為人民服務”的口號，而潛意識里卻是官為重，民為輕。官本位意識往往導致實踐中主觀武斷，違背民意，暗箱操作，使服務流于形式，流于表面，貪污腐化，以至侵犯人民群眾合法權益的現象屢屢發生。

在職能上，政府職能轉變還沒有到位。政府在一些領域存在缺位、越位，因此會導致那些對政府部門無利或少利的事情沒人管、沒動力管，而在利益豐厚的領域上爭著管。這樣，在對待人民要求時政府不作為、而在一些領域政府與民爭利、分利卻順理成章。

在體制上，離規范有序、公開透明、高效便民的要求還有一定距離。信息公開制度不完善，辦事公開度還不夠，人民的知情權得不到保障。依法行政還未實現，政府不依法、不按規定和程序辦事也會造成人民辦事難。行政問責制可能仍流于形式，對政府的監督制度不健全，尤其是人民對政府的監督乏力。這些都可能導致政府不作為和腐敗。

在工作作風上，政府對人民群眾的情感不深，高高在上，工作浮躁、態度冷漠，官僚主義、享樂主義、鋪張浪費之風盛行，也會造成政府辦事效率低和腐敗現象，導致人民不滿意。

（二）重慶市建設人民滿意的政府主要措施

基于以上分析，重慶在建設人民滿意的政府上著重在以下幾方面努力。

1．進一步轉變政府觀念，堅持以人為本、執政為民，努力培育政府工作人員的服務意識、公仆意識、依法行政意識、責任意識、廉潔自律意識。要加強對政府工作人員的思想政治工作。

2．進一步轉變政府職能。深化政府機構改革和事業單位分類改革，繼續推進政企、政資、政事及政府與市場中介組織分開。深化行政審批制度改革。改進社會管理方式，努力為市民提供更多更好的公共服務，更加注重提高基層為民辦事能力。

3．進一步完善體制機制。必須堅持依法行政，規范政府工作人員的行為。加強政府立法，規范行政執法，完善行政監督，建設法治政府，不斷提高依法行政能力，努力做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究。推進政務公開，讓權力在陽光下運行。完善對政府的監督機制，加強人民對政府績效的監督，創造條件讓人民更加有效地監督政府。

4．進一步改進工作作風。堅持親民愛民為民，扎實開展“三進三同”活動，帶著深厚感情為群眾排憂解難。大興調查研究之風，尊重群眾首創精神，問政于民、問計于民、問需于民。大力倡導勤儉節約、艱苦奮斗之風，狠剎官僚主義、享樂主義、鋪張浪費之風。

[1]參見初尊賢主編.政治學原理 [M].北京：中國政法大學出版社，1997，97.

[2]李文良.中國政府職能轉變問題報告[M].北京:中國發展出版社,2003,109.

作者：陳文權，重慶行政學院公共管理學教研部主任、教授李言昌，重慶行期政學院公共管理教研部博士

責任編輯：新 華