關于二十國集團活動成果的若干思考

○趙宗博

（解放軍國際關系學院 江蘇 南京 210039）

成立于1999年的二十國集團（Group 20），是國際社會為應對全球性經濟矛盾問題，由主要發達國家推動建立的、以主要發達國家和新興市場國家為主體的、以非正式對話為基本手段的國際經濟多邊協調機制。

1997年亞洲金融危機，使國際社會特別是發達國家意識到，解決國際金融危機問題，需要有影響的發展中國家參與。1999年9月，西方七國財政部長與中央銀行行長發表聲明，同意建立由主要發達國家和新興市場國家組成的二十國集團就改革國際金融問題進行磋商。同年12月16日，二十國集團財政部長與中央銀行行長在德國柏林舉行了二十國集團創始會議。會議明確強調：二十國集團是國際貨幣基金組織和世界銀行框架內的非正式對話的一種新機制，旨在推動國際金融體制改革以及發達國家和新興市場國家之間就實質性問題進行討論和研究，以尋求合作并促進世界經濟的穩定和持續增長。

成立之初，二十國集團以非正式部長級會議的形式運行，沒有常設秘書處，主席采取輪換制。二十國集團財政部長和中央銀行行長會議每年舉行一次。2005年10月，中國作為主席國，舉辦了第七屆二十國集團財政部長和中央銀行行長會議。

2008年11月15日，在國際金融危機形勢日益嚴重的背景下，二十國集團在美國華盛頓舉行了首屆領導人金融市場和世界經濟峰會，討論全球金融與經濟問題。從這次峰會開始，二十國集團結束了成立最初幾年的松散、非正式國際組織的狀況，在協調各國政策、應對金融危機方面開始發揮真正的實質性作用。2009年4月1日，二十國集團領導人在英國倫敦舉行了第二次金融峰會，重點討論了國際金融體制改革的問題。

如果說，二十國集團及其財政部長和中央銀行行長會議協調機制，成立于世界經濟尚未完全走出1997年亞洲金融危機的陰影的“多事之秋”，那么，二十國集團領導人峰會協調與磋商機制，則是受命于2008年國際金融危機與世界經濟嚴重衰退的“危難之際”。是國際金融危機為核心的諸多全球性經濟難題，催生了二十國集團這一包括主要發達國家與新興市場國家在內的多邊經濟協調機制，是愈演愈烈的國際金融危機與世界經濟衰退形勢，促使著二十國集團峰會這一新的世界經濟協調框架的形成與強化。

一、二十國集團活動的積極成果概述

就成員構成而言，二十國集團，既包括八國集團（Group 8）的全部成員，也包括“金磚四國”（BRICs）的全部成員，既包括主要發達國家與新興市場國家等成員，也包括作為一個實體的歐盟。二十國集團與八國集團、“金磚四國”、歐盟相比，自然就更具代表性。就成員在世界經濟體系當中的影響和作用而言，二十國集團人口占世界的3/2，國內生產總值占全球的90%以上，對外貿易額占世界的80%。就經濟能力而言，二十國集團自然能夠發揮出重要的國際經濟協調作用。這也是二十國集團活動能夠產生積極成果的基礎之所在。

首先，作為國際經濟多邊協調機制，二十國集團順應了經濟全球化與世界經濟發展的基本要求，有利于推動經濟全球化與世界經濟的發展。

20世紀以來，在世界經濟體系當中，特別國際金融市場的利益格局方面，以美國為首的發達國家處于支配地位，擁有絕對話語權，發揮著主導作用，而發展中國家則長期處于從屬地位，難以通過參與國際經濟事務維護和增進自身的經濟利益。隨著經濟全球化的發展，發達國家與發展中國家經濟上的相互依賴性不斷增強，全球化經濟利益分配方面，各國之間互利共贏的正和博弈效應更加明顯。與此同時，隨著主要發展中國家，特別是新興市場國家經濟的穩定增長，它們在世界經濟體系當中的影響不斷擴大，其增強自身話語權、改變發達國家主導的國際經濟秩序的呼聲越來越高。更多國家參與國際經濟秩序方面的對話與協調，參與全球經濟運行規則的制定，增進全球經濟運行規則方面的相對公平性，確保世界經濟運行當中的經濟利益關系的相對平衡，自然就成為國際經濟多邊協調機制構建，乃至國際經濟秩序建設的基本取向。

