從缺位到歸位:高等教育財政中的政府責任

王建華,鐘和平

(1.華中科技大學 教育科學研究院,湖北 武漢 430074; 2.湖南大學 馬克思主義學院,湖南 長沙 410082)

從缺位到歸位:高等教育財政中的政府責任

王建華1,鐘和平2

(1.華中科技大學 教育科學研究院,湖北 武漢 430074; 2.湖南大學 馬克思主義學院,湖南 長沙 410082)

20世紀90年代以來,我國高等教育財政陷入了困境,原因包括規模擴大過快、制度不健全等因素,但政府同樣承擔著不可推卸的責任。當前高等教育財政中政府責任缺位體現在投資責任缺失和轉移、效率與公平問題突出、法制建設滯后、多元籌資缺乏政策供給和中介組織發展緩慢等方面。可通過增加公共財政投入、促進制度變遷、開源與節流并重、加快高等教育財政法制化進程、培育和管理中介組織以及建立高等教育財政問責制等措施來實現政府責任的回歸。

高等教育財政;政府責任;缺位;歸位

一、前 言

高等教育的發展,離不開必要的財政保障,正如美國著名的教育行政學家羅森庭格所言:“學校經費如同教育的脊椎”。高等教育財政,指的是在發展高等教育事業中,有國家 (政府)、社會機構、私人等參與的一種分配關系,它代表著國家利益在某種程度上向有關高等教育機構撥付經費、調控高等教育的經費開支,并通過相應的經濟手段和法律手段管理和發展高等教育事業[1]。改革開放30多年來,我國高等教育財政仍然處于不寬裕狀態,其中固然有1999年開始的高校擴招、高等教育財政制度不健全等因素制約,但更主要的是政府責任的缺位。作為大學的行政管理者和公立大學舉辦者,政府對大學具有與其角色相應的控制權力,根據權責一致原則,“權力就是責任,有權必須盡責,權力與責任必須對等”[2],高等教育的產品性質也決定了政府在高等教育中具有不可推卸的責任。而最近《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出的全面提高高等教育質量,2020年高等教育毛入學率達到40%的目標,更是對未來我國的高等教育財政賦予了更大的使命。因此,如何實現高等教育財政中政府責任的歸位將是我國政府落實科教興國戰略和教育優先地位的重要命題。

二、高等教育財政中政府責任的缺位現狀

1.政府投資責任缺失,存在轉移現象

我國高等教育發展的基本國情是窮國辦大教育,以占世界公共教育經費總數1.4%的財力支撐著占世界教育人口22.9%的龐大教育系統。雖然高等教育已經進入大眾化階段,2009年高等教育在學人數總規模 2979萬人,毛入學率提高到24.2%,居世界第1位[3],但是經費短缺問題一直懸而未決,法律規定的教育經費“三個增長”和占GDP4%的目標尚未真正兌現,政府的執行力和公信力飽受質疑。

政府財政投入能力和意愿的不足,容易導致政府財政責任的轉移。首先是財政責任向社會轉移。就實質而言,“國家承擔的責任向社會轉移根本不是想要確保服務有更好的質量和有更大的效率,也不是想要確保由這些特征所規定的用戶有更廣泛的參與,在某些場合,這種責任的轉移正在被歸結為單一的財政負擔的轉移”[4]。其次,財政責任向高校轉移,造成高校負債現象嚴重。據不完全統計,目前我國各類高校潛在負債規模總計在5000億元左右,巨大的還貸壓力影響了高校的正常發展。

2.高等教育財政的效率與公平問題突出

基于公共財政的本質特征和高等教育的產品屬性,公平應該是資源配置的最基本原則與核心理念;而效率作為市場經濟下資源配置的核心原則,在政府投入有限的情況下也必須予以關注。美國經濟學家阿瑟·奧肯說過,“或許這正是為什么它們互相需要的道理——在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道”[5]。但現實中兩者因無法兼顧而可能導致同時失靈。

政府對高等教育財政效率的關注緣于公共資金的短缺,誠如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學》一書中所指出的,“即使最富裕的國家也不可能提供普及高等教育所需的經費……我們面臨的問題是怎樣合理地分配有限的剩余資源”[6]。當前我國高等教育財政的效率狀況堪憂。首先,教育預算長期處于事權和財權分離狀態,級次較低,造成預算約束軟化和經費使用的宏觀效益不高。其次,財政撥款體制亟待改進。當前實行的“綜合定額+專項補助”撥款模式缺乏效率,按生均成本而不是邊際成本撥款容易刺激高校盲目擴大規模。此外,教育經費的使用效益不高。高校由于受“單位制”的路徑依賴、“小而全”辦學格局及財務制度不健全等因素制約,原本短缺的高等教育經費未盡其用。

