我國獨立學院辦學模式中存在的問題與對策

邱德雄，盛正發

（1．長江師范學院 教育科學學院，重慶 408100；2．湖南人文科技學院 高等教育研究所，湖南 婁底 471001）

□教育學

我國獨立學院辦學模式中存在的問題與對策

邱德雄1，盛正發2

（1．長江師范學院 教育科學學院，重慶 408100；2．湖南人文科技學院 高等教育研究所，湖南 婁底 471001）

隨著我國高等教育辦學體制改革不斷深化，人們對發展民辦高等教育有了新的認識和實踐，獨立學院作為一種新的辦學形式逐步出現，其投資主體、合作形式、內在結構、管理機制上，則呈現出多種形態，特性各異，但在辦學和管理的過程中仍存在諸多問題。本文在分析獨立學院辦學模式存在的問題基礎上，提出了構建合理辦學模式的策略。

獨立學院；辦學模式；問題；對策

一 獨立學院的發展背景

獨立學院是指由普通本科高校與社會力量合作舉辦的進行本科層次教育的高等教育機構，其始源于1993-1995年產生的一些高等院校內部以民辦機制運行的二級學院，1999年高等院校大規模擴招，獨立學院開始形成規模，2003年教育部制定頒發的教發[2003]8號文件《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）[1]，將“國有民辦二級學院”正名為“獨立學院”并進行了規范。

獨立學院的發展有其特定的歷史背景，是我國對高等教育辦學體制改革，以及對發展民辦高等教育在認識和實踐上逐步深化的結果。首先，公辦高校發展受限、多數民辦高校舉步維艱的困境催生了獨立學院。據統計，我國教育財政經費投入長期不足GDP的4%，極大地限制了公辦高校正常的規模效益發展，公辦高校不能提供更多的教育服務，而民辦教育由于體制、政策等限制，社會信譽不高，難以得到學生和家長的認可，發展舉步維艱。獨立學院作為一種探索型辦學模式，滿足了高等教育的發展需求，其起點更高，發展速度更快；其次，高等教育大眾化的目標促使政府認可了獨立學院的辦學形式。隨著經濟社會的發展，我國已快速進入大眾化階段，但教育公共支出跟不上大眾化教育的需求，難以實現政府的既定目標，獨立學院作為一種新的辦學模式，將在我國高等教育大眾化過程中發揮舉足輕重的作用，政府也為獨立學院發展提供了動力支持。

二 我國獨立學院的辦學模式及其特征

獨立學院自出現以來，各校的辦學模式和內在結構差異較大[2]，在投資主體、合作形式、內在結構、管理機制上，則呈現出多種形態，各具個性特征，大致可分成下列幾種[3]：

（一）校企合作型

校企合作型是“公辦高校+民營企業”的辦學模式，即普通本科高校與民營企業等社會力量合作創辦的獨立學院[4]，目前，我國大多數獨立學院都是這種類型，在獨立學院辦學模式中最具代表性，是民辦高校中的有生力量。它使得具有實力、資金雄厚的企業主體能夠從投資高等教育中獲得長期的教育回報，同時高校也因此可以解決建設資金不足的問題，從而可持續投入教育資源，實現自身的有效發展。因此，校企合作模式是一種雙贏的選擇。

（二）校政合作型

校政合作型是“公辦高校+地方政府”的辦學模式，學院實行董事會領導下的校長（院長）負責制，具有相對獨立法人地位[5]。這種辦學模式主要集中在浙江、廣東等市場經濟較發達的地區。它是由政府主導，提供一些較為優厚的辦學條件，吸引一些著名高校辦學。像南京理工大學泰州學院、浙江大學城市學院和寧波理工學院都是采用這種模式。這種模式具有很大的發展潛力，它不僅得到母體高校的支持，更有政府作為后盾，在解決辦學過程中諸如發展所需要的土地、資金、師資聘任等方面的問題，政府可以給予優惠政策[6]。