當前經濟全球化與世界經濟發展繼續相輔相成、相互促進。建立健全國際經濟多邊協調機制，更是經濟全球化與世界經濟發展的內在要求。處理國際金融危機問題、解決世界經濟發展過程當中的各種矛盾問題，尤其需要國際社會，特別是需要世界經濟體系當中主要經濟體的協調與合作。建立二十國集團多邊協調機制，無疑就成了國際社會應對金融危機與經濟困境的明智選擇：二十國集團具有相對廣泛的代表性，發達國家與發展中國家由此建立起平等磋商與交流的平臺；二十國集團成員經濟在世界經濟體系當中具有舉足輕重的作用，集團成員協調各自立場，達成共識，以至采取聯合行動，有利于維護世界經濟健康運行。

其次，作為旨在破解全球性經濟難題的對話與協商機制，二十國集團活動的針對性比較強，有利于增進集團乃至全球經濟利益。

無論是財政部長和中央銀行行長會議，還是領導人峰會，二十國集團每次會議的議題都直指諸多嚴重的、突出的、迫切需要處理和解決的全球性經濟問題。金融是現代經濟的核心，健全的國際金融體系是世界經濟健康發展的關鍵。成立二十國集團的最初目的，就在于圍繞國際金融改革問題進行磋商。國際金融改革因此就成為二十國集團會議選擇議題的基本切入點：從1999年12月，二十國集團創始會議上強調在國際貨幣基金組織和世界銀行框架內展開非正式對話、推動國際金融體制改革；到2005年10月，第七屆財政部長和中央銀行行長會議發表《關于布雷頓森林機構改革的聯合聲明》、《關于全球發展問題的聯合聲明》以及《二十國集團2005年改革議程》；從2006年11月，第八屆財政部長和中央銀行行長會議關注全球經濟、能源資源安全、全球人口變化以及世界銀行、國際貨幣基金組織內部體制改革，到2007年南非會議意識到全球經濟增長放緩、呼吁各國采取相應對策；從2008年11月華盛頓首屆領導人峰會集中討論全球金融和經濟問題，到2009年4月倫敦第二屆領導人峰會提出一系列應對國際金融危機的措施、達成推動國際金融體制改革的一系列協議，二十國集團的歷次會議都把各國加強合作、努力推動經濟增長、改革和完善國際金融體系作為議題的關鍵詞和著力點。歸根到底，二十國集團會議所關注和探討的中心目標，就在于解決世界經濟運行當中的突出矛盾問題，尤其是國際金融體系方面存在的矛盾問題，謀求解決類似矛盾問題，既維護了集團經濟利益，也維護了全球經濟利益。

再次，作為主要發達國家與發展中國家平等磋商與交流的平臺，二十國集團體現出當前世界經濟體系當中主要經濟體實力對比的變化，其多邊經濟協調就更有實際效果。

世界經濟體系當中，特別是應對全球性經濟矛盾問題方面，經濟體的實力及其影響力之間密切相關，經濟體的作為與其國際經濟地位之間關聯密切。20世紀90年代以來，主要發展中國家經濟的快速增長，特別是新興市場經濟國家迅速崛起。進入21世紀，以美國為首的主要發達國家經濟低迷。美國次貸危機引發的國際金融危機，更使發達國家經濟“雪上加霜”。如此一來，世界經濟體系當中的力量對比逐漸開始發生明顯變化：發展中國家與新興市場國家經濟對世界經濟增長的貢獻不斷擴大，在世界經濟體系當中的影響力不斷增強；發達國家主持金融危機形勢下的世界經濟危局，已經明顯力不從心；國際社會應對國際金融危機，更是離不開發展中國家的積極參與。二十國集團多邊協調機制，既說明發達國家接受了發展中國家在世界經濟體系當中的實力與影響力上升的現實，也說明發展中國家基于自身實力和影響力的作為，有望在應對國際金融危機過程中，產生更直接的效果。

最后，作為新興的國際經濟多邊協調機制，二十國集團具有相對廣闊的發展前景，在一定程度上能夠引領國際經濟協調乃至全球治理的發展方向。

經濟全球化趨勢及其推動下的國際經濟協調與合作，今后依然是世界經濟運行的基調。任何經濟的繁榮，都是建立在實體經濟繁榮基礎之上的。深化國際金融體制改革、健全國際經濟秩序與推動世界經濟的健康運行，都是促進世界經濟繁榮的應有之義。真正成功的、有發展前途的國際經濟多邊協調機制，必須有助于推動更多的國家和地區真正實現自身實體經濟繁榮，進而推動世界實體經濟繁榮；必須有利于推動建立平等協商、優勢互補、互利共贏的國際經濟秩序與經濟利益分配格局。二十國集團所強調的尋求合作并促進世界經濟穩定和持續增長的宗旨，體現出這樣的原則。國際經濟協調與合作的精神實質，亦即如此。