社會公平正義是社會穩定的基礎,對于發展中國家和體制轉軌國家的高等教育財政來說,遇到最突出的問題就是不公平現象加劇。一方面,高等教育財政投資不平衡。由于現行高等教育管理體制和分級財政體制對政府投資責任的劃分不清,造成了央屬院校與地方院校的校際投入差異以及東部較發達地區與中西部較落后地區的地區投入差異。另一方面,學生資助體系不完善。“獎、勤、補、減“不僅數額小,而且覆蓋面窄,居于核心的助學貸款制度也因存在還款風險等問題有待改進。在這種情況下,一直居高不下的學費不僅成為低收入家庭的沉重負擔,甚至成為一些家庭致貧的關鍵因素。

3.高等教育財政法制建設滯后

改革開放以來,我國已建立了高等教育法律體系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路,但面對市場經濟和高等教育發展特別是高等教育財政改革的需要,政府的法制建設已顯窘迫。在立法方面,目前有關高等教育財政的規范大多來自于《教育法》、《高等教育法》等的指導性和概括性規定,缺乏一部真正意義上規范高等教育財政法律關系的專門法,導致問責時的無法可依。其次,在執法方面,政府執行力亟待加強,許多已經頒布實施的法律法規沒有得到真正落實,有法不依、有法難依現象嚴重,如《教育法》規定的教育經費“三個增長”至今尚未落實。而在現代民主政治條件下,依法治國,更強調公權力的守法。所以,是否要求并做到讓政府守法,才是衡量法治社會的一個重要試金石[7]。

4.多元籌資機制缺乏政策供給

政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則,是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[8]。在當前我國高等教育財政投入能力不足的情況下,多元化籌資渠道已成為其必然選擇,而能否開拓多元化渠道,有效的政策供給是關鍵。

在社會層面,隨著政府治理模式的轉變和社會力量逐漸覺醒,社會參與高等教育事務的意識和能力提高,但政府一直缺乏積極的回應。從捐贈來看,我國雖早已頒布了《公益事業捐贈法》,但出臺的優惠政策并未達到預期激勵效果,捐贈占高校經費來源的比例很小且不穩定。從投資辦學來看,雖然近年來民辦高校發展迅速,但資本對利潤的追逐與法律“不得以營利為目的”辦學的規定相悖,這導致民辦高校在撥款、融資、產權等方面無法得到政府的公平對待。在高校層面,在產學研一體化成為高校創收主要突破點的背景下,政府在校辦企業的上市、稅收、土地等方面的優惠政策卻很少,高校“造血”缺乏良好的政策支持。

5.扶持高等教育中介組織發展力度不夠

高等教育中介組織是介于政府、高校與個人之間的組織形式,在高等教育財政中它所承擔的功能主要是政府的“額外負荷”,如信息咨詢、財政撥款、經費使用監督、教育質量評估等。發達國家經驗表明,培育高等教育中介組織,在政府與高校之間設置一個“緩沖器”,有利于實現高等教育財政的公平與效率。近年來,隨著我國市場經濟和市民社會的發展,各種性質的教育中介組織如雨后春筍般出現,但受市場經濟體制形成較晚、市民社會還欠成熟、教育行政相對集權等因素影響,總體發展不足,特別是承擔高等教育撥款、評估、監督等職能的中介組織更是發展緩慢。政府作為我國高等教育中介組織的推動者,需要為其提供良好的成長環境,而我國政府在這方面的支持非常有限。

三、高等教育財政中政府責任歸位的路徑

1.增加公共財政投入

“如果希望大學或任何其他的高等教育機構對社會的變革和進步作出顯著貢獻,則國家和整個社會不應將高等教育只看作是公共預算的負擔,而更應是增強競爭力、促進文化發展和增強社會凝聚力的一項長期投資……結論是,為了確保高等教育的教育、社會和制度使命的完成,對高等教育的公共資助仍然是必要的”[9]。政府作為社會公共利益的代表和教育投資的最大受益者,理應承擔起高等教育財政的主要投入責任。從需求角度來看,高等教育的發展、高等教育質量的提高以及教育公平的維護都需要足夠的財政支持;從政策角度來看,《高等教育法》、《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》等明文規定了以政府為主的教育財政體制以及投入責任。因此,政府必須穩步增加公共財政投入,保持高等教育財政的穩定。