（三）轉制型

轉制型是國有高校轉制為獨立學院的辦學模式。這種模式主要由公立大專或中專改制而成，分為整體改制、部分改制、兼并與改制三種形式，充分體現了獨立學院的優越性。作為全國首家改制的公辦普通高等學校——浙江萬里學院，就是由社會力量萬里集團投資，通過艱辛的脫胎換骨式的變革，一個既不同于公辦普通高校，又有別于一般民辦高等院校的嶄新的管理體制和獨特的辦學模式，呈現于世人面前[7]。它的改制成功，為公辦普通高校在市場經濟條件下，如何沖破原有體制的束縛，靠自我變革，增強競爭實力，激活辦學機制，找到健康發展的新路，有著極大的啟迪和示范作用。

（四）中外合作型

中外合作型是“內陸高校+港澳臺同胞或海外僑胞”的辦學模式。這種模式大多是大陸高校作為申辦方，由港澳臺同胞或海外僑胞作為投資方聯合辦學，其辦學方具有獨立的辦學環境。如鄭州大學升達經貿管理學院，就是以王廣亞為董事長的臺北廣興文教基金會與鄭州大學合作興辦。而上海大學悉尼工商管理學院，上海交通大學中歐國際工商學院，東華大學拉薩爾國際設計學院則是我國公立大學與外國大學合作興辦的。這種辦學模式，有利于吸引境外資金，加快高等教育的國際化進程，有利于推進中國高等教育的開放與改革，有利于加速自身發展。但由于雙方的辦學理念有所差異，合作過程中的磨合需要慎重處置。

獨立學院各種模式之間，從實質上看，是一種優勢互補與整合，從而實現了高等教育的快速發展。獨立學院在選擇辦學模式的時候，一定要遵循

實事求是的原則，采取相應的辦學模式。

三 我國獨立學院辦學模式中存在的主要問題

獨立學院發展至今，已經取得了一定的成效，但發展過程中存在的問題亦逐漸暴露出來，這些問題也無不與政府宏觀調控不到位、社會參與不充分、市場機制不規范和辦學自主權不夠有關，具體表現如下：

（一）獨立學院產權不明晰

產權關系不明晰，甚至混亂，已經成為當前大多數獨立學院所面臨的一個最緊迫的問題[8]。首先，產權要素主體歸屬不明。一部分獨立學院是在《若干意見》出臺之前成立的，所以這些獨立學院在成立之初就沒有取得法人資格，不具有獨立法人財產權，其終極所有者沒有通過法律形式得以確認；一部分在《若干意見》出臺之后成立的獨立學院，則按照《若干意見》的要求具有獨立法人資格。其次，法人主體責權利不一致?！度舾梢庖姟芬幎í毩W院“應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任”。但文件并未明確獨立學院的法人性質，使得獨立學院不同于一般民辦學校，它具有“不完全獨立性”。一方面，它“應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任”，另一方面，它在教學、管理等工作中又與母體院校保持著無法割舍的實質性聯系，這是一種矛盾狀態，獨立學院合作方無法形成責、權、利的一致性。第三，無形資產沒有納入產權范圍。獨立學院的辦學協議中，母體學校的品牌、師資力量、教學管理經驗等部分無形資產沒被納入產權范圍，這樣無疑會導致獨立學院的產權不完善。因此，一旦獨立學院難以為繼時，就會產生資產分配不平衡等多種分歧。

（二）治理體制不完善

在獨立學院中，董事會制度是主要的治理體制。它是由校外和部分校內人士共同參與的專門機構，是為學?；I措資金，并承擔學校有關決策的行政組織。這種管理體制與公立高校的管理體制完全不同。由于獨立學院的法人地位、投資方式和產權結構比較復雜，董事會制度還存在一些問題，主要表現在部分董事會的缺位和董事會的職權不清兩個方面。首先，盡管教育部于2008年頒發的《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中將原《若干意見》中把獨立學院定位為“二級學院”改為民辦性質的高等學校，[9]但由于一些獨立學院的投資主體是母體高校，因此主要由母體高校進行統一的管理，而有的學校甚至沒有建立董事會。根據《辦法》規定，獨立學院具有獨立的法人資格和法人件，獨立承擔民事責任。因此應是一個獨立于申辦高校之外的獨立辦學機構，而不是申辦高校的一個下屬機構，獨立學院與申辦高校的關系完全不同于高校與其下屬教學院系的行政隸屬關系。其次，在董事會的職權方面，存在越位和錯位的現象。有的董事會職能越位，直接干涉學校的辦學、人事和日常工作，甚至違反教育規律，用企業管理的辦法來管理學校。由于缺乏相關的監督機構和規章制度的保障，有的獨立學院董事會任意抽調辦學資金，用于企業發展或投資于其他與辦學不相關項目，以營利為目的。有的獨立學院在財務上并不真正獨立，而是控制在學校的舉辦者法人手中。長此以往，這些現象不僅會嚴重影響學校的長遠發展，甚至使正常的運行難以為繼[10]。

