關(guān)于我國農(nóng)村信用合作社改革的認(rèn)識

○葉開宗 （河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南開封 475001）

作為農(nóng)村合作金融力量的主要代表，我國農(nóng)村信用合作社長期以來卻是在偏離合作金融的道路上發(fā)展的，依附于政府，服從于國家效用函數(shù)是其主要特征。農(nóng)村信用社要走回最初的合作金融道路已經(jīng)不可能了。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，注重經(jīng)濟(jì)效益、追求利潤最大化的經(jīng)營策略已成為必然的選擇，所以，農(nóng)村信用社的商業(yè)化、股份制改革是必然取向。但鑒于我國的二元社會結(jié)構(gòu)，社會上有大量弱勢群體存在，具有扶弱性的合作金融仍有發(fā)展的基礎(chǔ)。這并不意味著信用社要走回最初的道路，因為其已積重難返，所以我們現(xiàn)在要做的應(yīng)該是積極發(fā)展農(nóng)村合作互助金融組織，以彌補改革后的農(nóng)村信用社職能上的不足。

一、農(nóng)村信用社的合作之路

合作金融組織最早產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國，其最初是為適應(yīng)社會上一些小生產(chǎn)者、小經(jīng)營者和農(nóng)民等弱勢群體的需要而產(chǎn)生的。合作金融組織的宗旨是維護(hù)社員經(jīng)濟(jì)利益，為社員提供各種金融服務(wù)，不以營利為目的。

根據(jù)1995年國際合作社聯(lián)盟對合作制所確定的七條原則，即自愿開放、民主管理、社員入股、自主經(jīng)營和自擔(dān)風(fēng)險，教育培訓(xùn)原則，合作社間合作原則以及關(guān)心社區(qū)發(fā)展原則等，我們認(rèn)識到初級形式合作金融組織最顯著的特征就在于其堅持合作互助、自主自愿和民主管理的基本準(zhǔn)則，這是由合作金融組織最初產(chǎn)生時的初衷所決定的，也是其真正發(fā)揮滿足社員金融需求功能的保證。同時，這三個特性也是一個合作金融組織最基本的稟賦要求，成為我們判別一個金融組織是否為合作金融組織的標(biāo)準(zhǔn)。以這三個特征為基礎(chǔ)，我們可以對農(nóng)信社走回初級形式合作金融的可能性進(jìn)行分析。

1、合作互助

我國農(nóng)村信用社誕生于20世紀(jì)50、60年代的合作化運動高潮之中，其產(chǎn)生表面上是為了推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足農(nóng)民的金融需求，實際上則成為在特殊時期特殊政策指引下服務(wù)于國家意志的工具，這種組織的出現(xiàn)主要是人為的推動。事實上，在資金短缺和社會經(jīng)濟(jì)二元性格局下，金融機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)的目的就在于汲取農(nóng)村金融力量，服務(wù)于工業(yè)化和城市化建設(shè)，這其中農(nóng)信社充當(dāng)了“主力軍”作用。數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)70年代以來，我國農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額就一直小于存款余額，貸存比小于1。于是，農(nóng)信社在其長期發(fā)展過程中，主要發(fā)揮的不是解決農(nóng)民資金困難，滿足農(nóng)民資金需求的作用，相反地，它不斷地像抽水機(jī)一樣把農(nóng)民手中的資金匯集到城市、匯集到工業(yè)化部門，對農(nóng)民實施了變相的掠奪。長期以來，我國農(nóng)村信用合作社沒有發(fā)揮合作金融組織應(yīng)有的互助合作功能，沒有起到集合眾多社員資金解決某些個體資金困難的作用，它一直以來只是在為城市和工業(yè)建設(shè)服務(wù)。從這點來看，我國農(nóng)信社一直以來是有合作之名而無合作之實的。

2、自主自愿

合作金融組織，是應(yīng)以社員自主自愿為前提的，而且主要應(yīng)體現(xiàn)社員間出于對自身利益的維護(hù)而進(jìn)行互助合作的意向，這就意味著合作互助金融組織主要是一個自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的民間組織，它不應(yīng)被納入國家正規(guī)金融體系，也不應(yīng)服從于國家效用函數(shù)，否則就會有失合作金融組織的草根性，不利于其發(fā)揮調(diào)動社員積極性和服務(wù)社員金融需求的作用。但在我國，農(nóng)村信用社卻長期走的是“官辦”之路。1979年至1996年，我國農(nóng)村信用合作社一直是由中國農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理的。1996年8月，我國農(nóng)信社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離了行政隸屬關(guān)系，對農(nóng)信社的業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)。2003年以后，伴隨著“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機(jī)制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”的農(nóng)村信用社改革原則提出，農(nóng)信社被逐步交由省級聯(lián)社管理和負(fù)責(zé)，國家監(jiān)管機(jī)關(guān)依法實施監(jiān)督。