2.促進高等教育財政的制度變遷

制度變遷是指創新主體為實現一定的目標而進行的制度重新安排或制度結構的重新調整,實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程[10],分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。我國高等教育財政制度改革屬于一種自上而下推進的強制性變遷,政府始終扮演著“第一行動集團”的角色。

首先,促進有利于提高效率的制度變遷。一是改革高等教育財政預算管理制度。預算改革思路是實行教育主管部門參與預算編制,將教育經費預算由款級上升為類級并單列;同時,推行教育預算公開,強化社會監督。二是建立高等教育基金制。在我國建立高等教育基金制的呼聲由來已久,《中國教育改革和發展綱要》指出:“……改革按學生人數撥款的方法,逐步實行基金制。”

其次,促進有利于維護公平的制度變遷。一是建立健全高等教育財政轉移支付制度。由于地方政府稅源不同而導致的支出非均等性,雖然能精確地反映地區收入和財富分布的真實情況,但中央政府至少要試圖去使地區或地方轄區間的教育費用支出均等化[11],以保證財力薄弱地區居民享有同等的受教育機會和高等教育質量。二是要完善學生助學貸款制度。除政府提供擔保、健全個人信用制度、引入延期支付等措施外,當務之急是要逐步推廣生源地助學貸款。

3.開源與節流并重

路絲·E·韋伯提出,大學要在激烈的競爭中保持優勢,必須拓寬資金來源渠道,積極尋找政府投入和學費收入之外的其他財政來源,如建立捐贈基金、密切與企業合作以獲取研究經費等,同時把握好學校的支出預算,有效地分配資金[12]。因此,當前我國政府籌劃高等教育財政,應堅持“開源”與“節流”并重。

首先,積極拓展籌資渠道。為保證高等教育財政資金的充足,政府必須在發揮主渠道作用的同時,通過政策引導建立起多元化籌資的長效機制。對于社會資源參與,國家要通過適當的稅收政策和財政政策予以鼓勵和引導:一方面,要給民辦學校同等的地位和待遇;一方面,給予捐資助學人稅收優惠[13]。通過完善和規范資本市場,運用舉辦教育銀行、發行彩票、BOT項目等手段籌集教育基金。此外,政府還必須為校辦企業提供金融、土地、信息等支持,推進產學研一體化,鼓勵高校自主創收。

其次,提高經費使用效益。我國高等教育改革一方面通過“調整、共建、合作、合并”理順了高校管理體制,另一方面通過提高高校生均規模和教學資源利用率,節約了大量教育經費。當前,政府必須在保證高校的財政自主權的同時,引導高校樹立節約型高校理念,通過進一步精簡機構、推動人事制度和收入分配制度以及內部財務管理制度改革來提高經費使用效益。

4.加快高等教育財政法制化進程

財政活動的法制性既是市場經濟對財政的要求,又是現代公共財政的重要特點[14]。政府的財政活動必須置于法律的約束之下。在立法方面,可修改現行《預算法》,并制定《教育投入法》,健全我國教育財政法律體系,同時,隨著近年來“政府立法”趨勢的加強,各級政府應加快教育財政法規制訂工作,通過立法形式將各級政府的高等教育財政投資責任以及劃分、落實財政性教育經費“三個增長”的要求、多渠道投融資主體的合法權益等內容予以明確。政府有沒有執行力和公信力,最重要的是能不能做到有法必依、執法必嚴、違法必究,全面推行依法行政。

5.積極培育高等教育中介組織

在西方發達國家,高等教育中介組織的發展已相當完善和成熟,已與政府一道成為高等教育多中心治理網絡的重要一極。作為溝通政府與高校的橋梁和紐帶,加快我國高等教育中介組織的發展對高等教育財政改革至關重要。第一,加快職能轉變。高等教育中介組織的產生源于政府向社會和市場的分權,在建設有限政府的背景下必須把應由中介組織承擔的服務功能從政府的行政職能中剝離。第二,維護高等教育中介組織的獨立地位。正如弗蘭斯·范富格特所說,“一個緩沖組織與政府和高等教育機構的關系可以看作交換的關系,和兩個方面討價還價,即同政府討價還價,又同院校討價還價,它必須在兩個方面都有合法性”[15]。第三,加強立法調控。目前我國還沒有專門的中介組織法,制定相應的法律法規迫在眉睫。第四,政府給予一定的資金支持。