（三）運行機制不健全

獨立學院作為一種創新的辦學模式，其特色之一體現在它具有靈活的運行機制，如全員聘任的人事制度、多樣化的分配制度以及比較合理的法人治理等。但是目前，這些制度創新在公辦高校還難以取得突破性進展，也沒有普遍推廣的環境條件。在某種程度上，獨立學院的這種創新只能說是公立高校運行機制的一種修補。獨立學院的運行機制不完善主要是沒有體現一個“新”字，沒有從實際出發建立獨特的內部運行機制?，F行獨立學院僅僅在人事制度與分配制度方面做了一些局部修補，依然沒有形成教職工能上能下、能進能出的崗位聘用制度和激勵約束機制，這就從內部削弱了自身發展的潛力。在人事分配制度上，本應堅持“按勞分配，優勞優酬”和“效率優先，兼顧公平”的原則，實行與市場經濟相適應的工資福利制度，將工資收入與業績、成果、貢獻和水平掛鉤，但實際上難以實行。此外，教學運行機制方面，存在著專業設置不合理和教師隊伍不穩定，教學管理和教學質量保障系統不健全等問題[11]。

四 合理建構獨立學院辦學模式之對策

（一）建立現代產權制度，明晰產權

明晰獨立學院的現代產權制度，首先要明確獨立學院的法人地位。獨立學院在辦學體制上舉辦者與投資者的分離關系，決定了獨立學院未來的法人代表將會處于尷尬的兩難境地，或者說處于雙重制約之中。作為獨立辦學實體利益的代表，既不能向作為申辦者的公立高校負責，也無法向作為投資者的民間企業和個人負責。辦學之初必須明確申辦者(母體學校)、合作者(投資者)、辦學者是三個平等的民事主體，明確三者之間的法律關系、法律職責及各自的責任、權限、利益，切實落實董事會領導下的院長負責制，保證獨立學院的辦學自主權，為獨立學院的發展奠定堅實的體制基礎[12]。

完善獨立學院產權制度的途徑有以下幾種：一是進行股份制改造。股份制具有較強的資本籌集能力、較強的風險分散和風險鎖定機制以及高效的產權運營體制。獨立學院是多種性質的投資主體進行的資本投入，投資主體不能直接參與學院的經營管理，對學院全部資產的所有權只能通過股權證書來確認，通過股東大會表決方式或者賣出股權證書表達對學院辦學的意見。董事會的成員由合作辦學各方共同選出，是學院的常設機構和股東大會閉會期間的最高決策機構，學院實行董事會領導下的院長負責制，董事會聘任院長和副院長。二是對無形資產進行評估，因獨立學院的迅速發展依賴于母體高校的聲譽和品牌，在獨立學院發展過程中，母體高校經常干涉其內部管理，根本原因在于產權歸屬不明。要對母體高校無形資產進行合理評估，并作為母體高校的投入，構建股份制形式，使各主體都擁有股份[13]。三是有效監督校內國有資產的管理。獨立學院的資產歸學校所有，這為法律所承認，但在學校的實際運行過程中其產權模糊，需要有效監管。

