統籌發展與公平發展*
——對“統籌城鄉教育發展觀”的一點思考

陳俊豪

(湖南警察學院，湖南長沙410138)

統籌發展與公平發展*
——對“統籌城鄉教育發展觀”的一點思考

陳俊豪

(湖南警察學院，湖南長沙410138)

統籌發展城鄉教育實質上是和諧社會構建對城鄉教育公平的具體要求，公平觀的變化與模糊化是當前制約城鄉教育統籌發展的主要因素之一，統籌發展城鄉教育迫切呼喚“和諧性公平觀”的恰當引領。

統籌發展城鄉教育；呼喚；和諧性公平觀

統籌發展城鄉教育是當前人們討論較多的教育公平話題，但從目前有關統籌發展城鄉教育的研究中可以發現“觀念對于促進教育公平的重要性”還沒有得到人們應有的重視[1]，筆者認為很有必要對此進行厘清，以有效實現“統籌發展城鄉教育，促進城鄉教育公平”。

一、統籌發展城鄉教育需要相應教育公平觀的引領

（一）教育公平觀與教育公平

“正義觀是對正義的解釋”，因而“教育公平觀就是對教育公平的解釋”。具體來說，就是對“教育資源的配置是否合理的評價”[P25]。它的內涵表明：（1）教育公平與教育公平觀區別明顯，前者是指教育資源配置本身的狀況，如配置的資源大小、結構與制度等，而后者是對前者的解釋、說明與評價等。（2）現實生活中人們對教育公平的理解又都是在一定教育公平觀作用下的理解，隨著社會的發展變化，人們的教育公平觀也會發生相應變化，不同教育公平觀作用下的人們對現實教育現象公平的理解是有差異的，甚至相互沖突。如：當代公平觀念研究者中影響較大的羅爾斯就是一種“合乎最少受惠者的最大利益”的教育公平觀，具有平等主義的傾向；而與其差不多同時代的諾齊克的教育公平觀則具有自由主義的傾向，其所理解的公平教育都是私人行為，根本不存在公共教育。（3）人們是在一定教育公平觀的引領下，去追求他們所理解的教育公平，使得抽象的教育公平成為屬于他們社會的具體教育事實。比如說，羅爾斯就是在其教育公平觀引領下，從“理性人”、“原初狀態”、“無知之幕”等基本假設開始，采用社會契約論和反思的平衡等方法，提出了著名的公平二原則，以期實現他的“有平等傾向的教育公平”。因此，教育公平觀通過解釋、評價等途徑使得人們可以非常明確地追求現實的教育公平，它有著引領與具體化的重要作用。

（二）統籌發展城鄉教育，實質上是我國和諧社會構建對城鄉間教育公平的具體要求，自然需要恰當公平觀的引領

社會公平是和諧社會的基礎和特征，教育公平是公平理念在教育領域的具體體現，是實現社會公平的“最偉大的工具”，甚至是現代社會公平的起點與決定力量，因而它是構建和諧社會的重要基石與精神前提。統籌城鄉教育的公平發展，是保護農村公民基本人權的憲法要求，是農村公民發展的智力前提和條件。統籌城鄉教育公平發展，使城鄉公民有一個公平的發展前提，是社會主義和諧社會建設的必要條件。因此，統籌發展城鄉教育是當前的重要教育公平課題，它迫切需要恰當公平觀的引領。

二、統籌發展城鄉教育呼喚和諧性公平觀

（一）和諧性公平觀的動態生成使得統籌發展城鄉教育成為了教育公平的熱點

我國城鄉二元教育體系的形成是與中國的城鄉二元結構的形成緊緊連在一起的，雖然已有研究表明：真正現在意義上的城鄉二元結構社會是在新中國建設初期以相應戶籍制度的制定為形成標志，[3]對此目前國內已有專家、學者對此作了相應的解釋。但筆者認為此問題的關鍵可能不僅僅如此，更應與當前人們對和諧性教育公平觀的動態生成認識不清相關。

