我國現代科技服務業發展中政府管理創新研究

○王樹文 鐘巧玲 （中國海洋大學法政學院 山東 青島 266100）

現代科技服務業是通過利用一定的設施、設備或工具，運用現代科技知識、現代技術手段和研究方法以及經驗、信息等要素進行科學研究，為社會提供智力服務，為科技創新提供社會化、專業化服務和管理的新興產業。美、日、韓等發達國家高度重視現代科技服務業的發展，高度發達和完善的市場經濟體制以及政府的大力支持為現代科技服務業的發展創造了良好環境，各國已經形成一個多層次、全方位、結構合理的現代科技服務業發展體系?，F代科技服務業在促進科技與經濟有效結合、加速推進科技成果轉移和商品化、促進產業結構升級和優化等方面日益彰顯出其優勢。

一、我國現代科技服務業發展中政府管理存在的主要問題

1、政府“經濟人”角色導致現代科技服務業運行資金匱乏。政府機構是由各級政府官員組成的，他們有自身的利益目標與價值取向，是理性的“經濟人”。長期以來，政府部門僅看到現代科技服務業服務性這一屬性，而忽視其效益性，將科技服務業當作不創造新價值的非產出部門。因此，在資本投入上，各級政府片面強調優先發展工業等產出高的行業，而忽視了對現代科技服務業的投入，用于改善科技服務業基礎設施、創造新服務領域的資本投入相當少，投資結構嚴重扭曲。政府官員考核標準的經濟化使得地方政府對現代科技服務業的投資也很少。地方政府為追求GDP快速增長，往往偏重于上利潤產出高的項目，科技服務業等輕工行業則被政府投資所遺忘。政府的利益目標取向使得政府與經濟，尤其是與企業活動緊密結合，政府行政權力的這種市場化趨向使現代科技服務業出現資金瓶頸，成為制約現代科技服務業發展的一大隱患。

2、權力制衡與監督機制不完善致使現代科技服務業發展中地方及部門保護主義嚴重?，F代科技服務業的發展涉及到許多服務機構，如：技術交易機構、對外科技交流中心、科技創業服務中心（孵化器）、科技創業投資機構、各種招標機構、咨詢機構等。這其中許多服務機構是由政府創辦的，科技服務機構官辦、部門辦色彩極為濃厚。政府“經濟人”角色及地方政府政績考核的訴求使得各級政府過多介入科技服務業的發展，一方面不斷利用行政權力加強對社會資源的控制，壟斷部分資源的配置，另一方面與企業利益進行密切結合，在市場經濟中追求自身效用的最大化，這些致使科技服務業發展中地方保護主義及部門分割現象十分嚴重。社會轉型期中政府運動員與裁判員的雙重身份使政府部門的監督如同虛設；公民社會發展的不充分使各種社會民間力量還遠未達到有效制衡政府力量的程度；科技服務行業自律機制建設也不完善，現有監督機制難以對地方及部門保護主義起到有效遏制。

3、政府對現代科技服務業的發展缺少有力的政策支持。由于政府職能部門對科技服務業缺乏足夠認識，現代科技服務業的發展既缺乏政府的鼓勵扶持措施，也缺少相應的規范和引導。第一，現代科技服務業法律法規建設滯后。雖然有《關于對我國高新技術企業創業服務中心工作的原則意見》、《關于進一步培育和發展技術市場的若干意見》等幾部法律涉及到科技服務業，但在全國性5000多部法律法規中還沒有一部完整的關于整個科技服務業的法規。法律法規體系不健全導致科技服務機構在服務過程中出現的問題與糾紛難以得到及時、妥善解決。第二，現行稅收政策不利于吸引社會資本進入科技服務業。高額稅收把許多中小企業擋在現代科技服務業門外。第三，現代科技服務業缺少統一公正的準入標準。我國法律規定一般性服務業企業注冊資本最低限額為3萬元，而世界上許多國家已經完全取消了新公司注冊的資本限制?，F代科技服務業專業人才匱乏，缺少具有核心競爭力的骨干科技服務機構。與發達國家的科技服務業相比，我國政府的扶持力度還太弱。

二、經濟發達國家科技服務業發展的經驗借鑒

1、美國政府在科技服務業發展中發揮的作用。二戰后，美國逐步形成了以企業、大學、國立科研機構為主體的、完備的研發體系，20世紀80年代以來，其科技貢獻率高達80%。美國政府給予科技服務企業充分發揮自主創新能力的空間，政府對科技服務業僅進行一些必要干預，為其發展提供政策和制度上的保障。美國政府對科技服務業發展投入巨額研發經費，研發支出約占經合組織國家總支出的44%，近幾年聯邦政府對科技服務業的研發預算總額仍呈增長趨勢。美國為科技服務業的發展提供完善的立法體系、資本市場及完備的創新基礎設施保障，對科技服務實行嚴格的知識產權保護。聯邦政府大力支持重大跨部門的研發計劃，尤其是重點領域的研發計劃。此外，美國也非常重視科技服務業專業人才的培養，出資資助基礎科學研究，2000年美國用于基礎性科學研究的經費高達479億美元。

2、韓國政府在科技服務業發展中發揮的作用。在科技立國戰略的影響和科技政策的引導下，韓國已經由科學技術引進、吸收逐步過渡到自主研發時期，注重培養和增強本國的自主創新能力。政府對科技服務業的發展給予高度重視，從上世紀60年代起，韓國政府先后頒布了《科學技術促進法》《科學家教育法》《技術開發促進法》《技術評估法》等一系列法律。尤其是在2001年頒布了《科技框架法》，該法包含有29種法律，涵蓋科技發展的方方面面，為科技發展提供了法律保證。韓國政府根據經濟發展的需要適時調整政策，已著手對國家科研體系進行改革，主張應由政府主導轉變為私營部門主導，注重企業研發主體地位的培育。政府通過政策金融、一般金融、技術信用保證基金等形式加大對科技服務業的技術開發資金支持。給予企業在技術開發準備金制度、技術及人才開發費稅金減免制度，以及新技術推廣投資稅金減免制度等方面的稅收優惠政策。在增加研發投資總量的同時注重合理配置科技資源，注重研發投資的高效分配，合理設計和調整科研結構。韓國非常重視科技教育、培訓和人力資源的綜合開發和利用，強化產學研合作研究。

