不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)現(xiàn)途徑之我見

○馬 瑩

（江蘇省國土資源廳 江蘇南京 210029）

一、當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的現(xiàn)狀

1、登記機(jī)關(guān)呈分散狀態(tài)

日常提到的房屋轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上是房屋所有權(quán)及房屋占用范圍內(nèi)土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人不僅要到房產(chǎn)管理部門辦理房屋轉(zhuǎn)讓登記，而且還要到國土資源管理部門辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記，這樣轉(zhuǎn)讓行為才能合法有效，權(quán)益才受法律保護(hù)。但在目前城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場上，特別是城鎮(zhèn)住房房屋轉(zhuǎn)讓只辦理房屋所有權(quán)登記，不辦理土地使用權(quán)登記，或辦理了房屋所有權(quán)登記，到國土資源管理部門辦不了土地使用權(quán)登記的情況大量存在，這便增加了房地產(chǎn)市場的矛盾，影響了房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，也影響了政府對房地產(chǎn)市場實(shí)施有效監(jiān)督和調(diào)控，造成政府土地收益流失，這一嚴(yán)峻問題亟待解決。

2、登記機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制不健全

首先，登記機(jī)關(guān)僅僅只享有收費(fèi)的權(quán)利，而不對錯(cuò)誤登記的后果負(fù)任何責(zé)任和義務(wù)，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，必須使登記機(jī)構(gòu)在享受一定利益的同時(shí)承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，這才能體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等的原則。其次，登記機(jī)關(guān)對登記內(nèi)容不承擔(dān)任何責(zé)任，不利于加強(qiáng)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任感，登記機(jī)關(guān)很難有壓力和動(dòng)力來履行其審查登記義務(wù)。再者，這種只有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)的做法在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了很多問題，如土地使用權(quán)已被法院查封，卻依然能辦理抵押權(quán)登記，一旦抵押權(quán)人在法院訴訟時(shí)，如果不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出異議，其抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)就會落空，而登記機(jī)關(guān)對此卻不承擔(dān)責(zé)任。針對上述情況，《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定：“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。”

3、登記收費(fèi)不合理

當(dāng)前我國一般是按財(cái)產(chǎn)標(biāo)的金額收取一定比例的登記費(fèi)用。作為物權(quán)登記，不論標(biāo)的大小，程序是一樣的，也不會因?yàn)闃?biāo)的大小不同而使登記機(jī)關(guān)有勞動(dòng)付出的不同。因此，對于按標(biāo)的大小來收取不同的費(fèi)用是不合理的。登記具有社會服務(wù)的一面，不應(yīng)成為行政收費(fèi)的謀利手段。因此，物權(quán)登記的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)有一套全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)足以維持每件登記支出（包括登記公告、資料存檔、辦公設(shè)備等）的成本來進(jìn)行量化，而且必須盡可能地低，以便加速財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高不動(dòng)產(chǎn)的使用效率。《物權(quán)法》規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)按件收取，不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)款的比例收取。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)部門會同價(jià)格主管部門規(guī)定。”

二、實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記采取的措施及要求

《物權(quán)法》第十條明確規(guī)定“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)確立了更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則。這些重要的制度既體現(xiàn)了我國在完善社會主義法律體系過程中，對國外先進(jìn)法律文化和法律制度的移植，又對改變當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記多頭管理，登記依據(jù)和登記效力等存在的地域、等級差異以及由此引發(fā)的混亂局面有直接的作用。登記制度的健全與否，決定了公示的公信力。一個(gè)完善的物權(quán)制度必然包含了一個(gè)完善的登記制度。因此，我國在完善物權(quán)制度的同時(shí)，必須建立完善的我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

1、《土地登記辦法》為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立提供了良好的契機(jī)