不同時期的教育公平觀是不斷變化的，僅新中國成立以來，筆者認為我國至少經歷了以下三種教育公平觀的歷史變化：1.平等性教育公平觀。當年身體力行，平等愛民的“曾國潘‘立志以愛民為主’，體現了以天下為重的追求。”[4]中國自古就有追求“均貧富、等貴賤”等充分反映“平等”性公平觀的傳統，而消滅階級差別從一開始就是無產階級追求的公平觀，[5]飽受幾千年封建等級桎梏之苦的中國人們，在新中國成立后，“平等”自然成為了當時追求當家做主的人們的首選公平，“平等”性的教育公平觀也相應形成。其表現最為明顯的是“教育要向工農開門，積極開展工農教育，是教育工作者的重要的政治任務”，[6]極大地改善了以工農為主體的歷史上的弱勢群體的教育境遇，促進了社會的公平發展。當然，一則我國發展極不平衡的教育現實直接決定了“平等性”公平觀實現的難度；二則“平均主義”極可能導致共同享受低水平教育權的風險，加之實踐中一些過左的教育行為，導致了改革開放前教育整體落后的面貌，又極大地損害了人們所應追求的教育公平。2.發展性教育公平觀。直到上世紀80年代改革前，由于發展落后、體制不全等原因，廣大勞動群眾實際受教育的權利受到極大的限制；如何快速、高效地發展中國教育成為當時社會對百廢待興的教育的最大期盼，發展教育就是最大的教育公平，發展性教育公平觀當然成為當時的主導性公平觀。在這一公平觀的作用下，效率自然成為當時教育公平的首選原則。于是，限于當時綜合國力，如何將有限的資源投入條件較好以便能產生最佳效益的地區、單位、個人等以圖辦好一些優質教育，便成為了當時發展教育的思路甚至國家辦教育的方針，并且也的確取得了非常大的成就。如截止2002年，國家教育統計表明當年適齡兒童入學率為98.58%，我國大中城市已于1995年實現普及九年制義務教育，全國初中階段毛入學率已達78.4%[7]P1-2，全國各地發展起了一大批示范性中小學；2004年我國高等教育在校生規模超過2000萬，居世界第一，毛入學率超過19%。[8]3.和諧性教育公平觀。隨著我國社會的快速發展，城鄉差距、結構失衡、可持續發展等諸多問題不斷出現，黨和國家審時度勢，提出了“和諧的科學發展觀”，“和諧”成為我國目前及引領未來前進的最大的公平。而自改革開放以來，我國城鄉教育在取得巨大成就的同時也帶來了不少問題，正在引起人們反思；加之眾所周知的政治與教育的相互作用，“和諧教育”便也成為目前我國教育最大的公平。“和諧性公平觀”便也成為當前以及引領未來教育發展的主流公平觀。

但目前人們對上述和諧性教育公平觀動態性生成的認識是不夠清晰的，仍習慣性的用已發生變化了的當前的“和諧性教育公平觀”去審視我國過去的城鄉教育發展問題。由于不同時期主導性教育公平觀內涵的巨大差異，加之“教育平等和教育效率是對立的，兩者之間具有不一致性”[2]P192，以及“和諧性”發展觀很易陷入“平等”性公平觀的風險，人們會非常近距離地感到改革開放以來以“效率”為首選公平原則的“發展性”公平觀引領下的城鄉教育發展的不公平，特別是對“城鄉二元教育體制”的批判。其實，城鄉間教育不平等問題早就存在那里，但若用“發展性”公平觀去審視它會不覺得那樣刺眼，而換用今天“和諧性”教育公平觀去看就會特覺不公平，于是，這些問題便成為城鄉教育公平研究的強烈誘因，使得“統籌發展城鄉教育”成了當前的社會熱點問題之一。

（二）和諧性公平觀的模糊使得統籌發展城鄉教育成為了當前教育公平的難點

教育公平觀的動態性客觀上要求我們必須及時清晰確立某一公平觀在某一時期的主導地位，但反觀我國目前城鄉教育公平觀的現狀便可失望地發現：主導性教育公平觀的模糊導致了人們追求城鄉教育公平的模糊與艱難，特別是“和諧性公平觀”與“發展性公平觀”之間的激烈沖突已使得當前主導性教育公平觀的地位動搖不定。

一方面，我國目前城鄉教育尚不夠發展的困境決定了發展性教育公平觀仍具有強大的生命力。目前教育權已是世界公民基本權的一部分，特別是義務教育已是國家公共產品的一部分。為人民服務的社會主義教育本質決定了我國更應竭力發展最好的城鄉教育，以滿足城鄉人民日益增長的教育需求。但我國目前城鄉教育資源總蛋糕的弱小與人們的教育要求存在巨大矛盾，發展仍然是其最迫切的教育公平需求，發展性教育公平觀仍有極大的生命價值。如：近十年來我國國家財政性教育經費投入占國民生產總值的比例一直遠低于世界平均值4%，[8]并且在國家及地方財政性教育經費“減法效應”之下，一些社會問題也就由此產生了。因為公共財政所減去的，無一例外地加諸于受教對象頭上，于是城鄉許多地方出現大量因貧輟學；并且它也催生了教育產業化的畸形發展，自然也很難有什么好辦法去均衡城鄉各地的教育資源分配情況，也無法保證城鄉教育的公共屬性，一直“負重前行”的中國城鄉教育多么渴望強而大發展。