美、韓兩國政府雖在科技服務業發展中發揮的作用不盡相同，但他們都是本國科技服務業發展的助推器，通過制定適合本國國情的措施加快現代科技服務業的發展，這也是我國政府在科技服務業發展中進行角色定位時應該予以借鑒的。

三、進行政府管理創新，加快現代科技服務業的發展

1、創新政府管理體制，降低現代科技服務業的市場準入門檻。在管理體制上，應建立服務型政府，為現代科技服務業的發展提供管理服務?，F代科技服務業市場準入缺少公正、統一的標準，準入門檻高、非公有制企業進入難，對科技中介機構的資格認定標準也提高了社會資本的準入條件。政府一直充當科技服務業的投資主體，但近年來政府對科技服務業的財政支持力度呈下滑趨勢，資金短缺已成為現代科技服務業發展的瓶頸。因此，降低科技服務業的市場準入門檻、建立多元化的科技投入體系是進一步推動科技服務業發展的保障。我國法律規定一般性服務業企業注冊資本最低限額為3萬元，對于研發、設計、創意等科技服務企業、科研單位和大專院校等，建議注冊資金可以適當降低。對于像科普活動及科普展覽等服務僅登記注冊即可而不設置準入門檻。合理界定政府與市場之間的關系，通過市場深化來提高科技服務業社會專業化分工的程度。對于那些外溢性較大的基礎性研究、體現國家目標的重大研究、社會公益性研究、科技基礎設施建設等要加大政府財政的支持力度。而對于那些以市場為導向、市場應用前景廣的研究活動，要積極引導市場機制發揮作用。要通過引導和鼓勵企業、研發機構、風險投資、金融機構等各類投資主體參與科技服務業的投入，尤其是要使各類企業成為科研投入主體，來提高全社會的科技投入水平，調整投資結構，構建多元化的投資體系。

2、創新政府監管方式，營造公平競爭的市場環境。我國政府應慢慢從現代科技服務行業的經營中剝離出來，通過建立一個獨立于政府行政機關、具有準司法權的監管機構對科技服務行業進行規制。打破地區與部門壟斷，對各類科技資源進行重新優化組合，建立行業協會。要大力扶持各類科技服務行業協會的發展，加快科技行業協會、科技服務機構與政府主管機構分離的步伐，重視行業協會的規范化建設，進一步發揮科技行業協會在行業管理、行業自律方面的作用，使科技行業協會真正成為獨立的市場主體。強化行業協會在市場準入、信息咨詢、經營行為、價格協調、利益糾紛調節等方面的功能，建立行業協會的相關標準，依托行業協會探索建立科技服務機構的信譽評價體系和科技服務業從業人員職業資格制度，規范科技服務業的執業行為。同時，建立信譽評價信息發布和查詢制度，推動信譽監督管理的社會化，維護整個科技服務行業的和諧健康發展，為科技服務業的發展營造一個公平、有序競爭的環境。

3、創新政府理念，為科技服務業發展創造良好的機制保障。政府要進一步轉變觀念，改變過去由政府部門代做中介的做法，切實轉變職能、把相應職能下放，提供必要的政策、資金等方面的支持。第一，要加大對科技服務業的財政與稅收扶持力度，全面提升現代科技服務業的競爭力。政府要建立科技服務業發展的專項基金；出臺相關稅收激勵措施，擴大稅收優惠范圍，特別是向一些科技服務能力高的中小企業傾斜，對于一些新的科技服務企業可以給予幾年的稅收減免優惠，并根據技術創新發展的不同階段實行不同的稅收優惠。對技術研究人員也給予一定的稅收鼓勵政策，降低其所應繳納的個人所得稅，調動其技術研究的積極性。第二，制定科學、配套的法律法規，創造規范的法制環境。要加快對科技服務業的立法工作，針對科技服務業發展的實際需要開創一部囊括科技服務業發展方方面面的、完整的法律，在法律中對政府規制的內容也作出明確規定，形成對各行為主體都具有約束力的規制規則，并做好與其他法律的配套工作，通過知識產權來保護科研成果，構建一個完善、精確、可操作性強的法律法規體系。第三，實施人才戰略，制定向現代科技服務專業人才傾斜的政策措施。要進一步完善人才政策，建立項目責任制度，實行全員競爭上崗，拉開分配檔次；建立健全激勵機制，對項目執行好、業績突出的機構人員根據業績提高報酬；政府主管部門要支持和維護科技服務機構在內部分配方面的自主權，在建立嚴格考核和責任制度的前提下充分調動其積極性，以此增強行業的吸引力，吸引更多高素質人才的加入。在此基礎上加快培育一批服務專業化程度高、運行規范的骨干科技服務機構，如：創業孵化機構、科技信息服務機構、技術貿易機構、知識產權服務機構、科技風險投融資機構等，提高科技服務業的核心競爭能力。

此外，還要加大對外開放程度，加快我國現代科技服務業發展的國際化步伐。通過放寬準入條件吸引海外投資，以合資、合作方式引進國外先進科技服務業，實現國內與國際資源的優勢整合，使我國現代科技服務業的資本、技術、人才等資源缺口得到有效彌補，加快行業發展的步伐。

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