由此，我國農(nóng)村信用合作社在其發(fā)展過程中一直未擺脫對政府的依賴，一直帶有“官辦”色彩，這不僅造成其組織管理工作中的“計劃經(jīng)濟(jì)頭腦”，而且長期的地方政府意志作用于信用社，使得雙方結(jié)成某種既得利益關(guān)系，共同構(gòu)成對農(nóng)信社改革的阻擾。在這種長期“官辦”的背景下，要想我國農(nóng)信社體現(xiàn)社員意志，代表社員利益，服務(wù)于社員金融需求，這幾乎是不可能的。

3、民主管理

從國際合作金融發(fā)展經(jīng)驗來看，合作金融組織自產(chǎn)生以來一直堅持民主管理的原則：第一，合作社社員均享有一人一票的投票權(quán)和同等的參與決策權(quán)。第二，建立有完善的“三會”制度，合理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，信用社內(nèi)部決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)三權(quán)分立，各司其職，相互監(jiān)督。第三，清晰的產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)主體到位，所有者擁有選擇和監(jiān)督代理人的權(quán)利，股權(quán)結(jié)構(gòu)完善，管理決策高效。

但我國農(nóng)信社，長期以來，產(chǎn)權(quán)不清晰，管理體制不完善，所有者主體地位難以真正實現(xiàn)；“三會”制度形式化，“三會”成員多由內(nèi)部經(jīng)營管理人員擔(dān)任，理事長則多由政府或上級聯(lián)社指派，造成了信用社的經(jīng)營管理缺乏透明度，主要責(zé)任人的行為無法受到有效的監(jiān)督和制約；股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，股權(quán)分散，社員參與民主管理的積極性不高。同時，信用社內(nèi)部人控制嚴(yán)重，普遍存在社員“搭便車”現(xiàn)象，社員代表大會無法真正發(fā)揮作用。由于對所有權(quán)和社員基本權(quán)利沒有法律保證，農(nóng)村基層政府仍然主管一切經(jīng)濟(jì)活動，誰權(quán)大誰說了算，民主選舉只是流于形式；信用社內(nèi)部人員配置和經(jīng)營決策帶有行政色彩，缺乏透明度；受目前會計、管理框架的約束，社員監(jiān)督信用社成本過高等（謝平，2001），我國信用社的民主管理幾乎成了一句空話。缺乏民主管理的農(nóng)信社，在發(fā)展過程中將更多地屈服于國家的效用函數(shù)，那么，信用社的“三性”（即管理上的民主性、組織上的群眾性和業(yè)務(wù)經(jīng)營上的靈活性）特征就無法得到體現(xiàn)，信用社的集體合作金融組織的定性就成了理想化的產(chǎn)物（曾康霖，2001）。

總之，我國農(nóng)村信用合作社長期以來走的并非合作金融的道路，而是在合作金融的名義下行著商業(yè)金融或政策性金融之實，在相當(dāng)長的時期內(nèi)是作為國家在農(nóng)村的基層金融機(jī)構(gòu)而存在并發(fā)揮作用的。在這一發(fā)展過程中，一方面基于地方政府意志而開展業(yè)務(wù)活動，為農(nóng)信社積累下巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)和不良貸款，導(dǎo)致農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量低下、經(jīng)營效率不高；另一方面，信用社內(nèi)部人員和一些地方政府基于原有體制形成自身利益，他們不愿改變現(xiàn)狀，阻撓農(nóng)信社改革，有礙于農(nóng)信社經(jīng)營效益的改善。在這樣的條件下，要把農(nóng)信社發(fā)展成為充分體現(xiàn)社員主體地位、實現(xiàn)社員間互助合作的初級形式合作金融似乎不可能了。此外，市場經(jīng)濟(jì)條件下，面對經(jīng)營環(huán)境的變化和自身經(jīng)營管理的需要，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)高級形式的合作金融，不僅經(jīng)營目標(biāo)商業(yè)化、組織形式股份化，而且其業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容及手段等均在原有基礎(chǔ)上有所突破。我國也發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)信社的發(fā)展同樣面臨著追求經(jīng)濟(jì)利益的市場環(huán)境，所以借鑒高級形式合作金融發(fā)展經(jīng)驗，對農(nóng)信社進(jìn)行商業(yè)化、股份制改革，按現(xiàn)代企業(yè)制度建立健全法人治理結(jié)構(gòu)；完善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，吸引多種類型投資者入股；明晰產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村信用社管理體制就成為必然選擇。