另一方面，我國目前城鄉教育發展不平等、不協調的現實迫切呼喚和諧性教育公平觀的強力介入。目前，教育在城鄉間的不公平早已引起眾多的關注與探討。如：研究表明目前教育機會的城鄉差別、教育資源配置的城鄉差別是相當巨大的[7]P3-6。按照“地方負責，分級管理”的義務教育財政體制，農村義務教育的費用主要靠農民自己籌措，“今天中央的教育撥款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的農村教育只得到8%的中央財政支持。”[9]農村教育經費投入的不足，直接影響到學校硬件和其他相關教育條件的建設，嚴重制約了農村教師的專業化。

那么到底以何種公平觀引領我們目前城鄉教育公平的追求？面對上述困境與現實的雙重壓力，我們本應果斷有力、清楚明了地確定“和諧性公平觀”的主導地位，但反觀我國目前主導性教育公平觀是非常模糊的，教育公平的追求也就失去了明確的、具體的方向與途徑，教育公平問題成為了教育面臨的難題之一。具體表現為：主導性教育公平觀的選擇在“發展性公平觀”與“和諧性教育公平觀”之間搖擺不定。目前眾多研究主張“城鄉教育均衡發展”，大有采用“和諧性教育公平觀”的發展勢頭；可是他們又都無奈地發現“我國目前弱小的城鄉教育資源無法以任何公平的分配方式去滿足人們的教育需求”，于是他們又面臨著對“發展性公平觀”的選擇。由于問題的復雜性，尚還沒有清晰確立何種教育公平觀的主導地位，現實中對教育公平的追求也就顯得茫然失措，不知朝哪著力；并且由于我國“均貧富”與“大同社會”等傳統文化的作用，“平等、平均”往往最易成為當前城鄉現實教育生活中的首選教育公平原則，“和諧性公平觀”與“平等性公平觀”有極易混淆的風險。這些都可能導致“統籌發展城鄉教育”成為教育公平的一個難題。

三、和諧性教育公平觀在統籌發展城鄉教育中的具體實踐

“和諧性教育公平觀”是以發展為基礎、面向和諧的教育公平觀，具體運用到“統籌發展城鄉教育”中就是“在城鄉教育共同發展中求和諧或和諧地發展”之意，我們決不能把它視為“不要城市或鄉村發展”或“等于城鄉平等發展”。具體而言，統籌發展城鄉教育可以遵循以下原則：

（一）發展是第一原則

教育權本身已是世界各國公民權的一部分，為人民服務的社會主義中國教育，更應竭力發展最好的教育，以滿足人民日益增長的教育需求；目前我國城鄉教育總蛋糕尚還弱小的現實，自然要求我們首先必須盡可能快速、高效發展城鄉教育，才有可能滿足城鄉人民的教育需求，實現和諧性的教育公平。

一則世界其他各國教育公平發展的成功經驗可以成為我們有效的參考。如可通過法律手段規范教育的健康發展。自法國最早把受教育作為權利寫進1791年的憲法以來，受教育權利作為一種基本的人權，逐漸發展為一種普遍的法律權利。除了憲法的原則規定外，各國普及義務教育法規更是保證公民教育權利和機會平等的最有效法規。教育民主化已成為各國義務教育法的主要指導思想，義務教育已經成為國家公共產品的一部分。二則綜合國力的顯著增強，我國目前應已有能力使我們經費、教師、環境等教育支持系統不斷走向完善，有效保障城鄉人民的教育需求。如以目前困擾我國城鄉教育最大的經費問題為例，這與國家財政性教育經費投入仍然偏低密切相關，若我國財政性教育經費支出的比例達到4%的目標，無疑將極大緩解城鄉教育經費不足的問題。當然，我們已經開始了這方面的嘗試。如新修訂的《義務教育法》就規定“保障義務教育經費，合理配置義務教育資源，經費投入要向農村學校和城市薄弱學校傾斜”等。

（二）和諧為第二原則

這實際上是在關注城鄉教育實質公平的同時對城鄉教育形式公平的注重，即將做大的城鄉教育資源總蛋糕如何分配，保證城鄉公民對教育公平的公平享有，以實現和諧的城鄉教育公平。借鑒羅爾斯與戴維·米勒的公平原則，筆者認為此和諧原則在我國城鄉教育中的實現，又可以按照先后次序細化為應得、平等與差別三原則。

