公共政策慣性視角下的農民增收困境研究

□ 楊 龍

公共政策慣性視角下的農民增收困境研究

□ 楊 龍

黨的十七屆三中全會提出到2020年農村改革發展六大基本目標之一就是“農民人均純收入比2008年翻一番”，即農民人均純收入從2008年的4761元要增長到9522元。這對于新時期我國農村縱深改革的壓力是不小了。也許僅從數量看，4761到9522的困難并不大，但關鍵是如何能保持農民收入的持續快速增長。本文從公共政策慣性的新視角對以往和現有的農村土地政策、金融政策、財政政策以及勞動力流動政策有可能產生的政策慣性做了較深入分析。政策慣性的存在對農民收入的快速增長起到了一定的抑制作用。政策慣性會提高政策變遷的經濟和社會成本、延緩農民收入增長的速度，也會增加我國農業發展的風險。

一、公共政策慣性與農民收入現狀

（一）公共政策慣性

公共政策慣性是指在一定的社會經濟條件下，一項公共政策在實施過程中基于資源配置模式化和運行要素結構化而使政策相關者形成的一種相對穩定的心理認同、行為習慣和利益格局。與自然科學中物體的慣性相似，公共政策的慣性會不斷強化執行路徑和方式，并在與政策環境進行能量交換過程中逐漸固化核心價值。即使該公共政策已經廢止，但是在新的政策慣性形成之前這種“路徑依賴”仍然產生影響。

道格拉斯·諾思的“路徑依賴理論”與公共政策慣性有著異曲同工之妙，但筆者以為“路徑依賴”主要強調的是制度（或泛化為經濟生活）的執行路徑和方式的自我強化；而本文的政策慣性則具體到公共決策領域，具有更強的現實針對性，認為公共政策除了執行路徑依賴之外還存在政策本身核心價值的強化，這種慣性影響新政策制定。

一項改革政策的出臺將伴隨著各種人、財、物及信息等資源的配置和相關運行要素的整合，這促使政策在執行程序中“會取得政策執行系統內部與外部的認同”，而當這種認同不斷得到強化后，會“把該項政策的內在理念和外在表征加以擴大化，泛化到其它的各項政策的執行事物中”［1］。這種持續的強化促使政策慣性的產生。政策慣性的影響可以分為兩個階段：一是對該政策執行過程（王勁松在其文中分為初態期、升態期、盛態期和衰退期）的影響。這種影響隨著政策執行過程的延伸而不斷加強，并在由“盛態期”進入“衰退期”時達到峰值。二是在新政策出臺后，政策慣性由上階段的“峰值”開始下降。在下降過程中伴隨著與新的價值理念和新的執行張力的博弈，直至新的政策慣性的形成。

基于上文所描述的政策慣性，促進農民收入持續增長的政策設置不僅要論證本身的科學性和其有可能會產生的政策慣性，而且應該關注以往政策設置所形成的政策慣性對當前農民收入增長影響。這是農民增收問題本身的兩個主要視域，如果缺少一個方面將可能造成就增收而研究增收，難免只重視短期收入提高而忽視農民“造血”能力的提高。

（二）農民收入現狀

1.農民收入自身特征

國家統計局統計數據顯示，2008年我國農民人均純收入為4761元，其中工資性收入人均1854元，家庭生產經營純收入人均2436元，轉移性收入人均323元，補貼收入人均131元，財產性收入人均148元。農村居民人均純收入具體構成要素所占量和比例如圖一所示。

根據學者的主要觀點，結合圖一至少可以得出農民自身收入的幾個特點：第一，農民收入的主要來源是工資性收入和家庭生產經營性收入。其中工資性收入主要為務工收入（1196元），家庭生產經營性收入中第一產業純收入人均1946元（農業：1427元，牧業：398元，林業：66元，漁業：55元）。 第二，農民的工資收入（1854）和農民從事第一產業即農業的收入（1946元）相差不大。由此可得，土地作為農民主要生產資料帶來的經濟收益與其通過務工所得的經濟收入已經趨于平衡。第三，農民年均純收入的空間差距較大。具體表現為東部、中部和西部之間的差距，遠離城市的農民和城鄉結合部的農民直接的差距。如2007年北京市農村居民人均純收入為9440元，新疆維吾爾自治區農村居民人均純收入為3183元；前者是后者的2.96倍。在其他因素對等的情況下，農民收入的高低與其所在地的現代化程度高低（相對）成正比。

