淺議林業(yè)事業(yè)單位對(duì)國(guó)家專項(xiàng)資金的管理

○周 嵐 （湖南省森林植物園 湖南 長(zhǎng)沙 410116）

林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是生態(tài)建設(shè)的主體，林業(yè)的發(fā)展對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的改善具有重要作用。林業(yè)事業(yè)單位是肩負(fù)著生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大責(zé)任的社會(huì)公益事業(yè)部門，對(duì)我國(guó)林業(yè)發(fā)展具有重要作用。近年來(lái)國(guó)家為了發(fā)展林業(yè)以及隨著林業(yè)六大重點(diǎn)工程的全面啟動(dòng)，國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入大幅度增加，林業(yè)建設(shè)資金嚴(yán)重不足的局面得到了改善。管好、用好這些資金，使資金的效益得到充分的提高，是我國(guó)每一個(gè)林業(yè)事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。林業(yè)單位資金來(lái)源主要是靠財(cái)政撥付，其中專項(xiàng)資金是其資金來(lái)源的主要組成部分。國(guó)家林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金的合理運(yùn)用將促進(jìn)我國(guó)林業(yè)的快速發(fā)展。但是由于當(dāng)前我國(guó)各林業(yè)事業(yè)單位在專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、項(xiàng)目管理、使用、分配及財(cái)務(wù)管理等方面存在問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金管理的制度。基于此，本文主要探討林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在問(wèn)題及對(duì)策。

一、林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的概況

1、林業(yè)事業(yè)單位資金管理概況

林業(yè)事業(yè)單位分為全額、差額和自收自支事業(yè)單位三種類型。長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠財(cái)政投入，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善以及財(cái)政職能的改革和轉(zhuǎn)變，林業(yè)事業(yè)單位深化改革、積極開拓市場(chǎng)，單位資金來(lái)源由原來(lái)依靠財(cái)政和林業(yè)基金轉(zhuǎn)向社會(huì)的多渠道、多元化，即有由財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、撥入專款、事業(yè)收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等等。但林業(yè)事業(yè)單位的支出渠道也較復(fù)雜，既有正常的事業(yè)支出、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，也有上繳上級(jí)支出、對(duì)附屬單位的補(bǔ)助支出、對(duì)其他單位的投資支出、經(jīng)營(yíng)支出，還包括結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出等。林業(yè)事業(yè)單位的資金來(lái)源和支出的復(fù)雜性，決定了林業(yè)資金管理的復(fù)雜性。再加上林業(yè)事業(yè)單位工作地點(diǎn)地處邊遠(yuǎn)山區(qū)（如保護(hù)區(qū)、檢查站等），所處自然條件差，生活工作環(huán)境艱苦，信息閉塞，對(duì)資金管理就更加困難。在各項(xiàng)林業(yè)單位的資金來(lái)源和支出中，專項(xiàng)資金是其主要資金來(lái)源和支出之一。

2、林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理概況

林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金是為完成特定工作或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金，其合理有效的使用和監(jiān)督是保證資金正確運(yùn)用的有效手段。從預(yù)算管理的角度來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)資金是國(guó)家或有關(guān)部門或上級(jí)部門下?lián)芙o行政事業(yè)單位，用于完成專項(xiàng)工作或工程，如天然林保護(hù)、退耕還林、重點(diǎn)防護(hù)林、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林防火等，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算的資金。也就是說(shuō)，專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是來(lái)源于國(guó)家財(cái)政或上級(jí)主管以及單位自籌部分；二是用于特定事項(xiàng)；三是需要單獨(dú)核算。

專項(xiàng)資金大多直接來(lái)自財(cái)政撥付，體現(xiàn)了“集中財(cái)力辦大事”的思想。專項(xiàng)資金涵蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，其資金規(guī)模大，使用效果影響范圍廣。近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)換和公共財(cái)政體系的建設(shè)，部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等改革措施對(duì)財(cái)政資金的有效使用和全過(guò)程監(jiān)督起到了積極作用。但與此同時(shí)，林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金的管理模式卻呈現(xiàn)出一些值得我們關(guān)注的新問(wèn)題。

3、林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理環(huán)節(jié)

其一，專項(xiàng)資金的預(yù)算環(huán)節(jié)。包括將專項(xiàng)資金預(yù)算納入年度預(yù)算，獲得財(cái)政撥款；對(duì)未納入預(yù)算的突發(fā)項(xiàng)目通過(guò)追加申請(qǐng)的方式爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)。其二，專項(xiàng)資金的使用環(huán)節(jié)。包括資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等。其三，專項(xiàng)結(jié)束后的項(xiàng)目決算，包括結(jié)余資金的管理，項(xiàng)目資金使用情況分析等。其四，資金使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

