不動產統一登記制度實現途徑之我見

○馬 瑩

（江蘇省國土資源廳 江蘇南京 210029）

一、當前不動產統一登記制度的現狀

1、登記機關呈分散狀態

日常提到的房屋轉讓實質上是房屋所有權及房屋占用范圍內土地使用權同時轉讓，當事人不僅要到房產管理部門辦理房屋轉讓登記，而且還要到國土資源管理部門辦理土地使用權轉讓登記，這樣轉讓行為才能合法有效，權益才受法律保護。但在目前城鎮房地產市場上，特別是城鎮住房房屋轉讓只辦理房屋所有權登記，不辦理土地使用權登記，或辦理了房屋所有權登記，到國土資源管理部門辦不了土地使用權登記的情況大量存在，這便增加了房地產市場的矛盾，影響了房地產市場健康發展，也影響了政府對房地產市場實施有效監督和調控，造成政府土地收益流失，這一嚴峻問題亟待解決。

2、登記機關的責任機制不健全

首先，登記機關僅僅只享有收費的權利，而不對錯誤登記的后果負任何責任和義務，損害了當事人的合法權益。因此，必須使登記機構在享受一定利益的同時承擔一定的責任和義務，這才能體現權利和義務對等的原則。其次，登記機關對登記內容不承擔任何責任，不利于加強登記機關的責任感，登記機關很難有壓力和動力來履行其審查登記義務。再者，這種只有權利而不承擔義務的做法在實踐中已經產生了很多問題，如土地使用權已被法院查封，卻依然能辦理抵押權登記，一旦抵押權人在法院訴訟時，如果不能及時發現并提出異議，其抵押權的實現就會落空，而登記機關對此卻不承擔責任。針對上述情況，《物權法》第二十一條規定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”

3、登記收費不合理

當前我國一般是按財產標的金額收取一定比例的登記費用。作為物權登記，不論標的大小，程序是一樣的，也不會因為標的大小不同而使登記機關有勞動付出的不同。因此，對于按標的大小來收取不同的費用是不合理的。登記具有社會服務的一面，不應成為行政收費的謀利手段。因此，物權登記的費用應當有一套全國統一標準。這個標準應當依據足以維持每件登記支出（包括登記公告、資料存檔、辦公設備等）的成本來進行量化，而且必須盡可能地低，以便加速財產流轉，提高不動產的使用效率。《物權法》規定：“不動產登記費按件收取，不得按照不動產的面積、體積或者價款的比例收取。具體收費標準由國務院有關部門會同價格主管部門規定。”

二、實行不動產統一登記采取的措施及要求

《物權法》第十條明確規定“國家對不動產實行統一登記制度”，同時確立了更正登記、異議登記和預告登記制度，明確了不動產登記的基本規則。這些重要的制度既體現了我國在完善社會主義法律體系過程中，對國外先進法律文化和法律制度的移植，又對改變當前不動產登記多頭管理，登記依據和登記效力等存在的地域、等級差異以及由此引發的混亂局面有直接的作用。登記制度的健全與否，決定了公示的公信力。一個完善的物權制度必然包含了一個完善的登記制度。因此，我國在完善物權制度的同時，必須建立完善的我國不動產登記制度。

1、《土地登記辦法》為不動產統一登記制度的建立提供了良好的契機

（1）土地登記是不動產登記的核心內容。根據《物權法》的有關規定，在對《土地登記規則》進行修改的基礎上，國土資源部重要的部門規章——《土地登記辦法》于2007年12月30日以國土資源部令第40號公布，自2008年2月1日起施行，從而為不動產統一登記制度的建立提供了良好的契機。不動產統一登記體現在“一個基礎、三個統一”，即在體系化的空間數據基礎上，登記機構統一、登記規則統一、登記平臺統一。相互獨立的地上定著物，與土地具有依附關系，組成空間位置相對固定的不動產整體。不動產統一登記若缺乏土地空間方位數據這一基礎，無法體現土地及地上定著物之間的相互關系，統一登記的作用就不能發揮。從現實情況看，承擔土地調查職能的國土資源行政管理部門，通過開展土地調查已經逐步建立起這一數據基礎。這也是不動產統一登記制度要以土地登記為核心和基礎的一大現實依據。