應得原則。指在國情允許的前提下，應保證每位城鄉公民應該得到最起碼的教育，即確定在何種范圍里分配何種程度的教育，因而它是分配原則中應首先被得到確定。據此原則，我們應首先確定在哪些成員中分配，比如說中國公民與外國公民、兒童、青少年與中老年等；爾后確定他們各自應得的最起碼份額的教育，比如說，作為中國公民，在目前國力的允許下，城鄉兒童應得的免費的義務教育、青少年應得的職業或學術教育、中老年應得的繼續教育或閑暇教育等。

平等原則。指教育分配應該保證每個城鄉公民平等地享有應得的教育的原則。在上述分配范圍與最低起點確定后，當然就是按何種形式具體分配，但鑒于應得教育是每個公民應該享有的起碼教育，平等的分配自然是其首選原則，平等原則也相應成為分配的第二原則。據此原則，我們就應采取強力措施，消滅城鄉教育的巨大差別；我們就應加大各級政府的財政轉移、支付力度，改變目前我國城鄉的教育差距，尤其是公民應得的義務教育差別，確保城鄉公民平等的享有應得教育的起點、過程與結果。

差別原則。指在平等滿足公民應得教育后，教育分配應根據城鄉公民各自的具體情況而有差別地分配，以實現其最有利的發展，產生教育公平最佳力量的原則。按照這一原則，既要照顧“最少受惠者或最不利者”（下文簡稱“不利者”）需要更多教育予以補償其不足，以獲得公平發展；也要考慮智能優秀等有利者需要相適應的優質教育、防止其教育不夠而發展不充分。即要實現“弱者吃得好，強者吃得飽”。結合我國社會主義國家教育為全體人民服務的本質屬性與我國教育發展相對落后且城鄉發展極不平衡的現實情況，筆者認為統籌發展城鄉教育過程中可采取“補償優先、兼顧優質”的差別原則，即首先向“不利者”實施補償，爾后再對智能優秀等“有利者”實施相適應優質教育，從而實現城鄉教育公平的最大化。我們之所以要“補償優先”，主要是因為：一則我國一些“不利者”為社會改革承擔成本而形成的，他們理應得到“補償”，以改變“處境不利”，獲得公平發展。這就直接導致了農村的相對貧窮與農民的不利處境。鑒于“帕累托式改革”（總福利增進而無人受損）已難存在，我們可以參考“卡爾多標準”（在改革總收益大于總成本的前提下，若改革收益者能補償受損者的損失，那么改革就是值得和可持續的），認真對待改革中不同群體利益分配問題，關注改革成本補償；有足夠理由要“統籌發展城鄉教育（尤其是應得的義務教育）”，給予農村不利群體更多的資源以進行“改革損害補償”。二則“不利者”若是因出生地貧或智殘等天然因素而形成的，“消滅階級差別、追求共同富裕”的社會主義中國，也更應對其實施“補償”教育，以助其獲得公平的發展。因此，加大對欠發達農村教育資源的分配，是我們統籌發展城鄉教育義不容辭的責任。

我們也要“兼顧優質”，主要是因為：一則教育發展權是公民教育權的應有之意，“有利者”也是平等的公民，當然也應享有相應的教育發展權，只是由于我國教育發展程度所限，尚還不能為每一個公民提供充分的教育發展權，但這應更是我們應大力努力奮斗的方向，而不應成為取消或剝奪“有利者”充分教育發展權的理由。二則“有利者”將因獲得適應的優質教育而獲得更加充分的發展，有利于城鄉教育公平本身的強大，正是教育公平所追求的。因此，我們應該大膽鼓勵社會各種力量參與辦學，繼續完善多途徑籌措教育經費，構建多層次、多類型的城鄉教育體系，讓“有能者或有錢者”等各種“有利者”有機會享有相應的“優質”教育，促其充分發展，形成最大化的教育公平。

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1009-3605（2010）04-0005-04

＊本文系湖南省社科基金立項課題[編號：05ZC0207《]統籌發展城鄉教育在構建和諧農村社會中的作用——從統籌發展城鄉教育與農村犯罪之間關系的角度》成果之一。

2009-12-30

陳俊豪，男，湖南武岡人，湖南警察學院成教部講師、法學碩士，主要研究方向：治安管理。

責任編輯：秦小珊