2.城鄉收入比較特征

根據國家統計局統計數據，2000年到2008年我國城鎮居民人均可支配收入從6280元增長到15781元，漲幅為151%；2000年到2008年我國農村居民人均純收入從2235元增長到4761元，漲幅為113%。2000年我國城鄉居民收入差距為

2.81/1，而到了2008年我國城鄉居民收入差距為3.31/1；僅僅8年間就拉大了0.5倍。具體如下圖所示。

目前我國城鄉居民收入差距持續拉大是其主要的比較特征。一方面，伴隨著我國宏觀經濟結構（特別是產業結構）的調整，農村居民與城鎮居民的收入差距不僅會不斷擴大，而且其拉大還從在一個邊際增量（加速度）。這種現象是每個完成產業結構專業的發達國家所共同遇到的，關鍵是我們如何降低這個邊際增量。另一方面，國家為了縮小城鄉居民收入差距而采取了或即將采取的一系列政策措施，這些政策措施主要針對經濟收入的差距而對于社會地位之間的差距的治理措施欠缺。

圖二：2000年-2008年城鄉居民收入比較示意圖

二、農民增收的主要相關政策

（一）土地政策

農業是國家的基礎產業，而土地是農民最基本的生產資料。土地不僅是農民維持生計的基本保障，而且也應該成為農民收入持續增長的主要來源。70年代末實施的家庭聯產承包責任制是新中國成立以來土地政策的第三次調整。這次改革是農民獲得了部分土地處置權（使用權），促進了農業生產率的提高。近年來國家推行的農村稅費改革在很大程度上降解了農民的負擔。黨的十七屆三中全會《決定》明確提出要“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。”這為推進農村土地改革，保護耕地和保障農民權益指明了方向。農村土地制度中與農民增收相關的至少有三個方面的政策：第一，關于土地產權。土地產權的明晰是保障和發展農民利益的核心。學界占主流地位的觀點是在集體土地產權下明確農民土地權利。“賦予農民明確的、永久的、完整的土地物權”是土地改革的重點。第二，關于土地流轉。土地承包經營權的合法、充分流轉是促進農業規模經營和農民增收的有效途徑。近年來我國農村土地流轉速度十分緩慢，遠遠“滯后于農業勞動力向非農業產業轉移的進程”［2］。第三，關于土地征用。在快速城市化過程中，我國關于農村土地轉化為非農用地的征用和補償安置政策不夠科學，出現了很強的路徑依賴。被征地農民再就業問題成為廣泛關注的焦點。

（二）金融政策

農村金融服務是促進農業大力發展、農民快速增收的重要條件。改革開放30余年，從黨的十一屆三中全會《決定》提出“恢復中國農業銀行，大力發展農村信貸事業”，到黨的十七屆三中全會《決定》提出“建立現代農村金融制度”，我國逐步形成了“以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”，［3］農村主要金融業務持續增長，各項金融改革穩步推進。不斷深化改革的農村金融制度對于促進農業發展，提高農民收入發揮了重要的作用。但是目前農村金融政策對農業發展的服務的水平還較低、成效仍需提高。學者韓俊將當前我國農村金融制度的局限總結為以下幾個方面：“中國農業銀行在農村金融體系中的力量正在減弱；農業發展銀行功能單一（主要是在農產品收購方面發揮政策性金融作用），農村政策金融功能不全；農村信用社發展不平衡，體制改革成效未能充分顯現；郵政儲蓄功能單一，只吸收存款，不提供貸款業務；農業保險不到位，貸款風險集中于金融機構；民間借貸作用巨大，但沒有獲得應有地位；小額貸款機構資金來源有限，機構可持續性差；農村資金分流嚴重，支農資金嚴重不足；農村信用擔保體系沒有發揮應有的作用；農村信用環境不理想。”由于長期的類似公共政策形成的強大慣性，對于農村金融服務的全方位改革有著很大的阻力，從而在客觀上限制了農民收入的大幅增長。