1、專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理意識(shí)較差，缺乏足夠的重視

由于林業(yè)事業(yè)單位的專項(xiàng)資金來(lái)源渠道單一，管理方式、核算方法只注重會(huì)計(jì)核算等基礎(chǔ)工作職能，即資金的收付和會(huì)計(jì)賬務(wù)處理等核算功能，而在經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、使用、分配以及資金的運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)的使用效益等方面的財(cái)務(wù)管理卻得不到充分的體現(xiàn)，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及專項(xiàng)資金使用效益的要求。

2、缺乏強(qiáng)有力的專項(xiàng)資金制度約束

目前，仍有許多林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理部門并沒(méi)有明確專項(xiàng)資金管理制度，即使是有了制度也落不到實(shí)處，專項(xiàng)資金使用不合理、超預(yù)算的支出行為經(jīng)常發(fā)生，只要領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”簽了字便放行，相關(guān)辦事人員監(jiān)督不力，覺得出事也有領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

3、專項(xiàng)資金預(yù)算工作不夠規(guī)范、不夠細(xì)化

預(yù)算工作是專項(xiàng)資金管理的基礎(chǔ)工作。目前有些林業(yè)事業(yè)單位在進(jìn)行專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)前期工作準(zhǔn)備不充分，制定時(shí)不夠認(rèn)真，內(nèi)容也不夠細(xì)化。

4、專項(xiàng)資金監(jiān)督力度不夠

專項(xiàng)資金分配時(shí)缺乏社會(huì)監(jiān)督；專項(xiàng)資金的使用缺乏跟蹤機(jī)制；財(cái)政支出監(jiān)督滯后，支出監(jiān)督的方式方法落后；對(duì)責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人處理缺乏應(yīng)有力度，直接影響了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，助長(zhǎng)了財(cái)政支出過(guò)程中的浪費(fèi)、違紀(jì)現(xiàn)象，使管理手段相對(duì)弱化，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益低下。

5、項(xiàng)目申報(bào)，實(shí)施管理不規(guī)范

項(xiàng)目申報(bào)無(wú)重點(diǎn)，不分輕重緩急，好幾個(gè)項(xiàng)目名稱或今年以這個(gè)名稱申報(bào)，明年換一個(gè)名稱；項(xiàng)目申報(bào)缺乏前瞻性，有的年初沒(méi)有納入預(yù)算，到年終由于急需再申報(bào)，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算追加項(xiàng)目眾多；有些單位不顧實(shí)際情況，未批準(zhǔn)時(shí)即上項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政騎上馬背任馬跑。有些單位資金一到手，隨意應(yīng)付一下，就將項(xiàng)目任意下馬或?qū)㈨?xiàng)目實(shí)施時(shí)間拖得很長(zhǎng)。

三、林業(yè)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策

1、提高對(duì)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理工作的認(rèn)識(shí)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善以及事業(yè)單位財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深入，林業(yè)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍逐漸增大，專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理工作的作用也越來(lái)越重要，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理職能，正確進(jìn)行項(xiàng)目投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)，對(duì)單位的發(fā)展具有重要意義。林業(yè)事業(yè)單位可以根據(jù)財(cái)政部關(guān)于《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)建[2002]394號(hào)），完善本部門專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)管理工作，同時(shí)要強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)和會(huì)計(jì)人員的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，逐步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理職能，把財(cái)務(wù)管理工作從單純核算會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楹怂闩c管理并重，加強(qiáng)預(yù)算管理，做好事前控制，把財(cái)務(wù)管理貫穿到專項(xiàng)資金使用的全過(guò)程。

2、建立科學(xué)完善的專項(xiàng)資金管理制度

認(rèn)真貫徹落實(shí)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》，充分認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化是提高發(fā)展能力的重要保障，確保管好、用好專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金管理制度的作用在于指導(dǎo)專項(xiàng)資金的使用，各資金使用單位通過(guò)建立專項(xiàng)資金管理制度，從資金的申請(qǐng)、下發(fā)、使用、報(bào)銷結(jié)算的全過(guò)程進(jìn)行制度規(guī)范，并完善相應(yīng)的操作流程。此外針對(duì)個(gè)單位制度執(zhí)行力普遍較弱的現(xiàn)象，各單位也可以通過(guò)建立考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)大家遵照制度的要求執(zhí)行。