（二）優化內部治理結構，完善董事會制度

完善獨立學院董事會制度主要從以下兩方面入手：首先，建立科學的法人治理結構，注意董事會成員構成的合理性。獨立學院董事會人員組成應體現社會參與管理的要求，至少應包括三方面的人員：一是獨立學院的投資者；二是教育家和社會賢達或與學校沒有直接利害關系的教育行政人員；三是學院其他相關群體的代表，包括申辦高校代表、學院、教師代表、學生代表、家長代表和社區代表等[14]。其次，明確董事會的職責。根據教育部制定頒發的教發[2003]8號文件精神，董事會對學校工作實行宏觀調控、制定學校前瞻性發展規劃、任免院長、籌集資金、制定學校規章制度、決定教師的福利待遇、其他重大的人事決定等。而院長的職責就是在董事會的領導下，全面主持和負責學校的教育教學和行政管理工作，并在用人、用財、用物等方面均有充分的自主權。特別指出的是董事會不能監管學校的教育教學工作，實行董校分開，明確兩者的職責分工。第三，完善董事監督機制，一方面是對董事會成員的職責監督，對學院辦學資金的進入和使用、辦學方向、公益性、貸款風險等進行監督；另一方面，該機構有權開除個別不負責任、未盡其能的董事會成員，對于個別濫用職權，對辦學極不負責的成員及時予以警告、撤職，如若違法則應追究相關法律責任[15]。

（三）理順政府、市場、社會和獨立學院的關系，構建健康的運行機制

要促進獨立學院的健康發展，關鍵是理順政府、市場、社會和獨立學院四者之間的關系，在持續的運行中尋求動態平衡：明確獨立學院的調控機制，確保干預的合理性，政府調控適度，在政策上加大扶持力度，如減免稅收、劃撥土地、經費資助、貼息貸款、設立發展基金、收費自主等；完善獨立學院發展的市場機制，確保其辦學靈活性，優化市場環境和市場機制，正確處理母體高校與獨立學院的關系；豐富獨立學院發展的參與機制，保持獨立學院的開放性，交流性。

[1]教育部.關于規范并加強普通高校以新機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見（教發[2003]8號）[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publisfiles/business/htmlfiles/moe/moe-1001/200507/1010.html.

[2]張勇傳，齊鐵峰.中國大陸高校獨立學院的類型結構分析[J].黃河科技大學學報，2005，（12）.

[3]覃美瓊.我國民辦普通高等教育辦學模式比較分析[J].黑龍江高教研究，2006，（12）.

[4][5][6]李級民.淺析高校獨立學院辦學模式[J].湖北成人教育學院學報，2006，（6）.

[7]陳厥祥.萬里模式：高等學校“國有”“民辦”的全新組合[J].黑龍江高教研究，2004，（5）.

[8]彭 斐.獨立學院法人治理結構研究[D].揚州大學，2007.

[9]教育部.獨立學院設置與管理辦法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/pudlicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-1997/200804/31689.html.

[10][11][13]關紅霞.獨立學院內部運行機制研究[D].武漢理工大學，2006.

[12]劉群志.獨立學院新機制和新模式初探[J].江蘇高教，2004，（4）.

[14]吳國萍，梁君.我國高校獨立學院的委托——代理問題初探[J].廣西師范大學學院（哲學社會科學版），2008，（2）.

[15]吳國萍，梁君.高校獨立學院董事會制度建設[J].改革與戰略，2005，（6）.

The Problems with the Modes of Running Independent Colleges in China andthe Solutions

QIU De－xiong1，SHENG Zheng－fa2
(1. School of Educational Science, Yangtze Normal University, Chongqing 408100; 2. Hunan University ofHumanities, Science and Technology, Loudi, Hunan 471001, China)

With the deepening of the reform of the system for running schools in higher education in China,people take a fresh look at developing non- state higher education, and conduct new exploration of it. As a newform of running school gradually starts to appear, independent colleges have taken on various forms and differentcharacteristics in terms of investing subjects, cooperation forms, internal structures and management mechanism.However, there still exit many problems in the running process. Based on the analysis of the existing problems thispaper proposes some strategies for constructing a reasonable school- running mode.

independent colleges; school- running mode; problems; solutions

IG648.7

A

1674-3652（2010）06-0032-04

2010-09-30

重慶市哲學社會科學規劃項目“我國西部地區普通高校定位的理性選擇”（2009JY01）；教育部“春暉計劃”科研合作項目“我國西部地區地方高校合理定位研究”（S2009-1-63003）。

邱德雄（1960- ），男，湖南衡陽人，教育學博士，長江師范學院教授，主要從事高等教育學、課程與教學論研究；

盛正發（1972- ），男，湖南漣源人，中央教科所博士后，湖南人文科技學院高等教育研究所教授，主要從事高教管理研究。

[責任編輯：黃江華]