二、發(fā)展農(nóng)村互助金融組織，與農(nóng)信社形成互補

我國農(nóng)信社在歷史和現(xiàn)實的約束下，應(yīng)摒棄發(fā)展初級形式合作金融的改革取向，積極進(jìn)行商業(yè)化和股份制改革。但與此同時，一個嚴(yán)峻的問題就出現(xiàn)了，鑒于商業(yè)性金融組織天性所具有的“非農(nóng)化傾向”，如若農(nóng)信社也發(fā)展成為一個商業(yè)性金融組織，那么農(nóng)村金融的供給力量不就完全喪失了嗎？事實上，這種擔(dān)心是合理的，在我國當(dāng)前以農(nóng)信社為農(nóng)村金融主力軍的發(fā)展背景下，一旦農(nóng)信社也“非農(nóng)化”了，我國農(nóng)村金融將變成無源之水、無本之木。于是這就意味著僅有農(nóng)信社的商業(yè)化改革不能解決我國農(nóng)村當(dāng)前面臨的金融供給瓶頸，我們需要同時發(fā)展適應(yīng)當(dāng)前需要的農(nóng)村互助金融組織，以滿足農(nóng)村日益增長的金融需求，緩解供需矛盾。

其實，西方現(xiàn)代合作金融組織的異化現(xiàn)象是在西方國家普遍實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，農(nóng)村金融需求下降的特殊背景下產(chǎn)生的，而我國卻不具備這種條件，信用社更多的是出于化解歷史沉疴而應(yīng)走商業(yè)化改革之路。在我國，由于二元結(jié)構(gòu)長期普遍地存在著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)非均衡性和多層次性，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，不同部門、不同經(jīng)濟(jì)組織間差距較大，社會上的弱勢群體將會一直存在，于是充分體現(xiàn)扶弱性的初級形式合作金融組織的存在就是客觀必然。那么，該怎樣發(fā)展農(nóng)村互助金融組織呢？我們應(yīng)該注意以下三個方面。

1、充分尊重社員的自主自愿性

合作金融組織作為社會弱勢群體基于自我需求而自發(fā)自愿建立起來的金融組織形式，不論其采取何種聯(lián)合方式——合作制、股份合作制或其他，均應(yīng)充分尊重社員個體產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)利邊界。社員進(jìn)退自由，充分表達(dá)自我意愿，不受政府“官營化”傾向的影響。

2、堅持民主管理，充分體現(xiàn)服務(wù)社員的宗旨

民主管理是合作金融組織的基本原則之一，堅持“一人一票”的民主管理原則，讓社員充分參與組織的經(jīng)營管理，由社員自己制定組織監(jiān)管辦法、分配制度和運行機(jī)制等，將合作金融組織的控制權(quán)交由社員掌握，使合作金融真正體現(xiàn)社員意志，服務(wù)于社員利益。

3、政府應(yīng)適當(dāng)扶持

這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府應(yīng)加強法制建設(shè)，確保合作金融組織的法律地位，依法保護(hù)合作金融組織及社員的合法權(quán)益，使其真正成為保障社會弱勢群體利益的合作互助組織；另一方面，我國地域遼闊，地區(qū)間差異明顯，這樣具有土生土長特點的合作互助金融組織就必然呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展態(tài)勢，由是，政府應(yīng)加大對合作金融組織的幫扶力度，因地制宜采取多樣化的稅收優(yōu)惠、財政補貼、優(yōu)惠貸款等手段支持各地農(nóng)村互助金融組織的發(fā)展。

三、結(jié)束語

我國農(nóng)信社長期以來是在背離合作金融的道路上發(fā)展的，它沒有體現(xiàn)合作互助、自主自愿、民主管理等合作金融的基本原則，沒有遵從服務(wù)社員，滿足社員金融需求的宗旨；它沒有發(fā)揮農(nóng)村金融資源“蓄水池”的作用，相反，卻成了將農(nóng)村資金源源不斷地輸往城市和工業(yè)部門的“抽水機(jī)”。服務(wù)農(nóng)村金融功能的缺失，很大程度上源于我國農(nóng)信社在發(fā)展過程中形成了對政府的“路徑依賴”，受到政府官營化傾向的引導(dǎo)，服從于國家效用函數(shù)。于是在當(dāng)前大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的背景下，負(fù)有沉重包袱的農(nóng)信社應(yīng)該進(jìn)行商業(yè)化改革，積極發(fā)展具有完善法人治理結(jié)構(gòu)的合作銀行，以化解歷史包袱，改善經(jīng)營現(xiàn)狀。

同時，為了防止農(nóng)村金融供給上出現(xiàn)“真空”，處于社會弱勢地位的農(nóng)民的金融需求被忽視，我們應(yīng)大力發(fā)展屬于農(nóng)民自己的合作互助金融組織，滿足農(nóng)民多樣化的金融需求。積極發(fā)展具有多樣化、多層次和多元化特點的“草根”金融組織將是我國在面臨二元社會結(jié)構(gòu)和弱勢群體普遍存在的社會條件下解決金融抑制問題的有效途徑。發(fā)展合作互助金融組織，一方面要結(jié)合我國實際貫徹合作金融的基本原則，另一方面也離不開政府的大力扶持。

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