（三）財政政策

工業反哺農業，城市支持農村方針的實施需要政府財政支持，增加政府農業投入時農民收入增長的影響因素之一。長期以來，我國財政支農資金嚴重不足，不僅“國家財政支農支出與財力增長狀況不相匹配”，而且“財政支農資金的增長速度低于財政收入的增長速度”。近期，雖然政府財政對農民的直接補貼更加明顯，但是從農業發展的需求來看仍有較大差距。首先是財政支農支出結構不合理，我國政府農業財政資金的投入主要以間接支持為主。由于中間環節過多，容易導致大量的資金流失，難以起到支持農業、農民的作用。在支農過程中也存在著地區支出失衡、行業支出失衡、比例性失衡以及品種間的失衡等問題。其次是財政支農投入總量不足，比重下降。在國家財政支農投入絕對量呈現不斷增長趨勢的同時，其占財政支出的比重并不高，整體趨勢還略有下降，平均保持在8%左右，沒有達到農業法規定“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的要求。最后是收入能力不足，財政自給率呈總體下降趨勢。大幅銳減的財政收入與鄉鎮政府的剛性支出矛盾突出。農村財政體制的不盡合理使得農村經濟整體上發展緩慢，農民的收入增長不夠快、涉農要素比例不夠高。

（四）勞動力流動政策

由2008年農民收入的要素分析（見圖一）可知，農民的工資性收入和從事農業生產的收入近乎持平。這說明我國工業化進程中外出務工仍是農民收入增長的主要途徑之一。那么，規約農民外出務工的農村勞動力流動政策就顯得尤為重要。據國家人力資源和社會保障部數據顯示，截止2008年底我國農民工大約為2.25億，大約占我國農村勞動力資源總量的50%。農村剩余勞動力的輸出不僅“加速了我國的工業化、城鎮化”，而且“也促進了農業生產率和留守農民收入水平的提高”［4］。然而，目前我國關于農村剩余勞動力輸出的相關政策仍然不盡合理，譬如戶籍政策：農民工長期在城市務工，然而其戶籍卻在農村，而計劃生育、生活低保以及醫療保險等卻以其戶籍為準。這就造成實際管理過程中農民工輸出地因為農民工不在本地而無法管理，農民工輸入地因為其戶籍在農村而無權管理。同時，正因為很多政策都是以戶籍制度為主，農民工在城市務工過程中基本權利無法保障、相關優惠政策無法享受等。隨著我國工業化、城市化的縱深發展，農民進城務工收入仍會是其收入增長的重要方式。因此，政府關于農村勞動力流動的政策是農民收入增長的重要影響因素之一。

三、政策慣性帶來的增收困境

（一）政策慣性增加了政策變遷的成本

伴隨著公共政策的實施，政策慣性逐漸形成并不斷強化。此時由于政策環境的變遷，新的政策訴求形成后迫切需要作出政策調整以便形成新的平衡。公共政策調整并非易事，調整過程中會產生一定的經濟成本和社會成本，而不同的政策慣性所產生的成本是不同的。一般而言，政策慣性越強，其變遷的成本（特別是社會成本）會更高；即政策慣性與政策變遷成本呈正相關態勢。經過新中國60周年（特別是改革開放31年以來）的發展，與農民收入增長息息相關的農村土地、財政、金融以及剩余勞動力轉移等政策已經形成了相對穩定的模式。從家庭聯產承包責任制到2000年實施的農村稅費改革，再到十七屆三中全會的《決定》國家為了促進農村發展，創造性的出臺了很多舉措，這些舉措在我國取得了巨大的成功，對我國三農的發展給予的不可替代的作用。然而，正因為這些得力的政策的長期實施，形成了巨大的公共政策慣性。政策慣性的廣泛存在使我國當前“以工促農、以城帶鄉”戰略面臨巨大的阻力。這種阻力反應到實際中就是要解決三農問題的結癥（三農中容易解決的問題已解決，現已進入攻堅階段）要負擔巨大的成本。改變當前農村弱勢地位而形成新的城鄉利益格局必須打破長期形成的城市發展對農村發展的掠奪性態勢。要使既得利益者讓出自己占有的部分資源就得在新的政策安排中體現置換性條件，而這些置換性條件實質上就是一些新的經濟或社會利益。