（2）《土地登記辦法》的頒布實施為構建不動產統一登記制度奠定了基礎。現實中，不動產登記法規的出臺尚待時日。在這個法律真空期，作為部門規章的《土地登記辦法》的頒布實施，為不動產統一登記作了主要準備。《土地登記辦法》覆蓋了各類土地的權利登記，統一規范了登記類型和“申請-舉證-審查-登記發證”的主要程序，給現行土地登記提供了應當共同遵循的統一依據，為實行土地統一登記奠定了基礎，也為構建不動產統一登記制度創造了有利的條件。一是在理清土地登記分類的基礎上，增加《物權法》新規定的異議登記、預告登記等類型，結合實際明確了查封登記、預查封登記、地役權登記、最高額抵押權登記的實施方法。土地登記的有關規則同樣適用于房屋、林木和草原等地上定著物的登記。二是規范了登記的土地權利名稱。《土地登記辦法》使用的土地權利名稱為國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權等，并在有關條款中對上述土地權利的內涵進行了解釋。三是規范了登記平臺。《土地登記辦法》對信息系統和數據庫建設的要求是，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。匯總土地登記信息，不僅便于當事人異地查詢，有利于交易安全，而且可為國家宏觀調控和決策提供詳實、可靠的基礎數據。當前土地登記使用的管理信息系統，可作為建設不動產統一登記平臺的參照，部分地區甚至能夠直接應用于地上定著物登記。

2、明確不動產登記機構

目前，我國土地、礦產登記職責由國土資源管理部門履行，房屋權屬登記管理工作由建設行政主管部門負責，林地等其他不動產也均由各自的行政管理部門負責登記。許多專家認為，現在的登記機關過于雜亂，應當把不動產統一到一個登記機關。希望把不動產統一登記的問題作為物權立法的一個重點問題來解決。《物權法》作為實體法，只是對不動產登記的基本原則作出了規定，而登記機構的設立、登記規則和程序等問題，立法機構考慮以程序法形式另行規定。為此，就需要一個“實行不動產統一登記，明確不動產登記機構”的立法對策。不動產統一登記，不但能夠從根本上改變常見的“房地分家”的尷尬局面，真正貫徹“房隨地走、地隨房走”這一法律原則，而且能夠實現登記信息集中化，有利于查閱和辦理，在維護交易安全的同時也提高了交易效率。在我國，根據國情，由國土資源管理部門作為登記機關是較為合適的。一方面由于土地是最重要的不動產，房產、林地等其他不動產均附著于其上，土地登記從性質上來說可以覆蓋全部不動產登記；另一方面則是由于現有土地登記已經可以覆蓋中國城鄉全部土地，從范圍來講也可以滿足不動產統一登記的要求。同時，從歷史傳統和國際慣例來看，未來的不動產登記必然是以土地為基礎和核心的統一。