（1）土地登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的核心內(nèi)容。根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，在對《土地登記規(guī)則》進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上，國土資源部重要的部門規(guī)章——《土地登記辦法》于2007年12月30日以國土資源部令第40號公布，自2008年2月1日起施行，從而為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立提供了良好的契機(jī)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體現(xiàn)在“一個(gè)基礎(chǔ)、三個(gè)統(tǒng)一”，即在體系化的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、登記規(guī)則統(tǒng)一、登記平臺統(tǒng)一。相互獨(dú)立的地上定著物，與土地具有依附關(guān)系，組成空間位置相對固定的不動(dòng)產(chǎn)整體。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記若缺乏土地空間方位數(shù)據(jù)這一基礎(chǔ)，無法體現(xiàn)土地及地上定著物之間的相互關(guān)系，統(tǒng)一登記的作用就不能發(fā)揮。從現(xiàn)實(shí)情況看，承擔(dān)土地調(diào)查職能的國土資源行政管理部門，通過開展土地調(diào)查已經(jīng)逐步建立起這一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。這也是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度要以土地登記為核心和基礎(chǔ)的一大現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（2）《土地登記辦法》的頒布實(shí)施為構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度奠定了基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中，不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)的出臺尚待時(shí)日。在這個(gè)法律真空期，作為部門規(guī)章的《土地登記辦法》的頒布實(shí)施，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記作了主要準(zhǔn)備。《土地登記辦法》覆蓋了各類土地的權(quán)利登記，統(tǒng)一規(guī)范了登記類型和“申請-舉證-審查-登記發(fā)證”的主要程序，給現(xiàn)行土地登記提供了應(yīng)當(dāng)共同遵循的統(tǒng)一依據(jù)，為實(shí)行土地統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)，也為構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度創(chuàng)造了有利的條件。一是在理清土地登記分類的基礎(chǔ)上，增加《物權(quán)法》新規(guī)定的異議登記、預(yù)告登記等類型，結(jié)合實(shí)際明確了查封登記、預(yù)查封登記、地役權(quán)登記、最高額抵押權(quán)登記的實(shí)施方法。土地登記的有關(guān)規(guī)則同樣適用于房屋、林木和草原等地上定著物的登記。二是規(guī)范了登記的土地權(quán)利名稱。《土地登記辦法》使用的土地權(quán)利名稱為國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)等，并在有關(guān)條款中對上述土地權(quán)利的內(nèi)涵進(jìn)行了解釋。三是規(guī)范了登記平臺。《土地登記辦法》對信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)的要求是，實(shí)現(xiàn)國家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢。匯總土地登記信息，不僅便于當(dāng)事人異地查詢，有利于交易安全，而且可為國家宏觀調(diào)控和決策提供詳實(shí)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。當(dāng)前土地登記使用的管理信息系統(tǒng)，可作為建設(shè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺的參照，部分地區(qū)甚至能夠直接應(yīng)用于地上定著物登記。

2、明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

目前，我國土地、礦產(chǎn)登記職責(zé)由國土資源管理部門履行，房屋權(quán)屬登記管理工作由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，林地等其他不動(dòng)產(chǎn)也均由各自的行政管理部門負(fù)責(zé)登記。許多專家認(rèn)為，現(xiàn)在的登記機(jī)關(guān)過于雜亂，應(yīng)當(dāng)把不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一到一個(gè)登記機(jī)關(guān)。希望把不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的問題作為物權(quán)立法的一個(gè)重點(diǎn)問題來解決。《物權(quán)法》作為實(shí)體法，只是對不動(dòng)產(chǎn)登記的基本原則作出了規(guī)定，而登記機(jī)構(gòu)的設(shè)立、登記規(guī)則和程序等問題，立法機(jī)構(gòu)考慮以程序法形式另行規(guī)定。為此，就需要一個(gè)“實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)”的立法對策。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，不但能夠從根本上改變常見的“房地分家”的尷尬局面，真正貫徹“房隨地走、地隨房走”這一法律原則，而且能夠?qū)崿F(xiàn)登記信息集中化，有利于查閱和辦理，在維護(hù)交易安全的同時(shí)也提高了交易效率。在我國，根據(jù)國情，由國土資源管理部門作為登記機(jī)關(guān)是較為合適的。一方面由于土地是最重要的不動(dòng)產(chǎn)，房產(chǎn)、林地等其他不動(dòng)產(chǎn)均附著于其上，土地登記從性質(zhì)上來說可以覆蓋全部不動(dòng)產(chǎn)登記；另一方面則是由于現(xiàn)有土地登記已經(jīng)可以覆蓋中國城鄉(xiāng)全部土地，從范圍來講也可以滿足不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求。同時(shí)，從歷史傳統(tǒng)和國際慣例來看，未來的不動(dòng)產(chǎn)登記必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一。

3、不動(dòng)產(chǎn)登記程序與規(guī)則要體現(xiàn)合法、便民原則

針對目前不動(dòng)產(chǎn)登記過程中存在的一些突出違法行為，應(yīng)當(dāng)細(xì)化不動(dòng)產(chǎn)登記程序與登記規(guī)則。目前，部分地方的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記中明顯違反法律規(guī)定的登記事項(xiàng)或登記程序，例如，一些地方的國土資源管理部門在法律規(guī)定之外創(chuàng)造了“臨時(shí)土地證”。有的登記機(jī)構(gòu)在土地證到期后卻又不予辦理續(xù)登記或換發(fā)新證手續(xù)，開發(fā)商不得不持有一份已經(jīng)“過期”的土地證。對土地使用權(quán)的法律憑證設(shè)置有效期，勢必影響不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對所享有物權(quán)的處分，也會嚴(yán)重影響不動(dòng)產(chǎn)流通與融資的能力。不但增加了當(dāng)事人的登記成本，而且在一個(gè)抵押物有多個(gè)抵押權(quán)存在的情況下，原本順位在前的抵押權(quán)人若要變更抵押合同就必須放棄抵押權(quán)的優(yōu)先順位。此外，一些涉及登記過程中的違法行為，不但明顯違反了法律，而且嚴(yán)重危害了抵押所擔(dān)保的債權(quán)的安全。針對這些較為普遍存在的問題，未來的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》應(yīng)將細(xì)化不動(dòng)產(chǎn)登記程序與登記規(guī)則列入首要任務(wù)，以約束登記機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行登記職責(zé)。不動(dòng)產(chǎn)登記程序與規(guī)則的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合兩個(gè)原則：一是合法性原則，不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則應(yīng)符合我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，并且不違反物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的基本法律性質(zhì)與特征；二是便民原則，登記程序在兼顧交易安全的前提下還應(yīng)將效率作為重要的價(jià)值目標(biāo)之一，方便權(quán)利人，提高交易效率。此外，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，包括不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)證書、使用權(quán)證書、他項(xiàng)權(quán)利證書等，應(yīng)由統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)制定并頒發(fā)，格式上做到全國統(tǒng)一。

