淺議政府非稅收入規(guī)范化管理

○金潤(rùn)華

（遼寧省營(yíng)口市鲅魚圈區(qū)財(cái)政非稅收入管理處 遼寧 營(yíng)口 115007）

淺議政府非稅收入規(guī)范化管理

○金潤(rùn)華

（遼寧省營(yíng)口市鲅魚圈區(qū)財(cái)政非稅收入管理處 遼寧 營(yíng)口 115007）

當(dāng)前，加強(qiáng)政府非稅收入管理，創(chuàng)新政府非稅收入管理體制，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，已成為現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)此，本文分析了現(xiàn)行政府非稅收入管理中存在的問(wèn)題，并在充分借鑒和吸收國(guó)內(nèi)其他省市政府非稅收入管理改革的成果和國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)政府非稅收入規(guī)范化管理的措施。

政府 非稅收入 管理 對(duì)策

作為稅收收入的必要補(bǔ)充，政府非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，也是政府提供準(zhǔn)公共物品和特定公共服務(wù)的主要來(lái)源，它在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但我國(guó)非稅收入長(zhǎng)期處于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、機(jī)制不完善和管理不規(guī)范的狀態(tài)。加強(qiáng)和改進(jìn)政府非稅收入管理，理順其分配關(guān)系，進(jìn)一步健全規(guī)范的非稅收入法制建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，加快綜合預(yù)算管理，增強(qiáng)宏觀調(diào)控功能，是政府非稅收入規(guī)范化管理的必然要求和選擇。

一、現(xiàn)行非稅收入管理存在的問(wèn)題

雖然各級(jí)政府在加強(qiáng)非稅收入管理方面進(jìn)行過(guò)許多探索，并取得了一定成效，但隨著我國(guó)財(cái)政改革的不斷推進(jìn)和深入，現(xiàn)行的非稅收入管理辦法已不能完全適應(yīng)新的要求，逐漸呈現(xiàn)出多種問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1、非稅收入的規(guī)模偏大，占財(cái)政性資金的比重過(guò)高

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，政府非稅收入的規(guī)模和在財(cái)政收入所占的比重不斷擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)地方非稅收入和中央非稅收入約占本級(jí)財(cái)政收入的45%和15%，在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，非稅收入甚至還超過(guò)稅收收入。非稅收入的比重過(guò)大，不僅會(huì)使稅收收入在我國(guó)的主體地位受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也嚴(yán)重削弱了財(cái)政收入的真實(shí)性。此外，政府非稅收入的名目多樣，造成一方面地方財(cái)政過(guò)度依賴非稅收入，嚴(yán)重影響了科學(xué)、教育等社會(huì)事業(yè)的正常發(fā)展，另一方面社會(huì)上抱怨亂收費(fèi)、負(fù)擔(dān)重，不利于我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、多方征收、多家使用、多頭管理問(wèn)題突出

我國(guó)現(xiàn)行非稅收入的征收管理體制呈現(xiàn)出“多方征收、多家使用、多頭管理”的特點(diǎn)，這主要是因?yàn)檎嵌愂杖肽壳叭杂筛鲌?zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，政府非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)尚沒(méi)有真正歸位，征繳管理模式難以統(tǒng)一。這種多頭控制、多頭管理、相互交織的規(guī)定看起來(lái)非常嚴(yán)格，但在實(shí)際執(zhí)行中往往存在很多漏洞。如在利益驅(qū)動(dòng)下，執(zhí)罰單位或部門違反國(guó)家規(guī)定自立收費(fèi)項(xiàng)目；還有一些單位或部門擅自將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)為本部門謀求利益，非稅收入執(zhí)收行為不規(guī)范，征管主體多元化，往往造成收入流失、分配失控、管理脫節(jié)、監(jiān)督失靈，同時(shí)也增加了非稅收入管理的成本，降低了管理效益，且不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排。

3、非稅收入管理不到位，資金使用效益低

現(xiàn)行非稅收入主要實(shí)行的“收支兩條線”的管理方式，沒(méi)有真正觸及到執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的利益，非稅收入仍然是“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”，且部門收支“明脫暗掛”問(wèn)題突出，沒(méi)有做到“收繳分離、收支分離”。一方面在非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，“亂收”與“缺收”現(xiàn)象并存。如有些非稅收入項(xiàng)目的征管環(huán)節(jié)不規(guī)范，不能做到應(yīng)收盡收，隨意減免、應(yīng)收不收。還有的部門的非稅收入管理仍采取計(jì)劃任務(wù)下的舊方式，將征收規(guī)模與個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤，從而導(dǎo)致為完成任務(wù)而多收的現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重影響了政府的形象。另一方面，受傳統(tǒng)的“重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外”習(xí)慣影響，非稅收入大多沒(méi)有全額進(jìn)入預(yù)算范圍，而且財(cái)政部門在部門預(yù)算安排上一般采取“先非稅后預(yù)算”，根據(jù)收入的完成情況來(lái)編制部門收支預(yù)算，這樣各執(zhí)收單位一般不愿把非稅收入的基數(shù)定得過(guò)高，從而導(dǎo)致非稅收入預(yù)算管理流于形式，資金被用于公用事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重很小，結(jié)果往往導(dǎo)致政府調(diào)控乏力，資金使用效益不高。