（二）政策慣性延緩了農民增收的速度

毋庸置疑，政策慣性與農民收入增長速度之間有著密切的聯系。不少學者都將農民收入增長緩慢的原因局限于政府對農村的公共投入不足、農村經濟體制不健全等原因，而很少有人運用政策慣性的視角去分析。政策慣性通過延緩新政策的及時制定和有效實施，從而在客觀上延緩了農民收入的增長速度。一方面，新政策的制定時間如果在政策慣性到達峰值之前，現有政策的正效應還大于其負效應，即政策的效能還沒有完全釋放出來。這說明在這種政策環境下還沒必要急著去廢除現有政策，而要做的就是繼續有力的執行。當然，在此時要實施新政策的阻力也是很大的。另一方面，新政策的制定時間如果在政策慣性到達峰值之后（政策慣性開始下降），現有政策的負效應還大于其正效應，即政策環境已經變化，需要調整現有政策來回應現實狀況。此時，隨著新政策的確定，新的政策慣性和前政策慣性開始對沖，直至完全消除前政策慣性。總之，無論在哪個階段，政策慣性始終影響新政策的實施。就農民收入增長政策而言，我們要做的不是回避前政策慣性，而是如果加快新政策慣性的形成。只有這樣才能提高農民收入增長的速度。

（三）政策慣性增加了農業發展的風險

我國農業、農村以及農民問題的解決應該統一于農業的發展歷程中。現代農業的長足發展勢必會帶來農民收入的更快增長。任何脫離農業現代化而談農民收入的增長必將是偏頗的。改革開放三十多年來，農村為了支持城市的發展做出了很大的犧牲，農業品與工業品之間巨大的剪刀差加速了城鄉之間的差距，農民與市民由于非均等的政策設置導致了政治、經濟地位的不平等。在這種情勢下，統籌城鄉發展集中體現為提高農村經濟和社會利益。然而由于長期形成的政策慣性，即使現在馬上將公共政策向農村傾斜仍然不會產生理想的效果。大量的資源（特別是資本）仍然會向城市集聚。不僅會出現公共政策失效現象，設置會使某些政策

“倒掛”。因此，如何打破政策慣性就顯得尤為重要。如果不能加大對農村的政策投入力度，農業的基礎性地位就可能會動搖，十幾億人的吃飯問題將會成為我國發展的瓶頸之一，農民收入的快速增長將遙遙無期。

四、小結

本文運用公共政策慣性的新視角，通過分析2008年農民人均純收入的要素，結合2000年以來城鄉收入，對我國農民收入增長狀況進行了探析。筆者認為影響我國農民收入增長的主要要素有土地政策、金融政策、財政政策以及勞動力流動政策。正是因為農村這些政策長期形成了某些不盡積極地政策慣性，其阻礙了農民收入的快速增長。政策慣性不僅會提高政策變遷的經濟和社會成本，而且還會延緩農民收入增長的速度，同時也會增加農業發展的風險。因此，在以工促農、以城帶鄉的新形勢下，著力打破公共政策慣性對農民收入增長的影響也許是解決三農問題的一個新視域。

［1］王勁松．公共政策的慣性與政策變動的社會成本．四川行政學院學報［J］．2003年第4期第17頁．

［2］［3］韓俊．中國經濟改革30年：農村經濟卷［M］．重慶大學出版社．2008年第1版第54-188頁

［4］郭熙保 黃燦.劉易斯模型與我國農村勞動力轉移問題.光明日報［N］.2009年9月29日

［5］熊宗仁．突破制度慣性推動制度創新加速農民市民化．理論與當代［J］．2004年第8期第8-9頁．

作者：中共重慶市委黨校2008級行政管理專業碩士研究生

責任編輯：惺 睿