4、準(zhǔn)確定位登記機(jī)關(guān)職能，尊重當(dāng)事人意思自治的權(quán)利

長期以來，一些不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的物權(quán)意識十分淡薄，“公權(quán)至高無上”、“公權(quán)大于私權(quán)”的觀念根深蒂固，仍然將不動(dòng)產(chǎn)登記僅僅理解為完全由國家公權(quán)力支配的行政行為，完全按照自己的主觀意愿理解并執(zhí)行法律，過多地干涉了當(dāng)事人意思自治，以致在一些地方出現(xiàn)了違法收回土地、違反法定程序拆遷、拖欠截留被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)、抵押權(quán)的權(quán)利范圍無端“縮水”，甚至導(dǎo)致部分債權(quán)脫離擔(dān)保等行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。針對這些違背當(dāng)事人意思自治原則的現(xiàn)象，《物權(quán)法》通過明確物的歸屬和利用，劃定了公民、法入或者其他組織私權(quán)利的范圍，從另一個(gè)側(cè)面規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員公權(quán)力的界限。未來的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》應(yīng)當(dāng)對登記機(jī)關(guān)的職能作一個(gè)清晰準(zhǔn)確的定位。如果統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)最終仍然確定由某一行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，就更應(yīng)當(dāng)明確劃分行政機(jī)關(guān)對不動(dòng)產(chǎn)的行政管理職能與登記服務(wù)職能。要切實(shí)改變過去將不動(dòng)產(chǎn)登記作為一種行政管理手段的做法，充分認(rèn)識到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)登記中的職責(zé)是為行政管理相對人充當(dāng)財(cái)產(chǎn)的“看護(hù)人”，作為一個(gè)中立的見證者與服務(wù)者，以維護(hù)交易秩序、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)為唯一宗旨，在法律允許的范圍內(nèi)充分尊重當(dāng)事人意思自治的權(quán)利，避免以公權(quán)力侵犯私權(quán)利。要切實(shí)做好登記審查工作，盡量防止登記簿記載的權(quán)利與實(shí)際發(fā)生的物權(quán)狀態(tài)出現(xiàn)偏差，并且應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)交易權(quán)利人、利害關(guān)系人提供查閱、復(fù)印等便利。如因違反登記規(guī)則或登記錯(cuò)誤而給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

5、建立不動(dòng)產(chǎn)登記代理人制度

在實(shí)踐中，完全要求當(dāng)事人到場申請登記也不現(xiàn)實(shí)，當(dāng)事人或許會有正當(dāng)理由無法躬親，而只能由一方持有合同申請；或者干脆雙方委托代理人辦理。此時(shí)，由于當(dāng)事人未能親自到場，對物權(quán)變動(dòng)的意思只能按照此前的合同進(jìn)行判斷，因此，必須另外建立審查機(jī)制，這就是公證或登記代理制度，由公證機(jī)關(guān)或者專門的登記代理機(jī)關(guān)對合同進(jìn)行審查，并且承擔(dān)審查失誤造成登記錯(cuò)誤的責(zé)任。為此，在制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》時(shí)，一方面要堅(jiān)持登記當(dāng)事人雙方到場申請?jiān)瓌t，排除對合同的審查。另一方面，在減輕登記審查負(fù)擔(dān)的前提下，為了方便當(dāng)事人，對經(jīng)過公證機(jī)關(guān)或者登記代理機(jī)關(guān)審查的合同，也可以直接受理登記，并由公證機(jī)關(guān)和登記代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)對合同的審查義務(wù)及其損害賠償責(zé)任。

[1]孫憲忠：論不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記[EB/OL].http://www.fatianxia.com/civillaw/list.asp?id=16282,2007-07-18/2010-03-16.

[2]孫憲忠：論物權(quán)法[M].法律出版社，2001.

[3]楊海坤：中國行政法基礎(chǔ)理論[M].中國人事出版社，2000.

[4]胡康生：中華人民共和國物權(quán)法釋義[M].法律出版社，2007.