3、不動產登記程序與規則要體現合法、便民原則

針對目前不動產登記過程中存在的一些突出違法行為，應當細化不動產登記程序與登記規則。目前，部分地方的不動產登記機構在不動產權屬登記中明顯違反法律規定的登記事項或登記程序，例如，一些地方的國土資源管理部門在法律規定之外創造了“臨時土地證”。有的登記機構在土地證到期后卻又不予辦理續登記或換發新證手續，開發商不得不持有一份已經“過期”的土地證。對土地使用權的法律憑證設置有效期，勢必影響不動產權利人對所享有物權的處分，也會嚴重影響不動產流通與融資的能力。不但增加了當事人的登記成本，而且在一個抵押物有多個抵押權存在的情況下，原本順位在前的抵押權人若要變更抵押合同就必須放棄抵押權的優先順位。此外，一些涉及登記過程中的違法行為，不但明顯違反了法律，而且嚴重危害了抵押所擔保的債權的安全。針對這些較為普遍存在的問題，未來的《不動產登記法》應將細化不動產登記程序與登記規則列入首要任務，以約束登記機關嚴格按照法律規定履行登記職責。不動產登記程序與規則的設置應當符合兩個原則：一是合法性原則，不動產登記規則應符合我國現行法律法規的規定，并且不違反物權、擔保物權的基本法律性質與特征；二是便民原則，登記程序在兼顧交易安全的前提下還應將效率作為重要的價值目標之一，方便權利人，提高交易效率。此外，不動產權屬證書，包括不動產的所有權證書、使用權證書、他項權利證書等，應由統一的登記機構制定并頒發，格式上做到全國統一。

4、準確定位登記機關職能，尊重當事人意思自治的權利

長期以來，一些不動產登記機構及其工作人員的物權意識十分淡薄，“公權至高無上”、“公權大于私權”的觀念根深蒂固，仍然將不動產登記僅僅理解為完全由國家公權力支配的行政行為，完全按照自己的主觀意愿理解并執行法律，過多地干涉了當事人意思自治，以致在一些地方出現了違法收回土地、違反法定程序拆遷、拖欠截留被征地農民的征地補償費、抵押權的權利范圍無端“縮水”，甚至導致部分債權脫離擔保等行政權侵犯財產權的現象。針對這些違背當事人意思自治原則的現象，《物權法》通過明確物的歸屬和利用，劃定了公民、法入或者其他組織私權利的范圍，從另一個側面規定了行政機關及其工作人員公權力的界限。未來的《不動產登記法》應當對登記機關的職能作一個清晰準確的定位。如果統一登記機關最終仍然確定由某一行政機關來承擔，就更應當明確劃分行政機關對不動產的行政管理職能與登記服務職能。要切實改變過去將不動產登記作為一種行政管理手段的做法，充分認識到不動產登記機構在不動產登記中的職責是為行政管理相對人充當財產的“看護人”，作為一個中立的見證者與服務者，以維護交易秩序、保護不動產物權為唯一宗旨，在法律允許的范圍內充分尊重當事人意思自治的權利，避免以公權力侵犯私權利。要切實做好登記審查工作，盡量防止登記簿記載的權利與實際發生的物權狀態出現偏差，并且應當向不動產交易權利人、利害關系人提供查閱、復印等便利。如因違反登記規則或登記錯誤而給他人造成損害的，登記機構還應承擔相應的法律責任。

5、建立不動產登記代理人制度

在實踐中，完全要求當事人到場申請登記也不現實，當事人或許會有正當理由無法躬親，而只能由一方持有合同申請；或者干脆雙方委托代理人辦理。此時，由于當事人未能親自到場，對物權變動的意思只能按照此前的合同進行判斷，因此，必須另外建立審查機制，這就是公證或登記代理制度，由公證機關或者專門的登記代理機關對合同進行審查，并且承擔審查失誤造成登記錯誤的責任。為此，在制定《不動產登記法》時，一方面要堅持登記當事人雙方到場申請原則，排除對合同的審查。另一方面，在減輕登記審查負擔的前提下，為了方便當事人，對經過公證機關或者登記代理機關審查的合同，也可以直接受理登記，并由公證機關和登記代理機構承擔對合同的審查義務及其損害賠償責任。

[1]孫憲忠：論不動產物權登記[EB/OL].http://www.fatianxia.com/civillaw/list.asp?id=16282,2007-07-18/2010-03-16.

[2]孫憲忠：論物權法[M].法律出版社，2001.

[3]楊海坤：中國行政法基礎理論[M].中國人事出版社，2000.

[4]胡康生：中華人民共和國物權法釋義[M].法律出版社，2007.