經濟全球化背景下，世界主要經濟力量對比和民族國家綜合實力較量，更加呈現出相互滲透和彼此融合的特征。不同區域經濟一體化組織及其載體的發展水平與未來趨勢方面的差異，使得國際經濟競爭與合作面臨新的不確定性，世界各種力量的分化與整合表現出復雜而多樣的雙邊多邊互動關系。伴隨信息網絡技術的迅速發展，各國國內市場與世界市場的融合、國際政治經濟和軍事活動的透明度更高，國際政治公開化和民主化傾向進一步增強。世界力量分化與整合過程，在相當程度上成為發達國家之間、發達國家與發展中國家之間進行博弈、探討加強全球治理的過程。概括而論，加強全球治理的關鍵有三個方面：一是客觀地分析形勢與格局；二是科學地進行各種利益關系的調整；三是把握自身未來發展的方向。二十國集團從世界經濟體系主要力量的對比變化出發，分析全球性經濟矛盾問題的形勢、積極探究解決辦法，順應了形勢的發展變化，維護了利益關系的基本平衡，明確了協調機制本身的發展目標與方向。

二、二十國集團活動的局限性分析

盡管二十國集團作為新興的國際經濟多邊協調機制已經開始發揮出一系列調節作用，盡管二十國集團成員有經濟能力使政策措施產生直接效應，盡管從經濟全球化和世界經濟發展的角度看，二十國集團發展的前景廣闊，但是，從二十國集團自身的組織框架、運行機制、發展規劃等方面看，其活動具有一定的局限性：二十國集團畢竟還是相對松散的、非正式的國際組織，不同于真正意義上的經濟一體化集團；二十國集團所提出的建議與主張，大多是原則性的，即便有相對具體的政策措施，也沒有確保政策措施得以落實的配套機制；二十國集團目前還沒有明確自身作為國際經濟多邊協調機制的長遠發展規劃。

首先，就組織框架而言，二十國集團是以非正式的部長級會議為運行形式的國際經濟論壇，并非正式的國際組織，會議討論的議題與發表的聲明，難以成為具有普遍約束力的政策原則或行為規范；發展中國家在二十國集團框架內，能夠有所作為，但是改變不了現有國際金融框架與世界經濟體系為發達國家所主導的根本。

從根本上說，二十國集團國際經濟論壇的性質，是由其成立動機與成員的多元化特征決定的。成立二十國集團的初衷，是主要發達國家面對嚴峻的國際金融危機形勢，尋求發展中國家的支持與合作，其目的決不是從根本上變革發達國家所主導的國際金融框架與世界經濟體系，而是盡量發揮發展中國家在應對國際金融危機方面的積極作用，最大限度地維護發達國家的既得利益。發達國家倡議成立二十國集團，不是變革現有的國際金融體制與國際經濟秩序，更不是為了讓發展中國家在國際經濟事務當中發揮更大作用，其根本目的，在于維護并增進自身的經濟利益。二十國集團創始會議強調，該集團是國際貨幣基金組織和世界銀行框架內非正式對話的機制。既然被定位于國際貨幣基金組織和世界銀行框架內，那么，二十國集團本身，就不大可能成為能夠取代現有國際金融框架的協調體制；既然被明確了非正式對話的性質，二十國集團會議討論的議題與提出的主張，就不具有強制力。為此，借助二十國集團的組織框架，發展中國家的確能夠在一定程度上，擴大自己在世界經濟體系當中的話語權，但還不足以從根本上改變既有的國際金融框架與世界經濟體系。

其次，就運行機制而言，盡管二十國集團能夠就當前突出的全球性經濟矛盾問題，有針對性地展開對話與磋商，為世界經濟體系當中的有影響力的主要經濟體表達利益訴求、闡述政策主張提供了相對平等的、寬松的交流平臺，但是，運行規范、配套措施的不足，容易導致成員“各說各理”、會議聲明“說說而已”，難以產生實際調節效果。

