事業單位國有資產管理的問題與完善

○楊瑤

（浙江省疾病預防控制中心 浙江杭州 310051）

預算管理是事業單位國有資產管理的重要手段，資產預算是財政部門預算一個不可或缺的重要組成部分。資產管理與預算管理是一個不可分割的整體，二者的有機結合，既有利于有效開展資產管理工作，也有利于深化公共財政預算管理體制改革，科學編制財政部門預算，具有理論指導意義。當前影響部門預算深化改革的障礙之一就是事業單位國有資產管理改革的滯后，以及由于這種改革滯后導致部門預算與事業單位國有資產占有相結合方面存在著諸多問題。因此研究建立事業單位國有資產的預算管理體制，有利于促進綜合財政管理改革、有助于提高財政配置資產效率、有助于從源頭上預防和解決腐敗問題，具有重要的現實意義。

一、當前事業單位國有資產管理的問題

事業單位國有資產是我國各級黨政機關、事業單位和人民團體開展正常工作、履行職能而所需的必要資產，因此事業單位在使用這些資產時并不以營利為目的，而是通過對資產的占有和使用來為社會提供公共服務，以資產的使命為目的，以保證社會和經濟正常運轉，促進社會和經濟發展。經過多年的部門預算改革，預算分配的規范性和科學性得到了很大提高。但是事業單位國有資產管理方面還存在著諸多問題。

1、資產預算約束力差

在資產購置環節，由于資產購置過程缺乏規范的科學、民主決策機制，一些部門單位決策失誤、經驗不足，甚至個別人謀取私利等原因，造成單位無效資產增加，資產隱性流失現象普遍，造成國有資產的大量損失。一方面是預算內追加的經費支出隨意性較大，使各個部門單位資產的配置形成失衡和增長的無序。另一方面，一些部門單位收費項目繁多，資金來源渠道復雜，沒有真正從資金源頭上對部門單位購置資產形成有效的控制和制度約束；而財政部門對非稅收入的返還并沒有納入綜合財政預算進行統籌考慮，各級財政部門未能充分發揮對資產管與預算管理的宏觀調控作用，以及調劑資產和將閑置資產“盤活”的職能。

2、固定資產損耗價值得不到反映

固定資產折舊就是在固定資產使用的壽命內，按照確定的方法對應計折舊額進行系統分攤。事業單位不從事生產，占有固定資產的目的不是為了盈利，但固定資產支出是隨著固定資產的耗費而轉移的，根據收支配比原則，這種支出應以折舊的形式分配到每年的支出當中。目前的規定其弊端顯而易見，首先，當固定資產購入時作“事業支出”處理，會虛增當年事業支出數；其次，固定資產不提折舊，又人為地減少每年的事業支出數，從而虛增事業結余，不能真正地體現會計核算的配比原則。而且，由于固定資產折舊沒有正確的會計評估，使得事業單位每年使用固定資產的耗費不清晰，事業支出信息模糊，折舊得不到反映，單位會計報表上的固定資產沒有體現其凈值，導致凈資產虛增，從而影響國家對全額事業單位固定資產投資方向，造成有些該投資的地方沒有投資，而不該投資的地方卻重復投資，形成國家資金使用不準確性。

3、資產流失較為嚴重

一是在資產處置上，缺乏具有嚴格約束力和權威性強的相關法規，有的部門、單位產權意識薄弱。不少單位不經國有資產監督管理部門批準、不遵守財政部門有關規定，隨意變賣、轉讓、更新、報廢、賤價處置國有資產，不按規定履行報批手續，資產購置與處置失控，造成國有資產嚴重流失和滋生腐敗。二是對非經營性國有資產轉經營性國有資產部分的處置混亂。現在非經營性國有資產中有相當一部分已轉化為經營性國有資產，雖然轉化資產的根本性質發生了改變，但是對其管理并未發生改變，非轉經后的國有資產仍由原行政事業管理，這使得轉化資產的產權不清晰，對其管理也不夠科學合理，甚至造成了行政事業單位資源的浪費。

4、資產的資不符實

一是由于事業單位資產管理基礎薄弱。不少單位沒有健全的資產核算制度，沒有實行固定資產臺賬、總分類賬和明細賬核算，對固定資產更新、維修所形成的資產、從其他渠道購入的資產以及調入、捐贈等形成的資產不及時入賬甚至不入賬，導致行政事業單位和財政部門之間資產占用信息不對稱。財政部門無法準確掌握部門資產占用情況，難以結合部門資產占有狀況確定新增固定資產的標準和數量，難以結合資產占用狀況安排預算并按照一定的標準確定實物費用定額。二是由于固定資產使用報廢制度不夠完善。事業單位的固定資產沒有明確的使用年限，使得事業單位固定資產報廢隨意性較大。有的地方對一般設備的固定資產報廢，只需經單位負責人同意即可報廢，如果單位負責人不負責，隨意批準報廢固定資產，就會造成國家財產的損失，同時也容易形成腐敗，某些人為了自己的私利，利用權力把不應報廢的設備作報廢處理，占為己有。同時，對大型、精密貴重的設備、儀器的報廢要經過有關部門鑒定，報廢手續過于繁雜。在2000年的國有資產清查中，就發現有的單位有一定量的固定資產早已不能使用，有的甚至丟失，但會計賬上還有固定資產原值，其原因就是沒有規定報廢年限，請人鑒定工作繁雜，有的設備甚至不知道請哪個部門鑒定，所以干脆不報廢，虛增了固定資產。而由于這類設備沒有了使用價值，時間一久造成無人管理而丟失，造成了國家財產的浪費，如果及時報廢，能即時計清固定資產殘值并收回，可避免浪費現象發生。