6.建立高等教育財政問責制度

建設責任政府是過去20多年來各國政府改革和創新的目標之一,問責制作為責任政府的具體體現形式,昭示著政府正從權力走向責任。建立責任政府的首要標志是財政問責制的確立,民眾一旦對政府財政資金的支出事宜提出質疑,作為被授權方的政府須如實作答,若發生錯誤則須依照法律規定和法定程序予以糾正。“如果缺少財政問責,政治問責就是空的,民主法治也就是空的,沒有實質性內容”[16]。因此,引入財政問責制將是我國高等教育財政制度的一大創新。

問責先要明責,問責的前提是在不同的部門與職位之間有嚴格的職責劃分,沒有明確責任體系的問責制度無疑是一種擺設。其次,要整合問責主體,實現同體問責與異體問責的有機結合。最后,要完善問責制度體系。當前我國缺乏全國性的專門問責法律和制度,在高等教育財政領域更是如此,因此,必須通過建立健全有關法律法規,實現問責制的剛性化和規范化。

四、結 論

21世紀高等教育的發展需要更多的改革和責任,高等教育財政作為國家財政活動的一個組成部分,政府更是責無旁貸。當前我國處于經濟和社會的雙轉型時期,政府與社會、大學關系重構產生的諸多問題導致了高等教育財政中政府的權力“越位”與責任“缺位”并存。實現政府責任從缺位到歸位的關鍵在于轉變政府的高等教育財政管理模式,引入社會、市場、高校、學生(家庭)等來共同治理。當然,這里的治理并非一般意義上的治理,而是良好的、有效的治理即善治。“良好的政府不是一個奢侈品,而是非常必須的。沒有一個有效的政府,無論是經濟還是社會的可持續發展都是不可能的”[17]。因此,高等教育財政中政府責任從缺位到歸位的過程并不僅僅是簡單的責任回歸,實質是一個政府責任優化的過程。

[1]柯佑祥.高等教育財政導論[J].江蘇高教,1995(2):34.

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[3]李婧.2020年高等教育毛入學率40%每年增1.6%[EB/ OL].http://edu.people.com.cn/GB/11055966.html,2010-03-02.

[4][阿根廷]J.C·泰德斯科.國家在教育中的作用之前景:效率與公平雙重挑戰觀[J].張人杰譯.國際高等教育研究,2005 (2):1-5.

[5][美]阿瑟·奧肯.平等與效率——重大的抉擇[M].王奔洲,等譯.北京:華夏出版社,1999:116.

[6][美]約翰·布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒,等譯.杭州:浙江教育出版社,2001:69.

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[16]唐敏.公開化:預算改革必由之路[EB/OL].http://www.zj. xinhuanet.com/website/2009-01/05/content_15368794. htm,2009-01-05.

[17]世界銀行.1997年世界發展報告:變革世界中的政府[M].牛津:牛津大學出版社,1997:1.

(責任編輯 黃建新)

From Absent to Present:The government Responsibility in Higher Education Finance

WANG Jian-hua1,ZHONG He-ping2
(1.School of Education,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China; 2.School of Maxism,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

Since 1990’s,higher education finance in China has been in amess.The reasonslie in the excessive expansion and imperfect system,and the government bears an inescapable responsibility.The absence of government responsibility in current higher education finance ismanifested in the following ways: the absence of investment duty,the striking equity and efficiency p roblem,the backward law construction, the slow progress in intermediary organization,and so on.To make government responsibility be present, it is necessary to increase public financial investment,to promote system reform,to lay equal stress on open source and reducing expenditure,to accelerate the institutionalization of higher education finance,and to establish the accountability system of higher education finance.

higher education finance;government responsibility;being absent;being present

book=122,ebook=67

G640

A

1672-0717(2010)04-0039-04

2010-05-28

2009年度教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目“中國大學治理問題研究”(NCET-10-0331)

王建華 (1963-),男,湖南南縣人,華中科技大學博士研究生,長沙市教育局副局長,主要從事教育行政管理研究。