國際金融危機形勢下，國際社會要求改革國際金融體制的呼聲日高日上。改革不合理的國際金融體制，已經成為國際社會的共識，但是，基于各自的利益要求，不同國家不同地區對此有不同的認識與主張。二十國集團為世界主要經濟體發表意見提供了對話的平臺，但是，集團并沒有為成員提供對話與磋商之后，特別是達成共識之后的相關配套措施。如此一來，成員自然首先要強調各自的立場與利益要求；即便集團會議能夠就若干問題達成共識，是否落實有關主張，各成員方也要視自身的利益而定。此外，從利益關系上看，二十國集團內部，既有已經存在多年、在國際經濟領域發揮過主導作用的八國集團，也有近年來興起、在世界經濟體系當中特別強調擴大話語權的“金磚四國”；既有地區經濟一體化集團歐盟及其主要成員英國、德國、法國、意大利，也有相互之間存在政治軍事同盟關系的美國、日本、韓國、澳大利亞、沙特阿拉伯，還有北美自由貿易區的主要成員美國、加拿大和墨西哥；既有國際市場上主要能源資源產品的供應者俄羅斯、沙特阿拉伯、澳大利亞和巴西，也有相關產品的主要需求者中國、印度。二十國集團成員之間的利益關系，盤根錯節、錯綜復雜，各成員基于不同利益訴求的觀點和主張，很難達成共識、落實有關行動。

最后，就發展方向而言，二十國集團既有可能隨著全球性經濟矛盾問題的此起彼伏而繼續發展，擔當更多的使命和任務，從而發揮更大的作用；也有可能伴隨著國際金融與世界經濟形勢的逐步好轉而逐漸淡出。

作為國際金融危機形勢下的應急之策，二十國集團活動的成果與國際金融危機形勢密切相關：危機形勢嚴重，有關協調活動的層次與力度相對提高；危機形勢緩和，有關對話與磋商對成員乃至國際社會的影響相對降低。畢竟，無論是現有的多邊協調機制八國集團，還是地區經濟一體化組織歐盟、北美自由貿易區，更不必說政治軍事同盟者之間的特殊關系、新興的“金磚四國”對話機制，就對話與磋商、多邊協調功能而言，都能發揮比二十國集團直接的、更有效的作用。二十國集團存在的價值，在于促進國際社會共同應對嚴重的全球性經濟矛盾問題，在于成員構成方面相對廣泛的代表性，在于活動方面平等協商、互利共贏與利益關系平衡的多邊協調，二十國集團的活力與未來也在于此。目前，二十國集團還沒有就進一步發揮自身活力、拓展發展空間形成明確的規劃，尚未明確如何在二十國集團框架內，形成應對國際金融危機以及突出全球性經濟問題的長效機制；尚未明確如何在擴大集團規模的同時，力求成員代表性與運行有效性的有機統一；尚未形成處理集團內部復雜利益關系的制度化規范。基于這樣的形勢，二十國集團活動的長遠發展狀況，尚難定論。

三、二十國集團活動的前景展望

經濟全球化進程不斷加快的形勢下，世界各國各地區經濟，雖然還不能完全說是“唇齒相依”，但是，“共榮共損”的特性越來越強。加強國際經濟多邊協調機制建設，是推動世界經濟健康發展的內在要求，是增進各國各地區經濟利益的現實選擇。發揮好二十國集團的協調作用，處理好全球性經濟矛盾問題，協調好國際經濟利益關系，對集團成員有利，也對國際社會有利；對于這一新的多邊協調機制，國際社會有必要以相對積極的態度，開創其更加廣闊的前景。

總體而論，二十國集團活動的發展前景，取決于如何揚長避短，如何在活動當中發揮積極因素、克服局限性。

1、從發揮積極因素的角度分析

（1）二十國集團是為應對全球性經濟矛盾問題而出現的，要突出強調其廣泛代表性，以順應國際社會通力合作、共同破解全球性經濟難題的要求。

應對全球性經濟矛盾問題，國際社會需要加強協調與合作。國際社會加強協調與合作，首先需要建立具有廣泛代表性的平等交流與協商對話機制。經濟利益要求能夠相對公開、直接、有效地表達出來，既是主體維護自身經濟利益的首要環節，也是主體參與國際經濟多邊協調機制的基本立足點。國際社會不同主體的經濟利益要求：既可能有共性，也可能有個性；既可能有合理性，也可能有不合理性，但表達出來是關鍵的第一步。二十國集團的廣泛代表性，不僅取決于成員的多元化構成，更取決于相對公開、公正、公平、包容的利益訴求表達平臺。堅持相對公開、客觀、全面地反應國際社會經濟利益關系狀況，為主體表達經濟利益要求，提供公開、直接、有效的表達機制，就成為增強二十國集團廣泛代表性、團結廣大成員共度時艱的關鍵。