二、完善事業單位國有資產預算管理的對策

1、理順預算管理與事業單位國有資產占有相結合的管理機制

我們建議對各級政府所屬事業單位國有資產實行三級管理：第一級是各級財政部門。其作為政府負責事業單位國有資產管理的職能部門，對事業單位的國有資產實行綜合管理。第二級是主管部門或接受委托的各相關部門。財政部門根據工作需要，可以將國有資產管理的部分工作交由有關單位完成。有關單位根據受托管理范圍，對事業單位國有資產實行監督管理，并對財政部門負責。第三級是行政事業單位，對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。三級管理體制中，財政部門是主導部門，承擔對事業單位國有資產綜合管理的職能。這三級管理體制的建立，使長期困擾事業單位國有資產管理工作的體制性問題得到明確界定。在這種體制下，各級財政、主管部門和各單位各司其職、各負其責，有利于加強事業單位國有資產管理工作。

2、對事業單位固定資產實行計提折舊的核算

對全額預算事業單位的固定資產應實行計提折舊的核算，從而保證全額事業單位固定資產合理配置，有效使用。首先，要完善全額事業單位固定資產折舊制度，也就是根據會計制度中固定資產標準，對固定資產進行分類，并規定每類或每項固定資產的折舊年限，折舊方法。其次，各單位根據本單位的實際情況將固定資產的類別、預計使用年限、使用的折舊方法等編制成目錄，作為計提折舊的依據并交國有資產管理局備案，固定資產折舊方法一經確定，不得隨意更改。再次，為了使固定資產的支出在各個時期合理分配，使之與事業支出在各時期相配比，全面反映事業單位每年的事業支出中固定資產折舊所占比例，從而使事業支出更合理、合法，全額事業單位會計核算應增加“事業支出—折舊”和“累計折舊”科目來核算計提的折舊；取消“固定基金”賬戶，固定資產計提折舊后，購置固定資產資金來源從折舊中得到補償，這樣固定基金賬戶存在就沒有什么意義了。同時固定資產累計折舊在年度會計報表中反映，年末固定資產凈值反映的是單位實際固定資產凈值，從而保證了會計信息的真實性。

3、明確事業單位國有資產部門預算主要內容和編制程序

事業單位國有資產部門預算與事業單位部門資金預算不同，行政事業單位國有資產部門預算主要包括以下內容：事業單位由其機構職責和編制人員配置所決定的資產占有使用標準。事業單位占有使用資產的現狀，包括資產構成、資產結構、資產分布、固定資產、流動資產、有效資產、閑置資產、報損報廢資產、需更新改造資產、資產維修等。事業單位的資產預算計劃，包括詳細固定資產購置內容和經費、資產維修經費、資產維護經費及事業單位的資產預算執行情況等。事業單位國有資產部門預算的編制程序一般為：事業單位的國有資產管理部門負責進行本部門和單位的資產預算編制計劃，按年度對本單位使用的國有資產進行清查和產權登記年檢，分年度結合人員編制和工作需要提出年度資產購置計劃報主管部門審核，主管部門對其人員和資產占有使用情況進行核實后，匯總上報同級財政部門的國有資產管理部門；財政國有資產管理部門根據相關規定和標準對各事業單位的資產預算編制計劃進行審核和匯總，報財政預算管理部門審批；資產預算作為部門預算的重要內容報人大審查批準后，財政國有資產管理部門將經過審批的單位資產預算下發給各部門和單位執行。

4、實行資產信息的透明和共享

在做好資產日常管理規范化工作的同時，要建立和完善資產信息管理系統和有資產信息報告制度，使資產占有和使用狀況的即時信息在各級資產管理部門預算部門得以共享。只有解決了資產管理部門和預算部門之間的信息不對稱問題，才能使預算安排建立在科學準確的基礎性數據之上，從而有效地控制資產的復購置和超標準購置問題。完善固定資產報廢制度，事業單位的固定資產使用年限可參照《企業會計準則——固定資產》中的各類資產使用年限，根據事業單位固定資產的使用性質和固定資產的類別、項目規定其使用年限，當固定資產達到報廢年限時，由單位報固定資產管理部門并附上有關材料，經批準即可辦理報廢手續，這樣，簡化了固定資產報廢手續，又使固定資產報廢有章可循。

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