3、細(xì)化預(yù)算，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系

其一，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算編制制度并統(tǒng)一預(yù)算編制表格和編制程序。其二，細(xì)化預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算本身的透明度，就是要細(xì)化預(yù)算，使預(yù)算支出落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目和每項(xiàng)支出的每一款。其三，結(jié)合單位的發(fā)展規(guī)劃確定來(lái)年的工作任務(wù)和工作目標(biāo)，據(jù)此編制下年度預(yù)算。將年度預(yù)算細(xì)分為月份和季度預(yù)算，以分期預(yù)算控制確保年度財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，按時(shí)組織預(yù)算資金的收入，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的支付，調(diào)節(jié)資金收付平衡，控制支付風(fēng)險(xiǎn)。其四，應(yīng)明確專項(xiàng)資金申請(qǐng)條件，分清輕重緩急，優(yōu)先考慮必須必要的項(xiàng)目，科學(xué)合理的在預(yù)算中列示項(xiàng)目。其五，要有效控制或盡量減少專項(xiàng)資金中人員經(jīng)費(fèi)的比重，使專項(xiàng)資金預(yù)算能夠反映資金的最終用途及結(jié)構(gòu)，以改變?cè)袑?duì)專項(xiàng)資金預(yù)算實(shí)行“切塊預(yù)算”的不良方法，提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對(duì)于一些必須發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)，可采取通過(guò)每年調(diào)整基本支出中人員標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以解決。

4、堅(jiān)持專款專用原則

專款專用原則是根據(jù)專項(xiàng)資金的使用用途來(lái)定的，專項(xiàng)資金本身就是為了集中力量辦大事的，講究的是“專”。使用專項(xiàng)資金的林業(yè)事業(yè)單位，要對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行單獨(dú)核算、專款專用，按規(guī)定應(yīng)設(shè)立專戶的還必須在銀行開設(shè)專戶；嚴(yán)格按規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用和管理專項(xiàng)資金，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查；強(qiáng)化資金管理，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，防止和杜絕專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的違規(guī)現(xiàn)象。

5、增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的力度

其一，擴(kuò)大財(cái)政資金支出的監(jiān)督，管理范圍應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)撥款、非稅收入、財(cái)政承諾擔(dān)保的負(fù)債。其二，延伸監(jiān)督單位的范圍。不僅要包括財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位，還應(yīng)包括有專項(xiàng)資金的、人財(cái)物不獨(dú)立的各類投資公司，技協(xié)學(xué)會(huì)、培訓(xùn)中心等。其三，堅(jiān)持部門業(yè)務(wù)管理權(quán)、財(cái)政資金管理權(quán)，人大審批監(jiān)督權(quán)三權(quán)結(jié)合，協(xié)調(diào)、試行專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，加大專項(xiàng)資金的審計(jì)力度，完善政府考核體制。其四，結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付改革，實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督，把重心轉(zhuǎn)到日常監(jiān)督上來(lái)，實(shí)行全方位、多層次、多環(huán)節(jié)、多形式的監(jiān)督。結(jié)合專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，在財(cái)政內(nèi)部建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查與資金管理部門的日常跟蹤問(wèn)效相結(jié)合，與預(yù)算編制部門相互協(xié)調(diào)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，使對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督貫穿于財(cái)政活動(dòng)的全領(lǐng)域全過(guò)程。

6、加強(qiáng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理

專項(xiàng)資金最終的用途是項(xiàng)目，所以，要加強(qiáng)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理。加強(qiáng)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理是防止資金浪費(fèi)，提高專項(xiàng)資金使用效益的必要前提。其一，在專項(xiàng)資金方面要建立項(xiàng)目庫(kù)，強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)的審核工作，各級(jí)財(cái)政部門要將經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序?qū)徍撕玫捻?xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，做到項(xiàng)目基礎(chǔ)資料真實(shí)完整，每個(gè)項(xiàng)目都切實(shí)可行。其二，在項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上合理確定每個(gè)單位或部門項(xiàng)目支出的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，編制項(xiàng)目支出明細(xì)表，按具體項(xiàng)目填列支出總額及各種資金來(lái)源，如有跨年度工程還要列示年初年末額，使專項(xiàng)資金的預(yù)算能夠反映資金的最終用途，從而變?cè)械哪欠N“切塊預(yù)算”做法，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。其三，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全程評(píng)價(jià)，分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理工作中存在的問(wèn)題，有利于科學(xué)合理編制項(xiàng)目預(yù)算。

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