（2）二十國集團強調平等對話、公開交流原則，堅持非正式部長會議的運行形式，強調順應經濟全球化趨勢與多極化格局的發展要求的同時，要著力處理好全球化與多極化、全局利益與局部利益、當前利益與長遠利益、平等協商與共同行動之間的辨證關系。

經濟全球化形勢下，各國家各地區經濟相互依賴性不斷增強。諸多全球性經濟矛盾問題，都需要各方參與，從推動世界經濟健康運行和增進全局性經濟利益的高度上認識和處理。同時，隨著多極化進程的不斷加快，全球經濟利益格局的板塊狀特征更為突出，以若干主要國家或地區經濟體為核心的地區經濟一體化組織，日益成為國際經濟協調機制當中，主體經濟利益訴求的重要載體。經濟全球化趨勢與多極化進程之間的矛盾，集中體現于全局利益與局部利益的對立統一之中。此外，基于全局利益更為關注長遠利益、局部利益更為關注當前利益的實際，全局利益與局部利益的矛盾關系，在一定程度上也表現為當前利益與長遠利益的沖突。此背景下，二十國集團必須在運行機制建設過程當中，把全球化與多極化、全局與局部、現在與未來、民主與集中等諸多的矛盾關系有機結合起來，力求做到統籌規劃各種矛盾關系，使之辨證統一于集團活動的全過程。

（3）世界經濟發展過程當中，全球性經濟難題不可能一下子完全得以解決，因為舊的問題剛解決了，新的問題往往接踵而來；旨在破解全球性經濟難題的二十國集團，將會伴隨著新的全球性經濟難題的不斷出現而發揮更為積極的作用；要擁有未來，二十國集團就要著眼于長遠，提高對全球性經濟難題的預見性，增強多邊協調機制的長效性。

當前的國際金融危機與世界經濟衰退形勢依然處在變化之中：危機并未見底，衰退尚未結束。二十國集團要把握住這樣的國際經濟形勢，在應對未來可能的矛盾問題時贏得更大主動，就必須明確矛盾問題的根源與實質，抓住其發展變化的基本脈絡。為此，集團在認識和分析有關全球性經濟難題的時候，不但要強調增進自身的經濟利益，而且要尊重經濟運行的客觀規律，注意按照市場經濟運行的一般原理分析問題，并提出解決問題的思路和方法，國際金融體制改革問題如此，世界人口、資源與環境問題也如此。在分析、處理和解決全球性經濟問題等方面表現出預見性和長效性，是二十國集團拓展生存與發展空間的必要選擇。

2、從克服局限性的角度分析

二十國集團必須從增強自身協調功能的原則要求出發，立足于首先解決集團框架內部的主要矛盾，在活動當中不斷總結經驗教訓，切實增強集團發現問題、分析問題、解決問題的能力，開拓創新，推動不利因素向有利因素轉化。

二十國集團的局限性集中表現在：框架結構松散、內部與外部利益關系復雜；運行機制方面，各自為政的特征明顯；針對有關議題的聲明或主張缺乏約束力和有效性；長遠規劃不明朗，發展前景難以定論。

結合上述形勢，二十國集團首先要在增強組織的開放性、加強內部利益關系協調方面下功夫，進一步擴大成員代表的廣泛性，發揮內部既有多邊協調機制或地區一體化經濟集團的積極作用，求同存異，突出經濟利益上的交叉點，立足于發揮大智慧、增強大局感、把握大趨勢、解決大問題。大的問題解決了，主要矛盾化解了，有助于消除大的、根本的經濟利益沖突，有助于成員協調立場與配合行動，有助于協調機制的健康發展。

針對聲明或主張缺乏權威性與有效性的問題，二十國集團有必要建立健全相應的運行機制。無論領導人峰會通過的宣言，還是財政部長與中央銀行行長非正式會議發布的聲明，集團都有必要采取一定的后續配套措施，以維護會議宣言或聲明的嚴肅性和實效性。

從發展規劃方面看，二十國集團必須未雨綢繆，切實通過增強發現問題、分析問題和解決問題的實際能力，不斷增進組織框架的穩定性與吸引力，在不斷的積極作為當中，開拓良好的發展前景。

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