4、非稅收入票據(jù)管理手段落后

一是票據(jù)種類的繁多。一方面不僅增加了票據(jù)的印刷成本，而且增大了票據(jù)管理的難度，另一方面，各種票據(jù)在部門、單位之間分散使用，容易造成票據(jù)混用，從而導(dǎo)致以票管費(fèi)作用無(wú)法發(fā)揮，即不能通過(guò)票據(jù)的使用情況來(lái)準(zhǔn)確核定部門、單位的收入狀況。

二是票據(jù)印刷科技含量較低。現(xiàn)行非稅收入票據(jù)的印刷采用的是普通印刷方式，票樣沒(méi)有使用特殊工藝制版，也沒(méi)有采取任何防偽措施，易被仿制，從而造成假票泛濫。

三是票據(jù)核銷方式落后。現(xiàn)行非稅收入票據(jù)管理采用的“分散使用，統(tǒng)一核銷”的人工核銷方式不能做到全面清理、核銷并從中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問(wèn)題，易形成管理漏洞，且費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

5、法制和監(jiān)督制度不健全

長(zhǎng)期以來(lái)，政府非稅收入在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，截至目前，在立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用等各個(gè)管理環(huán)節(jié)上，政府非稅收入的管理尚沒(méi)有一套規(guī)范、系統(tǒng)的覆蓋全國(guó)的統(tǒng)一的法律法規(guī)，法制化進(jìn)程明顯滯后。雖然早在2004年財(cái)政部就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，之后也制定了一些標(biāo)準(zhǔn)審批、項(xiàng)目審批、預(yù)算管理方面的辦法，但是，各省現(xiàn)有的規(guī)章制度仍僅僅停留在部門規(guī)章的層次，其權(quán)威性、嚴(yán)肅性不夠，法律效力較低，與政府現(xiàn)行非稅收入規(guī)范化管理的要求差之較遠(yuǎn)。因此，即便從這方面來(lái)說(shuō)，政府非稅收入管理仍然缺乏一套立法層次較高的監(jiān)管制度、法規(guī)制度體系。

二、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的對(duì)策

針對(duì)現(xiàn)行政府非稅收入管理中存在的上述問(wèn)題及影響因素，借鑒國(guó)內(nèi)各省市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，筆者特提出如下對(duì)策和建議，以期對(duì)政府非稅收入的規(guī)范化、科學(xué)化和法制化管理提供一點(diǎn)淺見(jiàn)。

1、強(qiáng)化對(duì)非稅收入規(guī)范化管理重要性的認(rèn)識(shí)

非稅收入同稅收一樣重要，都是財(cái)政收入的重要組成部分。此外，它和稅收收入一樣具有相同的財(cái)政收入屬性，在宏觀調(diào)控和資源配置中扮演著不可或缺的角色。要增強(qiáng)非稅收入“所有權(quán)屬于國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的意識(shí)，進(jìn)而明確非稅收入是國(guó)家財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，不能作為單位或部門的自有收入，必須由財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理。

2、完善政府非稅收入管理的配套改革

（1）建立科學(xué)的地方稅體系。要建立比較科學(xué)合理的地方稅收體系，向地方分享地方稅立法權(quán)，使地方政府具有一定的立法權(quán)限，如一定的地方稅目、某些稅種的開(kāi)征與否的決定權(quán)、稅率減免和調(diào)整權(quán)利。

（2）推進(jìn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。導(dǎo)致我國(guó)非稅收入居高不下的一個(gè)重要原因是政府的事權(quán)沒(méi)有得到足夠的財(cái)力保障，需要收費(fèi)等非稅收入的支撐。因此要進(jìn)一步加快機(jī)構(gòu)改革的步伐，并正確界定政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，確保政府承擔(dān)事務(wù)的財(cái)力供應(yīng)。

（3）規(guī)范非稅收入管理應(yīng)與預(yù)算管理制度改革配套進(jìn)行。當(dāng)前我國(guó)在政府預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督等方面尚存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在綜合預(yù)算制度的不健全。雖然近幾年各地逐漸加大了部門預(yù)算的編制改革力度，但大部分的非稅收入還沒(méi)有被融入到部門預(yù)算中，沒(méi)能形成真正意義上的部門預(yù)算。因此要堅(jiān)決推行綜合預(yù)算制度，深化部門預(yù)算編制改革；與此同時(shí)，要努力創(chuàng)造條件，逐步將非稅收入納入預(yù)算管理體系。

3、建立完善的以“收繳分離”為核心的非稅收入征收管理體系

（1）建立健全財(cái)政集中收付制度和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。財(cái)政集中收付制度和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系既是財(cái)政管理制度改革中十分重要的基礎(chǔ)工程，同時(shí)也是深化“收支兩條線”管理改革的重要措施保證。

（2）采取“票款分離”方式。采用“票款分離”，即：政府非稅收入收繳時(shí)，由執(zhí)收部門填制統(tǒng)一的專用繳款通知書給繳費(fèi)單位或繳費(fèi)人，繳費(fèi)單位或繳費(fèi)人持繳款通知書到指定銀行辦理繳款手續(xù)，再由銀行集中劃到財(cái)政部門開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)。采用這一方式，有利于遏制自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和自立收費(fèi)項(xiàng)目等亂收費(fèi)行為；實(shí)現(xiàn)非稅收入規(guī)范化管理，并能從管理上、制度上扭轉(zhuǎn)隨意挪用、占?jí)贺?cái)政資金，此外還有助于實(shí)現(xiàn)政府非稅收入信息的科學(xué)化和規(guī)范化。

（3）加強(qiáng)非稅收入票據(jù)管理。針對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)票據(jù)存在的種類繁多、使用不規(guī)范等的問(wèn)題，要盡快改革現(xiàn)行收費(fèi)票據(jù)的設(shè)計(jì)、監(jiān)制、領(lǐng)用、核銷制度等，并減少票據(jù)種類，原則上僅保留政府非稅收入一般繳款書、罰沒(méi)收入票據(jù)等。

（4）完善非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)。中央和地方可建立和共用一套非稅收入得收繳管理系統(tǒng)，通過(guò)銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善更新，實(shí)現(xiàn)非稅收入信息網(wǎng)絡(luò)化、智能化、科學(xué)化和規(guī)范化的管理目標(biāo)。

4、加快非稅收入管理法規(guī)的立法進(jìn)程

統(tǒng)一政府非稅收入管理制度，規(guī)范非稅收入管理，必須盡快研究制定《政府非稅收入征收管理法》，從法制建設(shè)入手，健全法規(guī)制度，以法律法規(guī)來(lái)明確政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、立項(xiàng)、征收、管理以及支出規(guī)范等，確保使政府非稅收入管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都被納入法律范疇之中，真正使政府非稅收入管理走上法制化軌道。

5、建立健全非稅收入監(jiān)督機(jī)制

要把非稅收入作為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)，建立多層次的監(jiān)督管理制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府非稅收入的監(jiān)督。第一，各級(jí)政府要實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，建立和完善收費(fèi)公示、收費(fèi)舉報(bào)、收費(fèi)稽查、責(zé)任追究和違規(guī)處罰等監(jiān)督管理制度，實(shí)行掛牌收費(fèi)，使繳費(fèi)個(gè)人和單位心中有數(shù)；第二，定期向人大報(bào)告，并自覺(jué)接受人大、審計(jì)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)非稅收入的監(jiān)督，使非稅收入的管理逐步規(guī)范化、法制化；第三，加大查處力度，對(duì)亂收、亂罰、截留、挪用等違紀(jì)行為要給予嚴(yán)厲的處罰；第四，在監(jiān)督內(nèi)容上，不能僅停留在對(duì)是否存在“坐收坐支”、“三亂”等違規(guī)問(wèn)題的監(jiān)督，還要監(jiān)督非稅收入的財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理和資金使用情況等。

三、結(jié)論

政府非稅收入是各級(jí)政府財(cái)政收入的重要組成部分，如何加強(qiáng)和規(guī)范我國(guó)政府非稅收入管理，是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作亟待解決的問(wèn)題。本文圍繞這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了分析探討，提出要實(shí)現(xiàn)政府非稅收入的規(guī)范化管理，必須要建立規(guī)范化的非稅收入征管體系，將非稅收入納入預(yù)算內(nèi)管理，逐步取消各類預(yù)算外資金，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)和深化“收支兩條線”改革，使執(zhí)收單位的收與支實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤。此外，還要加強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，切實(shí)解決地方基層政府財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)困難。只有這樣，才能有效推進(jìn)我國(guó)規(guī)范的政府非稅收入體系的建立，促進(jìn)政府非稅收入的良性有序發(fā)展。

[1] 沈薇：淺議縣級(jí)非稅收入改革[J].財(cái)經(jīng)界，2010（18）.

[2]樓建成、涂澤慧：非稅收入征收管理規(guī)范化探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（22）.

[3]車彩玲、馬剛：非稅收入高增長(zhǎng)的政策效應(yīng)分析——以甘肅省張掖市為例[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2010（5）.